Affaire T-590/23

Emilio De Capitani

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre) du 29 octobre 2025

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents de travail émanant du secrétariat général du Conseil concernant deux propositions législatives en cours lors de la demande d’accès – Refus partiel d’accès – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Recours en annulation – Absence de publication dans le registre du Conseil des documents auxquels l’accès a été accordé à la suite d’une demande – Absence d’acte attaquable – Irrecevabilité »

1. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Silence ou inaction d’une institution – Décision confirmative de refus d’accès à des documents – Assimilation à une décision implicite de refus de procéder à la publication au registre des documents auxquels l’accès a été accordé – Exclusion

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 2, § 1, 8, § 3, et 12)

   (voir points 46-55)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Notion – Portée – Documents législatifs – Inclusion

   (Art. 15, § 3, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 42 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, 1er al.)

   (voir points 70-74)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Conditions – Atteinte concrète, effective et grave audit processus – Notion d’atteinte grave – Impact substantiel sur le processus décisionnel – Critères d’appréciation

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, 1er al.)

   (voir points 93-98, 109-114)

4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Conditions – Atteinte concrète, effective et grave audit processus – Justification générale et abstraite de cette atteinte – Inadmissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, 1er al.)

   (voir points 106, 115, 119, 120)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il accueille partiellement, le Tribunal se prononce sur l’articulation entre, d’une part, le droit d’accès aux documents sur demande ( 1 ) et, d’autre part, les obligations des institutions de mettre autant que possible les documents à la disposition directe du public, en particulier, les documents législatifs.

Le requérant, M. Emilio De Capitani, a présenté une demande d’accès à 33 documents de travail du Conseil de l’Union européenne échangés dans le cadre de plusieurs procédures législatives qui faisaient partie du pacte sur la migration et l’asile (ci-après les « documents WK »). En réponse à cette demande, le Conseil lui a accordé un accès intégral à 27 documents WK et un accès partiel à trois documents WK. En revanche, il lui a refusé totalement l’accès à trois documents WK, au motif que leur divulgation porterait gravement atteinte à son processus décisionnel ( 2 ).

À la suite d’une demande confirmative du requérant concernant l’accès à deux des documents auxquels l’accès lui avait été refusé (ci-après les « documents litigieux »), le Conseil a adopté la décision attaquée ( 3 ), par laquelle il a confirmé son refus d’y donner accès.

Le requérant a donc introduit devant le Tribunal un recours tendant, en substance, à l’annulation de la décision attaquée en ce que, d’une part, elle lui refuse l’accès aux documents litigieux et, d’autre part, elle refuserait implicitement la publication au registre des documents législatifs auxquels l’accès lui avait été accordé.

Appréciation du Tribunal

Dans le cadre de son appréciation du second chef de conclusions, le Tribunal examine si la décision attaquée contient un refus implicite du Conseil de publier au registre les documents divulgués au requérant en réponse à sa demande d’accès, susceptible de constituer un acte attaquable.

Tout d’abord, le Tribunal observe que la décision attaquée ne mentionne pas la publication au registre des documents divulgués au requérant et rappelle que, en principe, le silence d’une institution ne peut pas être assimilé à une décision implicite, hormis l’existence de dispositions expresses fixant un délai à l’expiration duquel une telle décision est réputée intervenir de la part de l’institution et définissant le contenu de cette décision.

Ensuite, le Tribunal note que, dans le domaine de l’accès aux documents, le silence d’une institution est uniquement pris en compte de manière expresse à l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, lequel ne concerne que les demandes confirmatives introduites par des personnes bénéficiant du droit d’accès aux documents, garanti par l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement.

Ainsi, le Tribunal se penche sur la question de savoir si le droit d’accès aux documents au sens de l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement inclut la publication des documents dans le registre de l’institution concernée sur le fondement de l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. À cet égard, il relève que la Cour a déjà établi que ce règlement ne met pas directement en relation le droit d’accès aux documents prévu à son article 2, paragraphe 1, avec l’obligation imposée aux institutions d’établir un registre public prévue à l’article 11 dudit règlement, de sorte qu’il n’est pas possible d’imposer l’obligation d’enregistrement des documents par la voie d’une demande d’accès à des documents ( 4 ). Selon le Tribunal, ces considérations sont transposables aux obligations prévues par l’article 12 du règlement no 1049/2001, qui décrit la pratique administrative que les institutions concernées doivent adopter en ce qui concerne la mise à disposition des documents au public, et qui ne présente pas de lien avec le droit d’accès lui-même. Le Tribunal souligne, par ailleurs, que cet article n’impose pas d’obligation inconditionnelle aux institutions concernées dès lors que, d’une part, ces dernières mettent « autant que possible » les documents à la disposition directe du public et, d’autre part, que les documents législatifs devraient être rendus directement accessibles, sous réserve des articles 4 et 9 du règlement précité.

Enfin, le Tribunal en déduit qu’il n’est pas possible d’imposer à une institution la publication d’un document dans son registre par la voie d’une demande d’accès à des documents et que le droit d’accès aux documents au titre de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 n’inclut pas la publication de documents dans le registre de l’institution concernée. Par conséquent, le silence du Conseil dans la décision attaquée concernant la publication au registre des documents WK auxquels l’accès a été accordé au requérant ne peut pas être assimilé à une décision implicite de refus de procéder à une telle publication née sur le fondement de l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.

Au vu de ce qui précède, le Tribunal rejette ce chef de conclusions comme irrecevable en l’absence d’acte attaquable.

( 1 ) Au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

( 2 ) Au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

( 3 ) Décision SGS 23/002579 du Conseil de l’Union européenne, du 14 juillet 2023 (ci-après la « décision attaquée »).

( 4 ) Voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission (C-127/13 P, EU:C:2014:2250, point 44).