Affaires T-600/23 et T-612/23

Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)

et

République fédérale d’Allemagne

contre

Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 1 octobre 2025

« Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Règlement (UE) 2015/1222 – Règlement (UE) 2019/943 – Allocation de la capacité d’échange entre zones de dépôt des offres et gestion de la congestion – Détermination des méthodologies régionales communes pour le calcul de la capacité journalière et infrajournalière – Propositions des gestionnaires de réseaux de transport de la région pour le calcul de la capacité CORE – Éléments critiques de réseau internes – Efficience économique – Coefficient d’influencement – Décision de la commission de recours de l’ACER »

1. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation littérale, systématique et téléologique

   (voir point 33)

2. Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Règlement 2019/943 – Gestion des congestions sur le réseau de transport d’électricité – Méthodologies régionales communes pour le calcul de la capacité fondée sur les flux – Détermination par une décision de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Décision soumettant la qualification des éléments critiques de réseau à des exigences autres que celle de l’affectation significative par les échanges entre zones – Inadmissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/943, considérants 27 et 31 et art. 2, points 65 et 69, 14 et 15 ; règlement de la Commission 2015/1222, art. 9, § 7, 20, § 2, 21 et 29, § 3, b)]

   (voir points 37-47, 52-61, 65-76, 80-85)

3. Actes des institutions – Préambule – Valeur juridique contraignante – Absence – Invocation du préambule pour déroger aux dispositions de l’acte ou les interpréter d’une façon manifestement contraire à leur libellé – Inadmissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/943, considérant 31)

   (voir points 48, 49)

Résumé

Le Tribunal annule partiellement la décision de la commission de recours de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) par laquelle celle-ci avait confirmé une décision de l’ACER fixant les méthodologies communes relatives au calcul de la capacité journalière et infrajournalière d’échange d’électricité entre zones pour une région comprenant plusieurs États membres.

Le 24 juillet 2015, la Commission européenne a adopté le règlement 2015/1222 ( 1 ), qui énonce une série d’exigences relatives à l’allocation de la capacité d’échange entre zones de dépôt des offres et à la gestion de la congestion sur les marchés journalier et infrajournalier dans le secteur de l’électricité. Ces exigences incluaient, notamment, la détermination de méthodologies communes relative au calcul de la capacité journalière et infrajournalière d’échange entre zones (ci-après le « calcul de la capacité ») dans chacune des régions de calcul de ladite capacité suivant une « approche fondée sur les flux » ( 2 ).

En application de ce règlement ( 3 ), les gestionnaires de réseau de transport d’électricité (ci-après les « GRT ») de la région comprenant la Belgique, la République tchèque, l’Allemagne, la France, la Croatie, le Luxembourg, la Hongrie, les Pays-Bas, l’Autriche, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie (ci-après la « région CORE ») ont soumis à l’ensemble des autorités de régulation nationale (ci-après les « ARN ») de cette région des propositions de méthodologies pour le calcul de la capacité dans leur région. Les ARN de ladite région n’étant pas parvenues à un accord concernant ces propositions, l’ACER a, par décision du 21 février 2019 (ci-après la « décision initiale »), adopté des versions amendées desdites méthodologies (ci-après les « méthodologies litigieuses »).

La Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), en sa qualité d’ARN allemande, a formé un recours contre la décision initiale devant la commission de recours de l’ACER. Son recours ayant été rejeté, elle a saisi le Tribunal d’un recours en annulation, notamment, contre la décision initiale, lequel a été accueilli par l’arrêt BNetzA/ACER ( 4 ). Dans cet arrêt, le Tribunal a notamment constaté que la commission de recours avait commis une erreur de droit en ne vérifiant pas si les méthodologies litigieuses étaient conformes aux exigences des articles 14 à 16 du règlement 2019/943 ( 5 ), en vigueur et applicable au moment de l’adoption de la décision de la commission de recours.

À la suite de cet arrêt, la commission de recours de l’ACER a, par décision du 7 juillet 2023 (ci-après la « décision attaquée »), confirmé la décision initiale en observant, notamment, que les méthodologies litigieuses étaient conformes auxdites dispositions.

BNetzA et la République fédérale d’Allemagne ont alors introduit un recours en annulation contre la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal précise que les requérantes ne demandent l’annulation de la décision attaquée que pour autant qu’elle impose aux GRT de la région CORE certaines exigences à respecter lorsqu’ils proposent l’inscription, sur la liste des éléments critiques de réseau (ci-après les « CNE »), d’un élément de réseau interne devant être pris en considération aux fins du calcul de la capacité d’échange entre zones.

En vertu de ces exigences, au moment de la proposition d’inscription d’un élément de réseau interne sur la liste des CNE, le GRT doit fournir, outre la liste des éléments de réseau internes substantiellement affectés par les échanges entre zones, tel que cela est mesuré par leur PTDF ( 6 ), une étude d’impact de l’augmentation du seuil d’inclusion ainsi qu’une analyse démontrant que la prise en compte dudit élément est la solution économiquement la plus efficiente pour remédier aux congestions, compte tenu des autres solutions disponibles.

Selon les requérantes, l’imposition des exigences litigieuses est contraire aux articles 14 à 16 ( 7 ) du règlement 2019/943 et à l’article 29, paragraphe 3, sous b), du règlement 2015/1222, dès lors qu’il résulterait de ces dispositions que le calcul de la capacité doit inclure tous les éléments de réseau internes (et leurs aléas) affectés de façon significative par les échanges entre zones, que ces éléments soient structurellement congestionnés ou non.

En vue d’examiner le bien-fondé de ce grief, le Tribunal procède à une interprétation littérale, contextuelle et téléologique des dispositions invoquées par les requérantes.

S’agissant, tout d’abord, de l’interprétation littérale desdites dispositions, le Tribunal note qu’il ne découle pas de la définition d’« élément critique de réseau » ( 8 ) que, dans le contexte du règlement 2019/943, des exigences concernant la qualification des éléments de réseau internes (et leurs aléas), autres que celle de l’affectation significative par les échanges entre zones, puissent être introduites dans les méthodologies litigieuses et conduire ainsi à ce que certains éléments limitant de façon significative les échanges entre zones, en raison des congestions structurelles influant sur ceux-ci, ne soient pas considérés comme étant critiques et soient exclus du calcul de la capacité ainsi que de l’application des règles relatives au calcul de cette capacité.

Cette interprétation est corroborée par le contenu de l’article 29, paragraphe 3, sous b), du règlement 2015/1222, en vertu duquel les CNE qui ne sont pas affectés de manière significative par les échanges entre zones sont ignorés lors du calcul de la capacité. Il s’ensuit que, en l’état actuel du droit de l’Union, il y a lieu de considérer que les CNE incluent tous les éléments de réseau internes qui remplissent le critère de l’affectation significative par les échanges entre zones, tel que cela est mesuré par leur PTDF.

Dès lors, il ne découle pas du libellé de cette disposition que, dans le cadre de la méthodologie pour le calcul de la capacité, des éléments de réseau internes substantiellement affectés par les échanges entre zones puissent ne pas être considérés comme étant critiques et exclus du calcul de la capacité ainsi que de l’application des règles relatives à ce calcul, au motif qu’ils ne répondraient pas à des exigences supplémentaires, visant notamment à tenir compte du fait que ces éléments seraient structurellement congestionnés.

Il ne ressort pas non plus du libellé de l’article 16, paragraphe 8, premier alinéa, sous b), seconde phrase, du règlement 2019/943 que d’autres exigences que celle de l’affectation significative par les échanges entre zones pourraient être introduites, dans les méthodologies litigieuses, afin de déterminer les éléments de réseau internes qui devraient être considérés comme étant « critiques » et, comme tels, inscrits sur la liste des CNE (et leurs aléas) inclus dans le calcul de la capacité et soumis aux règles relatives audit calcul.

Cette disposition régit les niveaux minimaux de capacité, en prévoyant notamment que, lorsque l’approche fondée sur les flux est utilisée, la capacité minimale est de 70 % de la capacité respectant les limites de sécurité d’exploitation des éléments critiques de réseau internes et entre zones, en tenant compte des aléas, déterminée conformément à la ligne directrice relative à l’allocation de la capacité et à la gestion de la congestion adoptée sur la base, en substance, du règlement 2015/1222. La part de capacité restante, à savoir 30 %, peut être utilisée pour les marges de fiabilité, les flux de boucle et les flux internes.

À cet égard, le Tribunal écarte les arguments de l’ACER selon lesquels le renvoi dans le texte de l’article 16, paragraphe 8, premier alinéa, sous b), seconde phrase, du règlement 2019/943, notamment, au règlement 2015/1222 permettait de subordonner à des exigences supplémentaires la qualification des « éléments internes de réseau » comme étant « critiques » et, partant, leur prise en compte dans le calcul de la capacité ainsi que l’application à ces éléments des règles relatives au calcul de cette capacité.

Afin de déterminer, dans les différentes versions linguistiques de cette disposition, ce qui, d’un point de vue grammatical, doit être déterminé conformément à la ligne directrice relative à l’allocation de la capacité et à la gestion de la congestion adoptée sur la base, en substance, du règlement 2015/1222, le Tribunal rappelle que, en cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d’un texte du droit de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément.

Or, la plupart des versions linguistiques de l’article 16, paragraphe 8, premier alinéa, sous b), seconde phrase, du règlement 2019/943 confirme la lecture faite par BNetzA et la République fédérale d’Allemagne de cette disposition. Selon l’interprétation des requérantes, le législateur de l’Union entendait se référer, dans celle-ci, à la détermination de la capacité respectant les limites de sécurité d’exploitation de chaque CNE (avec ses aléas), et non uniquement aux aléas ou aux CNE. En revanche, aucune de ces versions ne permet de constater que cette disposition autorisait les GRT, les ARN ou elle-même à subordonner à des exigences supplémentaires la qualification des « éléments internes de réseau » comme étant « critiques » et, partant, leur prise en compte dans le calcul de la capacité et l’application à ces éléments des règles relatives audit calcul.

Cette conclusion, corroborée par les travaux préparatoires du règlement 2019/943, n’est pas remise en cause par le considérant 31 de ce règlement, dès lors que le préambule d’un acte législatif de l’Union ne saurait être invoqué, ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé. En tout état de cause, le contenu dudit considérant confirme que le législateur de l’Union a entendu se référer, par le renvoi visant, en substance, le règlement 2015/1222, à la détermination de la capacité respectant les limites de sécurité d’exploitation de chaque CNE (avec ses aléas).

En outre, le Tribunal constate que les méthodologies litigieuses mettent en œuvre l’article 21 du règlement 2015/1222, qui fixe les éléments que la proposition de méthodologie élaborée par les GRT doit comporter « au minimum », dont, notamment, des « méthodologies de calcul des données d’entrée pour le calcul de la capacité » ( 9 ), qui doivent également comprendre les paramètres qu’y sont énumérés ( 10 ).

Or, l’obligation d’inclure, dans la proposition de liste des CNE internes (et de leurs aléas), une étude d’impact de l’augmentation du seuil d’inclusion et une analyse de la solution économiquement la plus efficiente pour remédier aux congestions va au-delà des paramètres fixés par cette disposition pour le calcul des données d’entrée aux fins du calcul de la capacité et ne correspond pas aux objectifs visés par cette disposition.

Il s’ensuit qu’il ne ressort pas du libellé des dispositions des règlements 2019/943 et 2015/1222 que l’ACER pouvait, sans commettre d’erreur, introduire les exigences litigieuses dans les méthodologies litigieuses.

Ensuite, le Tribunal relève que cette conclusion est confirmée par le contexte dans lequel s’inscrivent les dispositions du règlement 2019/943.

À cet égard, le Tribunal observe, en premier lieu, que l’article 16, paragraphe 8, du règlement 2019/943 énonce une règle de principe selon laquelle les GRT ne devraient pas limiter la capacité d’échange entre zones pour gérer des problèmes de congestion interne. Or, cette règle de principe est réputée respectée lorsque les niveaux de capacité disponible pour les échanges entre zones atteignent, pour les frontières où est utilisée une approche fondée sur les flux, la capacité minimale de 70 % et que les GRT gèrent les problèmes de congestion interne avec les 30 % restant. Ainsi, lorsque ces niveaux sont respectés, les GRT de la région CORE sont réputés ne pas porter illégalement atteinte à l’optimisation de l’efficacité économique et des possibilités d’échanges entre zones.

En deuxième lieu, le législateur de l’Union a prévu que tout État membre ayant une congestion structurelle identifiée puisse, en coopération avec son ARN, décider d’élaborer un plan d’action contenant un calendrier concret (ci-après la « trajectoire linéaire ») pour l’adoption de mesures destinées à réduire cette congestion et devant permettre à ses GRT d’atteindre, le 31 décembre 2025 au plus tard, la capacité minimale de 70 % ( 11 ).

Dans ce contexte, les GRT ne sont tenus de recourir à des mesures correctives pour optimiser les capacités disponibles pour les échanges entre zones qu’aux fins d’atteindre les capacités minimales prévues de 70 % ou, si un plan d’action est en cours, les valeurs correspondant à la trajectoire linéaire ( 12 ).

En troisième et dernier lieu, une reconfiguration de zone ne devrait pas pouvoir avoir lieu contre la volonté de l’État membre concerné, pour autant que les capacités minimales soient atteintes, à savoir celle de 70 % ou les valeurs correspondant à la trajectoire linéaire.

Il s’ensuit que, lorsque les capacités minimales sont atteintes par les GRT, l’application du critère d’efficience économique, dans la mesure où elle impose à ces derniers de vérifier si une reconfiguration de leur zone ou l’utilisation de mesures correctives ne seraient pas des solutions économiquement plus efficientes que l’allocation de la capacité pour remédier à des congestions sur leurs éléments internes de réseau, se trouve, en pratique, privée de toute pertinence, puisqu’elle n’est pas légalement contraignante pour l’État membre ou les GRT concernés.

Enfin, pour ce qui est de l’interprétation téléologique des dispositions du règlement 2019/943, le Tribunal rejette l’argumentation de l’ACER selon laquelle il ressort d’une lecture globale de ces différentes dispositions que ce règlement renfermerait une règle générale favorable aux solutions présentant le meilleur rapport coût-efficacité et que l’ACER aurait été autorisée, sur le fondement de cette règle, à introduire les exigences litigieuses dans les méthodologies litigieuses.

À cet égard, le Tribunal rappelle que, en tout état de cause, toute norme de caractère général peut être limitée ou exclue, selon le principe suivant lequel la règle spéciale déroge à la règle générale (lex specialis derogat legi generali), lorsqu’il existe des normes spéciales qui régissent des matières spécifiques. Ainsi, en tant que règles spéciales, les dispositions d’allocation de capacité et de gestion de la congestion figurant aux articles 15 et 16 du règlement 2019/943 devraient donc primer sur la règle générale invoquée par l’ACER.

De plus, il ressort de la genèse législative du règlement 2019/943 que les règles spéciales énoncées auxdites dispositions ont été adoptées par le législateur de l’Union alors même que celui-ci avait pleinement connaissance, notamment, de la recommandation de l’ACER ( 13 ) plaidant en faveur d’une application systématique, en matière d’allocation de capacité et de gestion de la congestion, des solutions présentant le meilleur rapport coût-efficacité.

Ainsi qu’il ressort de l’article 16, paragraphe 8, du règlement 2019/943, le législateur de l’Union a souhaité mettre en œuvre une approche plus équilibrée en imposant notamment aux GRT de respecter des niveaux minimaux de capacité d’échange entre zones correspondant à la capacité minimale de 70 % ou, le cas échéant et jusqu’au 31 décembre 2025 au plus tard, aux valeurs correspondant à la trajectoire linéaire, tout en leur permettant d’utiliser les 30 % restant pour gérer, notamment, des problèmes de congestion interne.

L’ACER n’est donc pas fondée à prétendre que, en application d’une règle générale favorable aux solutions présentant le meilleur rapport coût-efficacité, elle aurait été autorisée à limiter, par le biais des exigences litigieuses, le champ d’application des articles 15 et 16 du règlement 2019/943 et le simple fait qu’il aurait existé, en l’espèce, des solutions économiquement plus efficaces que celles adoptées par le législateur de l’Union ne pouvait justifier d’écarter ces dernières.

Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut que les articles 14 à 16 du règlement 2019/943 et l’article 29, paragraphe 3, sous b), du règlement 2015/1222 ne permettaient pas à la commission de recours de l’ACER d’introduire les exigences litigieuses dans les méthodologies régionales communes pour le calcul de la capacité dans la région CORE. À la lumière de ces considérations, le Tribunal annule la décision attaquée pour autant qu’elle impose aux GRT de la région CORE lesdites exigences à respecter lorsqu’ils proposent l’inscription, sur la liste des éléments critiques de réseau, d’un élément de réseau interne devant être pris en compte aux fins du calcul de la capacité d’échange entre zones.

( 1 ) Règlement (UE) 2015/1222 de la Commission, du 24 juillet 2015, établissant une ligne directrice relative à l’allocation de la capacité et à la gestion de la congestion (JO 2015, L 197, p. 24).

( 2 ) Selon l’article 2, second alinéa, point 9, du règlement 2015/1222, une approche fondée sur les flux est une méthode de calcul de la capacité dans laquelle les échanges d’énergie entre zones de dépôt des offres sont limités par des coefficients d’influencement et les marges disponibles sur les éléments critiques de réseau.

( 3 ) Article 9, paragraphe 1, et article 20, paragraphe 2, du règlement 2015/1222.

( 4 ) Arrêt du 7 septembre 2022, BNetzA/ACER (T 631/19, EU:T:2022:509).

( 5 ) Règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, sur le marché intérieur de l’électricité (JO 2019, L 158, p. 54).

( 6 ) Le calcul du coefficient d’influencement (power transfer distribution factor, ci-après le « PTDF ») est un outil mathématique utilisé pour mesurer l’affectation du CNE par les échanges entre zones dans le cadre de l’approche fondée sur les flux. En l’espèce, il ressort des méthodologies litigieuses que la commission de recours a admis, dans la décision attaquée, la proposition des GRT de considérer qu’un élément de réseau interne dont le PTDF était inférieur à 5 % ne remplissait pas le critère de l’affectation significative par les échanges entre zones.

( 7 ) L’article 14 fixe les règles portant sur la révision des zones de dépôts des offres, afin d’éviter que celles-ci ne contiennent des congestions structurelles et à long terme du réseau de transport. L’article 15 encadre la possibilité offerte aux États membres ayant des congestions structurelles identifiées sur leurs réseaux d’élaborer des plans d’action, en coopération avec leurs ARN, afin d’atteindre, progressivement et au plus tard le 31 décembre 2025, les niveaux minimaux de capacité que les GRT doivent mettre à disposition pour les échanges entre zones. L’article 16 régit ces niveaux minimaux de capacité.

( 8 ) Selon l’article 2, point 69, du règlement 2019/943, un « élément critique de réseau » est un élément de réseau situé soit à l’intérieur d’une zone de dépôt des offres, soit entre des zones de dépôt des offres, qui est pris en considération dans le calcul de la capacité et limite la quantité d’électricité qui peut être échangée.

( 9 ) Article 21, paragraphe 1, sous a).

( 10 ) Article 21, paragraphe 1, sous a), i) à iv).

( 11 ) Article 14, paragraphe 7, et 15 du règlement 2019/943.

( 12 ) Article 16, paragraphe 4, du règlement 2019/943.

( 13 ) Recommandation de l’ACER no 02/2016, du 11 novembre 2016, sur les méthodologies communes pour le calcul de la capacité et le partage des coûts du redispatching et des échanges de contrepartie.