Affaire C-282/24

Polismyndigheten
contre
Konkurrensverket

(demande de décision préjudicielle, introduite par Högsta förvaltningsdomstolen)

Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 16 octobre 2025

« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Directive 2014/24/UE – Article 72 – Modification d’un accord-cadre en cours d’exécution – Valeur de la modification inférieure aux valeurs prévues à l’article 72, paragraphe 2 – Modification du modèle de rémunération d’un accord-cadre – Modification substantielle d’un accord-cadre – Changement de la nature globale d’un accord-cadre »

Rapprochement des législations – Procédures de passation des marchés publics de services, de fournitures et de travaux – Directive 2014/24 – Exécution du marché – Modification de marchés en cours sans nouvelle procédure de passation de marché – Valeur de la modification inférieure aux valeurs prévues à l’article 72, paragraphe 2 – Changement de la nature globale de l’accord-cadre – Notion – Modification du modèle de rémunération de l’accord-cadre n’entraînant qu’une modification marginale de la valeur totale de cet accord-cadre – Exclusion – Exception – Altération fondamentale de l’équilibre de cet accord-cadre

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/24, art. 72, § 2)

(voir points 21-23, 26-30, 34-37, 41, 46-49 et disp.)

Résumé

Dans le cadre d’un litige concernant une amende infligée à un pouvoir adjudicateur pour avoir apporté des modifications de faible valeur à des accords-cadres en cours d’exécution sans avoir engagé une nouvelle procédure de passation de marché, la Cour interprète la notion de « changement de la nature globale d’un marché » figurant à l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 ( 1 ), qui implique l’engagement d’une nouvelle procédure de passation de marché.

Après avoir lancé un appel d’offres pour un marché de service de remorquage de véhicules, le Polismyndigheten (autorité de police, Suède) a conclu, en 2021, un accord-cadre avec Lidköpings Biltjänst Hyr AB. L’appel d’offres prévoyait un prix fixe pour les prestations de collecte de véhicule dans un rayon de 10 kilomètres du lieu où le véhicule devait être retourné, ainsi qu’un prix supplémentaire par kilomètre pour le reste du trajet.

La même année, l’autorité de police a convenu avec Lidköpings Biltjänst Hyr AB de modifier les conditions de rémunération prévues dans l’accord-cadre, dans le but d’équilibrer la répartition des coûts entre les différentes zones de police. La modification apportée a eu pour effet de changer l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale du marché ne subisse qu’une modification marginale.

Le Konkurrensverket (autorité de la concurrence, Suède) a saisi le Förvaltningsrätten i Stockholm (tribunal administratif siégeant à Stockholm, Suède) d’une demande tendant à ce que soit infligée une amende à l’autorité de police pour avoir modifié cet accord-cadre sans avoir engagé une nouvelle procédure de passation de marché. Cette juridiction a fait droit à cette demande, estimant que les modifications en cause devaient être regardées comme étant substantielles et changeaient la nature globale de l’accord-cadre conclu avec Lidköpings Biltjänst Hyr.

L’appel interjeté par l’autorité de police ayant été rejeté, celle-ci a formé un pourvoi devant le Högsta förvaltningsdomstolen (Cour suprême administrative, Suède), qui est la juridiction de renvoi. La Cour suprême administrative constate que, d’après le calcul effectué par l’autorité de police, la valeur des modifications apportées à cet accord cadre est inférieure aux valeurs prévues à l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24. Il serait, dès lors, nécessaire de déterminer si les modifications peuvent être considérées comme ayant changé la nature globale de l’accord-cadre.

La juridiction de renvoi se demande ainsi si la modification de la méthode de rémunération prévue dans un accord-cadre ayant été attribué sur la base du critère du prix le plus bas, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale de cet accord-cadre ne subisse qu’une modification marginale, doit être regardée comme changeant la nature globale dudit accord-cadre, au sens de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24.

La Cour conclut qu’une telle modification ne doit pas être regardée comme changeant la nature globale dudit accord-cadre, sauf si elle conduit à une altération fondamentale de son équilibre.

Appréciation de la Cour

Pour déterminer la portée de la notion de « changement de la nature globale d’un accord-cadre », figurant à l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24, la Cour prend en compte le libellé de cette disposition, son contexte et les objectifs poursuivis par cette directive.

En premier lieu, de par ses termes, pris dans leur sens habituel, cette notion vise exclusivement les modifications des accords cadres d’une ampleur telle qu’elles aboutissent à transformer le marché ou l’accord-cadre dans son ensemble. De plus, l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 précise qu’il s’applique « sans qu’il soit besoin de vérifier si les conditions énoncées au paragraphe 4, [sous] a) à d), sont remplies ». Or, une modification qui satisfait à l’une de ces conditions doit, conformément à l’article 72, paragraphe 4, de cette directive, être regardée comme revêtant un caractère substantiel. Dès lors, la question de savoir si une modification d’un accord-cadre est ou non substantielle n’a pas été regardée par le législateur de l’Union comme étant décisive afin de déterminer si cette modification change la « nature globale » de cet accord-cadre au sens de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24.

En deuxième lieu, s’agissant du contexte de cette dernière disposition, la Cour relève que, au vu de l’article 72, paragraphe 5, de la directive 2014/24, elle constitue une dérogation au principe selon lequel un accord-cadre ne doit pas subir de modifications sans suivre une nouvelle procédure de passation de marché, de sorte que la faculté de modification énoncée à l’article 72, paragraphe 2, doit faire l’objet d’une interprétation stricte. À cet égard, certes, le premier alinéa du considérant 107 de la directive 2014/24 se réfère implicitement à la jurisprudence de la Cour se rapportant à des situations antérieures à l’application de la directive 2014/24, selon laquelle, en substance, une nouvelle procédure de passation de marché doit être engagée lorsque des modifications substantielles sont apportées au marché initial, telles que des modifications de nature à remettre en cause l’attribution du marché.

Toutefois, en prévoyant, au second alinéa de ce considérant, qu’il « devrait toujours être possible d’apporter au marché des modifications entraînant une variation mineure de sa valeur jusqu’à un certain montant, sans devoir recourir à une nouvelle procédure de passation de marché », le législateur de l’Union a voulu nuancer cette jurisprudence. Il consacre ainsi une possibilité étendue d’opérer, de manière simplifiée, des modifications qui exigeraient normalement le recours à une nouvelle procédure de passation de marché, dès lors que ces modifications demeurent en deçà de certains seuils de valeur, alors même qu’une telle possibilité ne résultait pas de la jurisprudence de la Cour se rapportant à des situations antérieures à l’application de la directive 2014/24.

En outre, il ressort de la comparaison des paragraphes 1, 2 et 4 de l’article 72 de la directive 2014/24 que le législateur de l’Union a choisi d’employer des expressions distinctes pour viser, d’un côté, les modifications changeant la nature globale d’un accord cadre et, de l’autre, les modifications substantielles de celui-ci.

Au demeurant, au regard de la structure de l’article 72 de la directive 2014/24, une interprétation de cette disposition qui assimilerait les notions de modifications substantielles et de modifications changeant la nature globale d’un marché ou d’un accord-cadre priverait de tout effet utile l’article 72, paragraphe 1, sous a) et c), ainsi que paragraphe 2, de cette directive. En effet, dans la mesure où ces dispositions ne sont pas applicables à des modifications changeant la nature globale du marché ou de l’accord-cadre concerné, une telle assimilation signifierait que ces dispositions ne permettent que l’adoption de modifications non substantielles, qui peuvent, en tout état de cause, être opérées en vertu de l’article 72, paragraphe 1, sous e), de la directive 2014/24, sans qu’il soit besoin de mener une nouvelle procédure de passation de marché.

En dernier lieu, s’agissant des objectifs de la directive 2014/24, la Cour relève que l’article 72 de cette directive vise à assurer le respect des principes d’égalité de traitement et de transparence, tout en permettant aux pouvoirs adjudicateurs d’adopter une approche pragmatique pour faire face à des circonstances imprévues imposant d’adapter un marché public en cours d’exécution.

Sur la base de l’ensemble de ces éléments, la Cour considère que la notion de changement de la nature globale d’un accord-cadre est distincte de celle de modification substantielle de celui-ci. Cette première notion ne vise ainsi que les modifications substantielles les plus importantes, qui impliquent un changement fondamental de l’objet de l’accord-cadre ou du type d’accord-cadre concerné ou encore une altération fondamentale de son équilibre, de sorte qu’elles peuvent être regardées comme étant d’une ampleur telle qu’elles aboutissent à transformer l’accord-cadre dans son ensemble.

Il s’ensuit que la seule circonstance qu’une modification aurait été de nature à influer sur l’issue de la procédure initiale de conclusion de l’accord-cadre concerné, telle que visée à l’article 72, paragraphe 4, sous a), de la directive 2014/24, ne saurait, en tant que telle, suffire à établir que cette modification change la nature globale de cet accord-cadre.

Dans ce contexte, la Cour souligne qu’une modification de la méthode de rémunération d’un accord-cadre entraînant une modification marginale de sa valeur totale ne saurait, en tout état de cause, impliquer un changement fondamental de l’objet de cet accord-cadre ou du type d’accord-cadre concerné.

En revanche, il ne saurait être entièrement exclu qu’une telle modification puisse aboutir, dans des circonstances exceptionnelles, à une altération fondamentale de l’équilibre de cet accord-cadre et donc à un changement de sa nature globale. Tel sera le cas si la révision de la méthode de rémunération de l’accord-cadre concerné implique un bouleversement de son économie conduisant à placer l’attributaire ou les attributaires de cet accord-cadre dans une situation nettement plus favorable que celle qui aurait résulté de l’application de la méthode de rémunération convenue initialement.

( 1 ) Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65). En substance, l’article 72, paragraphe 2, de cette directive prévoit la possibilité d’apporter des modifications de valeur limitée à un marché public ou à un accord-cadre sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché soit nécessaire, à condition toutefois que ces modifications ne changent pas la nature globale du marché ou de l’accord-cadre.