–

la mesure d’instruction du 6 novembre 2024 et les documents produits en exécution de cette mesure, déposés au greffe du Tribunal le 21 novembre 2024, et

–

les mesures d’organisation de la procédure du 31 mars 2025,

1

Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Martijn Frederik Nouwen, demande l’annulation de la décision SGS 24/00008 du Conseil de l’Union européenne, du 7 mars 2024, par laquelle celui-ci lui a refusé l’accès à certains documents du groupe, institué par le Conseil et composé de représentants de haut niveau des États membres et de la Commission européenne (ci-après le « groupe “Code de conduite” »), portant sur la révision d’un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises (ci-après la « décision attaquée »).

2

En 1997, dans le cadre d’une réflexion globale sur la concurrence fiscale dommageable, le Conseil et les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil du 1er décembre 1997, ont adopté une résolution instituant un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises (JO 1998, C 2, p. 2, ci-après le « code de conduite fiscale »).

3

En 2022, le code de conduite fiscale a été modifié par la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, sur un code de conduite révisé dans le domaine de la fiscalité des entreprises (JO 2022, C 433, p. 1), étant entendu que cette résolution ne s’inscrit pas dans le contexte d’une procédure législative.

4

Le requérant est un professeur qui, notamment, effectue des recherches sur le code de conduite fiscale.

5

Par courrier électronique du 14 juillet 2023 (ci-après la « demande initiale »), le requérant a, sur le fondement du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), demandé au Conseil de lui communiquer les courriers électroniques, y compris leurs annexes, émanant des États membres, de la Commission et du Conseil, échangés entre eux entre 2019 et le 30 mai 2023, s’agissant de la « réforme/révision du (mandat/champ d’application du) code de conduite fiscale (et son organe de supervision : le groupe “Code de conduite”) » (ci-après la « demande d’accès »).

6

Par courrier électronique du 7 août 2023, le Conseil a répondu à la demande initiale en précisant qu’il n’était pas en mesure d’identifier les documents entrant dans le champ d’application de la demande d’accès.

7

Le 25 août 2023, le requérant a réitéré sa demande d’accès dans un nouveau courrier électronique en fournissant au Conseil certaines indications dans le but de faciliter l’identification des documents faisant l’objet de ladite demande.

8

Après avoir procédé à une nouvelle recherche, le Conseil a, dans un courrier électronique en date du 8 septembre 2023, indiqué qu’il n’était pas en possession des documents demandés.

9

Le même jour, le requérant a répondu au Conseil que, selon lui, ce dernier disposait effectivement de certains documents relevant du champ d’application de sa demande initiale. À cet égard, le requérant a identifié une boîte de messagerie électronique gérée par le Conseil à laquelle notamment trois États membres avaient envoyé des courriers électroniques portant sur la révision du code de conduite fiscale.

10

Par courrier électronique du 20 octobre 2023, le Conseil a informé le requérant qu’il avait pu identifier un certain nombre de documents répondant aux critères de la demande d’accès et qu’il était en train de consulter la Commission et les États membres sur la possibilité de divulguer ces documents.

11

Le 30 janvier 2024, en l’absence de réponse du Conseil concernant les documents qu’il avait identifiés, le requérant a introduit une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 (ci-après la « demande confirmative »).

12

Le 13 février 2024, le Conseil a indiqué qu’une réponse serait apportée à la demande confirmative dans un délai de quinze jours ouvrables. Ce délai a ensuite été prolongé, par courrier électronique du 20 février 2024, de quinze jours ouvrables supplémentaires.

13

Le 7 mars 2024, le Conseil a adopté la décision attaquée, par laquelle il a identifié 75 courriers électroniques répondant aux critères de la demande d’accès. Il a intégralement divulgué 55 de ces documents au requérant. Il a entièrement refusé l’accès à 19 desdits documents et partiellement à l’un d’entre eux (ci-après, pris ensemble, les « documents litigieux »).

14

Plus particulièrement, le Conseil a, d’une part, totalement refusé l’accès aux courriers électroniques envoyés, dans le cadre de la révision du code de conduite, par :

15

D’autre part, le Conseil a partiellement refusé l’accès à un courrier électronique envoyé, dans le même cadre, par la République de Lituanie le 24 novembre 2021.

16

Le Conseil a fondé le refus d’accès sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, après avoir consulté, au titre de l’article 4, paragraphe 5, de ce règlement, les États membres dont émanaient les documents litigieux.

17

Par ordonnance du 6 novembre 2024, le Tribunal a ordonné au Conseil, sur le fondement de l’article 91, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, de produire les documents litigieux. Le Conseil a déféré à cette ordonnance. Conformément à l’article 104 du règlement de procédure, ces documents n’ont pas été communiqués au requérant.

18

Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

19

Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

20

À l’appui de son recours, le requérant invoque trois moyens, tirés :

21

Le premier moyen s’articule, en substance, autour de deux griefs.

22

Le requérant soutient que sa demande d’accès a été traitée de manière incomplète ou, à tout le moins, avec négligence. En effet, il ressortirait de la décision attaquée que l’unité « Politique fiscale, Union douanière et Crédits à l’exportation » du Conseil, qui a effectué les recherches pour retrouver les documents demandés, a, en réponse à la demande initiale, affirmé à deux reprises ne pas être en possession de ces documents, de sorte que le requérant ne serait pas à même de vérifier si le Conseil a rassemblé tous les documents demandés. Cette incertitude apparaîtrait d’autant plus manifeste que la boîte de messagerie électronique mentionnée au point 9 ci-dessus constituerait l’unique adresse utilisée depuis des années par les membres du groupe « Code de conduite ». Dès lors, il n’aurait pas été nécessaire que le requérant précise davantage au Conseil l’emplacement des documents demandés.

23

Le Conseil conteste cette argumentation.

24

Par son grief, le requérant reproche au Conseil, en substance, de ne pas avoir respecté son obligation de fournir une liste complète des documents demandés.

25

À cet égard, il convient de relever que tout refus d’accès peut faire l’objet d’une contestation par voie juridictionnelle, quels que soient les motifs invoqués pour refuser cet accès. Ainsi, si l’institution soutient qu’un document auquel l’accès est demandé n’existe pas, il lui appartient, en cas de contestation, de justifier son refus d’accès à ce titre devant le juge de l’Union européenne (voir arrêt du 20 septembre 2019, Dehousse/Cour de justice de l’Union européenne, T-433/17, EU:T:2019:632, point 35 et jurisprudence citée).

26

Toutefois, il résulte des termes de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 que la possibilité pour une institution de faire droit à une demande d’accès suppose, nécessairement, que les documents visés dans cette demande existent (voir arrêt du 23 avril 2018, Verein Deutsche Sprache/Commission, T-468/16, non publié, EU:T:2018:207, point 34 et jurisprudence citée).

27

Or, lorsqu’une institution affirme qu’un document n’existe pas dans le cadre d’une demande d’accès, l’inexistence de ce document est présumée, conformément à la présomption de légalité qui s’attache aux actes de l’Union (voir arrêt du 25 septembre 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commission, T-311/23, non publié, EU:T:2024:645, point 75 et jurisprudence citée).

28

Pour les mêmes raisons, l’affirmation d’une institution selon laquelle il n’existe pas d’autres documents que ceux qu’elle a identifiés comme correspondant à la demande d’accès bénéficie également d’une présomption de légalité (arrêt du 23 avril 2018, Verein Deutsche Sprache/Commission, T-468/16, non publié, EU:T:2018:207, point 36).

29

Néanmoins, une telle présomption peut être renversée par tous les moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants produits par le demandeur d’accès (voir arrêt du 25 septembre 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commission, T-311/23, non publié, EU:T:2024:645, point 76 et jurisprudence citée).

30

En l’espèce, le Conseil a indiqué, au point 8 de la décision attaquée, que, à la suite d’une recherche, il avait identifié certains courriers électroniques répondant aux critères mentionnés dans la demande d’accès, dont la liste figure dans ladite décision. Il s’ensuit, implicitement, mais nécessairement, que le Conseil a estimé qu’il ne détenait pas d’autres documents correspondant auxdits critères.

31

Le requérant conteste la fiabilité de cette présupposition au motif que le Conseil avait nié, dans un premier temps, en réponse à la demande initiale, être en possession des documents demandés.

32

À cet égard, il convient de relever, d’une part, que les articles 7 et 8 du règlement no 1049/2001 prévoient, ainsi que l’énonce le considérant 13 de celui-ci, une procédure d’accès aux documents en deux phases. La réponse à une demande initiale d’accès aux documents, au titre de l’article 7, paragraphe 1, de ce règlement, ne constitue qu’une première prise de position. Une telle réponse confère au demandeur le droit, prévu à cet article 7, paragraphe 2, dudit règlement, de réitérer une demande d’accès nonobstant un premier refus motivé et permet à l’institution de l’Union concernée de réexaminer sa position initiale avant de prendre une décision définitive de refus et de remédier, le cas échéant, aux éventuelles illégalités dont serait entaché un premier refus (voir arrêt du 29 juillet 2024, Validity/Commission, C-51/23 P, non publié, EU:C:2024:664, point 49 et jurisprudence citée).

33

D’autre part, étant tenue de procéder à un examen complet de l’ensemble des documents couverts par une demande de divulgation, une institution peut identifier, à tout moment, y compris pour la première fois au stade de l’examen de la demande confirmative, de nouveaux documents susceptibles de se rattacher à la demande (voir arrêt du 13 novembre 2024, Kargins/Commission, T-110/23, non publié, EU:T:2024:805, point 31 et jurisprudence citée).

34

Il s’ensuit que le seul fait d’identifier davantage de documents répondant à la demande d’accès à la suite d’une demande confirmative ne saurait constituer un élément pertinent pour renverser la présomption de légalité évoquée au point 28 ci-dessus.

35

Ensuite, le fait que le requérant ait dû préciser, dans sa demande confirmative, la boîte de messagerie électronique dans laquelle le Conseil pouvait trouver les documents demandés n’est pas davantage déterminant. En effet, cette seule information n’indique pas que le Conseil disposerait de plus de documents que ceux qu’il a retrouvés à la suite d’une telle information.

36

Enfin, le requérant n’a soumis au Tribunal aucun autre argument ou indice pour remettre en cause les affirmations du Conseil énoncées au point 8 de la décision attaquée.

37

Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, conformément à la jurisprudence citée aux points 26 à 29 ci-dessus, le requérant n’a pas renversé la présomption de légalité s’attachant à la décision attaquée quant à la circonstance selon laquelle le Conseil ne disposait pas d’autres documents répondant à la demande d’accès que ceux identifiés dans ladite décision.

38

Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument du requérant selon lequel le Conseil ne lui avait pas indiqué que sa demande initiale n’était pas suffisamment claire.

39

À cet égard, l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 prévoit que, si une demande d’accès n’est pas suffisamment précise, l’institution invite le demandeur à la clarifier et assiste celui-ci à cette fin.

40

Il résulte de cette disposition que le seul constat de l’insuffisance de précision de la demande d’accès, quelles qu’en soient les raisons, doit amener l’institution destinataire à prendre contact avec le demandeur afin de définir au mieux les documents demandés (voir arrêt du 22 mai 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, T-300/10, EU:T:2012:247, point 84 et jurisprudence citée).

41

En l’espèce, à la suite des courriers électroniques du Conseil évoqués aux points 6 et 8 ci-dessus, le requérant lui a fourni davantage de précisions concernant les documents demandés, notamment en indiquant la boîte de messagerie électronique dans laquelle, selon lui, le Conseil pouvait retrouver ces documents.

42

À la suite de cette précision, le Conseil a retrouvé les documents faisant l’objet de la demande d’accès, ainsi qu’il ressort de son courrier électronique évoqué au point 10 ci-dessus.

43

Dans ces conditions, le Conseil n’était pas tenu de prendre contact avec le requérant, une nouvelle fois, afin de définir au mieux les documents demandés avant d’adopter la décision attaquée.

44

Eu égard à ce qui précède, le premier grief soulevé à l’appui du premier moyen doit être rejeté comme non fondé.

45

Le requérant fait valoir que les explications du Conseil ne permettent pas de déterminer la méthode de recherche qui a été utilisée pour répondre à la demande d’accès, de sorte qu’il n’est pas possible de vérifier si le Conseil a rassemblé tous les documents demandés. En particulier, pour motiver la décision attaquée à suffisance de droit, le Conseil aurait dû indiquer les systèmes qui ont été consultés afin de retrouver ces documents, les termes de recherche employés, les questions posées aux personnes compétentes des unités concernées et l’éventuel triage appliqué par le service juridique du Conseil.

46

Le Conseil conteste cette argumentation.

47

La motivation exigée par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 24 avril 2024, Naass et Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non publié, EU:T:2024:266, point 44 et jurisprudence citée).

48

S’agissant du contexte dans lequel une réponse à une demande confirmative d’accès aux documents a été adoptée, il convient d’examiner le caractère suffisant de la motivation notamment à la lumière de l’ensemble des échanges ayant eu lieu entre l’institution et le demandeur d’accès en tenant compte des informations que ce dernier avait à sa disposition quant à la nature et au contenu des documents sollicités (voir, par analogie, arrêt du 24 avril 2024, Naass et Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non publié, EU:T:2024:266, point 45 et jurisprudence citée).

49

En outre, si une institution explique, d’une façon claire et non équivoque, qu’elle ne possède pas d’autres documents répondant à une demande d’accès que les documents divulgués ou identifiés, il ne saurait lui être reproché un défaut de motivation (voir, en ce sens, arrêts du 23 avril 2018, Verein Deutsche Sprache/Commission, T-468/16, non publié, EU:T:2018:207, point 40 ; du 25 septembre 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commission, T-311/23, non publié, EU:T:2024:645, point 93, et du 13 novembre 2024, Kargins/Commission, T-110/23, non publié, EU:T:2024:805, points 22 et 23).

50

En l’espèce, ainsi qu’il a été exposé au point 5 ci-dessus, le requérant avait identifié dans sa demande initiale les auteurs, les destinataires et l’objet des documents demandés, ainsi que la période pendant laquelle ils auraient été créés.

51

En outre, il ressort des points 9 et 10 ci-dessus que, à la suite des informations additionnelles que le requérant lui a fournies dans sa demande confirmative, notamment par rapport à l’existence d’une boîte de messagerie électronique, le Conseil a identifié des documents répondant aux critères mentionnés dans la demande d’accès.

52

Le Conseil a listé ces documents au point 8 de la décision attaquée, en précisant à chaque fois leur auteur et leur date.

53

Il ressort de ces explications et de leur contexte, de façon implicite, mais non équivoque, que le Conseil a consulté la boîte de messagerie électronique identifiée par le requérant pour retrouver les documents demandés et a sélectionné des documents répondant à la demande d’accès en fonction des critères définis par le requérant dans sa demande initiale. Il en ressort également que le Conseil estime ne pas disposer d’autres documents qui répondent à la demande d’accès.

54

Dans ces conditions, et conformément à la jurisprudence rappelée aux points 47 à 49 ci-dessus, le Conseil n’était pas tenu d’inclure dans la motivation de la décision attaquée davantage d’informations relatives aux systèmes qu’il a consultés pour chercher les documents demandés, les termes de recherche employés, les questions posées aux personnes compétentes des unités concernées ou l’éventuel triage appliqué par son service juridique.

55

Eu égard à ce qui précède, le second grief soulevé au soutien du premier moyen et, partant, le premier moyen dans son ensemble doivent être rejetés comme non fondés.

56

Par la décision attaquée, le Conseil a refusé de divulguer les documents litigieux au motif que leur divulgation porterait atteinte aux intérêts publics protégés par l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, à savoir les intérêts publics liés aux relations internationales et à la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre.

57

À cet égard, tout d’abord, en ce qui concerne la protection de l’intérêt public relatif aux relations internationales, le Conseil a expliqué, au point 39 de la décision attaquée, que les documents litigieux « cont[enai]ent des éléments de discussion relatifs à la révision du mandat du groupe ‟Code de conduite”, afin de garantir que ce groupe soit en mesure, à l’avenir, de continuer à contribuer efficacement à la promotion d’une concurrence fiscale loyale et à la lutte contre les pratiques fiscales dommageables » et que « [c]es documents renferm[ai]ent des détails sur plusieurs questions fiscales sensibles concernant des pays tiers ».

58

Puis, au point 40 de la décision attaquée, le Conseil a précisé que, « [d]ès lors que [c]es documents évoqu[ai]ent l’éventualité de modifications en ce qui concern[ait] en particulier la portée du mandat [de ce groupe], dans le cadre de développements au niveau international, leur divulgation affecterait le processus de négociation dans les forums internationaux et affaiblirait la position de l’Union à l’égard des pays tiers ».

59

Dans ce cadre, selon le point 41 de la décision attaquée, « la divulgation de documents de travail internes, même après l’adoption d’une décision, permettrait aux pays tiers d’avoir accès aux observations, positions et conclusions individuelles préliminaires adoptées par chaque État membre, lesquelles ne sont pas nécessairement conciliables avec la position finale adoptée par le Conseil ». Il y est également indiqué que « [l]a divulgation de ces documents [était] susceptible de nuire à la bonne conduite des relations internationales avec les pays tiers en révélant les positions des États membres sur ces questions ».

60

Pour ces raisons, le Conseil a considéré au point 42 de la décision attaquée que « le fait de rendre publics les [documents litigieux] porterait atteinte à la protection de l’intérêt public dans le domaine des relations internationales, telle que visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement […] no 1049/2001 ».

61

En ce qui concerne la protection de la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre, le Conseil a réitéré, au point 43 de la décision attaquée, que « [l]es documents [litigieux] [avaie]nt pour objet la révision du mandat du groupe [‟Code de conduite”] […] [et] évoqu[ai]ent l’éventualité de modifications, en ce qui concern[ait] en particulier la portée du mandat dans le cadre de développements aux niveaux national et international. »

62

En outre, selon le point 44 de cette décision, « [c]es documents traitent de sujets fondamentaux relatifs aux options et à la méthodologie permettant de garantir que le groupe ‟Code de conduite” soit en mesure, à l’avenir, de continuer à contribuer efficacement à la promotion d’une concurrence fiscale loyale et à la lutte contre les pratiques fiscales dommageables ».

63

Au point 45 de la décision attaquée, le Conseil a indiqué que « [l]es documents [litigieux] renferm[ai]ent certains commentaires qui n[’étaie]nt pas reflétés dans la position finale adoptée par le Conseil, y compris des commentaires sur d’éventuelles mesures futures à prendre par les gouvernements des différents États membres dans le domaine de la fiscalité et de la prévention de l’évasion fiscale ». Il est également précisé à ce même point que « [l]a divulgation des documents concernés créerait, d’une manière réellement prévisible et non purement hypothétique, un environnement réglementaire instable susceptible de déclencher chez les opérateurs économiques un comportement injustifié et indésirable » et que « [l]es réactions éventuelles des opérateurs économiques à de tels commentaires de travail évoquant d’éventuelles adaptations futures de la politique financière et économique des États membres pourraient se répercuter négativement sur la politique financière ou économique des États membres concernés […] ».

64

Par conséquent, le Conseil a conclu au point 46 de la décision attaquée que « la divulgation des documents [litigieux] affecte[rait] la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière et économique de l’Union […] et de ses États membres. »

65

C’est dans ce contexte qu’il convient d’examiner les première à quatrième branches du deuxième moyen.

66

Par la première branche du deuxième moyen, le requérant conteste le fait qu’aucun courrier électronique provenant de l’Irlande, de la République italienne, du Grand-Duché de Luxembourg et de la République d’Autriche n’a été rendu public, alors que les courriers de presque tous les autres États membres, qui ont été identifiés comme entrant dans le champ d’application de la demande d’accès, ont été rendus publics. Ainsi, il semblerait que le Conseil ait été guidé par les intérêts de ces quatre États membres, et non pas par le contenu des documents litigieux, de sorte que le Conseil n’aurait pas correctement appliqué l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001. À tout le moins, le Conseil n’aurait pas suffisamment motivé sa décision à cet égard.

67

Par la deuxième branche du deuxième moyen, le requérant prétend, en substance, que, pour les mêmes motifs, la décision attaquée repose sur un cadre factuel erroné. En tout état de cause, le Conseil aurait omis, à tort, de motiver pourquoi et en quoi les documents litigieux différaient de ceux qui ont été rendus publics.

68

Le Conseil conteste cette argumentation.

69

Selon l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001, un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci.

70

L’exercice du pouvoir dont l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001 investit l’État membre concerné se trouve encadré par les exceptions matérielles qu’énumèrent les paragraphes 1 à 3 de ce même article, cet État membre se voyant à cet égard simplement reconnaître un pouvoir de participation à la décision de l’institution. L’accord préalable de l’État membre concerné auquel se réfère cet article 4, paragraphe 5, s’apparente ainsi non à un droit de veto discrétionnaire, mais à une forme d’avis conforme quant à l’inexistence de motifs d’exception tirés des paragraphes 1 à 3 du même article. Le processus décisionnel ainsi institué par ledit article 4, paragraphe 5, exige donc que l’institution et l’État membre concernés s’en tiennent aux exceptions matérielles prévues auxdits paragraphes 1 à 3 (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 35 et jurisprudence citée).

71

Dès lors que la mise en œuvre de règles du droit de l’Union est ainsi confiée conjointement à l’institution et à l’État membre qui a exercé la faculté ouverte par l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001 et que, partant, une telle mise en œuvre est tributaire du dialogue devant se nouer entre eux, ceux-ci sont tenus, conformément à l’obligation de coopération loyale énoncée à l’article 4, paragraphe 3, TUE, d’agir et de coopérer de sorte que lesdites règles puissent recevoir une application effective (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 36 et jurisprudence citée).

72

Néanmoins, l’intervention de l’État membre concerné n’affecte pas, au regard du demandeur, le caractère d’acte de l’Union de la décision que lui adresse ultérieurement l’institution en réponse à la demande d’accès dont il l’a saisie concernant un document détenu par cette dernière (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 37 et jurisprudence citée).

73

Il s’ensuit que l’État membre concerné qui, au terme du dialogue noué avec l’institution, serait opposé à la divulgation du document en cause est tenu de motiver cette opposition au regard des exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1049/2001 (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 38 et jurisprudence citée).

74

En outre, ainsi qu’il ressort notamment des articles 7 et 8 du règlement no 1049/2001, l’institution est elle-même tenue de motiver la décision de refus qu’elle oppose à l’auteur de la demande d’accès. Une telle obligation implique que l’institution fasse état, dans sa décision, non seulement de l’opposition manifestée par l’État membre concerné à la divulgation du document demandé, mais également des raisons invoquées par cet État membre aux fins de conclure à l’application de l’une des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du même règlement. De telles indications sont en effet de nature à permettre au demandeur de comprendre l’origine et les raisons du refus qui lui est opposé et à la juridiction compétente d’exercer, le cas échéant, le contrôle qui lui est dévolu (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 39 et jurisprudence citée).

75

Cela étant, il n’incombe pas à l’institution de procéder, au regard du document dont la divulgation est refusée, à une appréciation exhaustive des motifs d’opposition invoqués par l’État membre sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001. Ainsi, l’obligation d’examen concret et individuel qui découle du principe de transparence n’est pas d’application lorsque la demande d’accès concerne un document émanant d’un État membre au titre de l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001. En effet, exiger une telle appréciation exhaustive pourrait aboutir à ce que, une fois celle-ci effectuée, l’institution saisie puisse, à tort, procéder à la communication au demandeur du document en cause nonobstant l’opposition dûment motivée de l’État membre dont émane ce document (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 40 et jurisprudence citée).

76

En revanche, l’obligation d’examen diligent de l’institution doit la conduire à vérifier si les explications données par l’État membre pour s’opposer à la divulgation de ses documents lui paraissent prima facie fondées. Il importe à l’institution de vérifier si, compte tenu des circonstances de l’espèce et des règles de droit applicables, les motifs avancés par l’État membre au soutien de son opposition étaient de nature à justifier à première vue un tel refus et, partant, si ces motifs permettaient à ladite institution d’assumer la responsabilité que lui confère l’article 8 du règlement no 1049/2001. Il s’agit d’éviter l’adoption par l’institution d’une décision qu’elle n’estimait pas défendable, alors qu’elle en est l’auteur et est donc responsable de sa légalité (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 41 et jurisprudence citée).

77

En l’espèce, le Conseil a fait état, au point 20 de la décision attaquée, du fait que l’Irlande, la République française, la République italienne, la République de Lituanie, le Grand-duché de Luxembourg et la République d’Autriche se sont opposés à la divulgation de certains des documents demandés dont ils sont les auteurs, et ce pour les motifs énoncés aux points 21 à 23 de ladite décision.

78

En particulier, certains de ces États membres ont considéré, d’une part, que la divulgation des documents dont ils étaient l’auteur pourrait nuire à leur politique économique et financière au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), quatrième tiret, du règlement no 1049/2001. D’autre part, certains d’entre eux ont estimé qu’une telle divulgation était susceptible de porter atteinte aux relations internationales qu’ils entretiennent avec des pays tiers au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, dudit règlement. En effet, cette divulgation révélerait leur position sur les interactions avec ces pays et le traitement différencié desdits pays par rapport aux États membres dans le cadre des travaux du groupe « Code de conduite ».

79

Puis, aux points 39 à 47 de la décision attaquée, le Conseil a expliqué qu’il a examiné les motifs invoqués par ces États membres et a conclu que les motifs tirés de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001 avaient vocation à s’appliquer aux documents litigieux. Ces motifs ont été exposés aux points 57 à 59 et 61 à 63 ci-dessus.

80

Il ressort de ces points de la décision attaquée que le Conseil a vérifié si, compte tenu des circonstances de l’espèce et des règles de droit applicables, les motifs avancés par l’Irlande, la République française, République italienne, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et la République d’Autriche, au soutien de leur opposition à la divulgation des documents litigieux, étaient de nature à justifier à première vue un tel refus. Ainsi, le requérant ne saurait prétendre que le Conseil n’a pas correctement appliqué l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001, ni que celui-ci a adopté la décision attaquée sur la base d’un cadre factuel erroné.

81

Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que les autres États membres ne se sont pas opposés à la divulgation des documents demandés. D’une part, ce seul fait ne signifie pas que le Conseil n’a pas procédé à une appréciation prima facie des documents litigieux au regard de leur contenu et des motifs invoqués par les États membres pour s’opposer à leur divulgation. D’autre part, dans le cadre de son appréciation prima facie et au regard des différentes explications fournies par les États membres concernés, le Conseil pouvait estimer que les différents contenus des documents divulgués et des documents litigieux ne présentaient pas un risque comparable d’atteinte aux intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001.

82

Enfin, la motivation exposée à cet égard dans la décision attaquée est suffisante, eu égard aux exigences rappelées au point 47 ci-dessus, dès lors qu’elle permet au requérant de connaître le contenu et le résultat de l’appréciation effectuée par le Conseil et au juge de l’Union d’exercer le contrôle qui lui est dévolu.

83

Sur ce point, le requérant ne saurait soutenir que le Conseil était tenu d’expliquer en quoi les documents divulgués différaient des documents litigieux. En effet, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 47 ci-dessus, le Conseil n’était pas obligé de spécifier, dans la décision attaquée, tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation de cette décision satisfait aux exigences de l’obligation de motivation doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Or, le processus décisionnel institué par l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001, qui oblige le Conseil à consulter individuellement chacun des États membres dont proviennent des documents faisant l’objet d’une demande d’accès, peut, par sa nature, donner lieu à une situation, telle que celle en l’espèce, dans laquelle certains États membres s’opposent à la divulgation de certains de ces documents et d’autres ne s’y opposent pas.

84

Eu égard à ce qui précède, les première et deuxième branches du deuxième moyen doivent être rejetées comme non fondées.

85

Par les troisième et quatrième branches du deuxième moyen, le requérant soutient que le Conseil s’est fondé à tort sur les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, pour s’opposer à la divulgation des documents litigieux. En outre, il n’aurait pas suffisamment motivé la décision attaquée à cet égard.

86

À titre liminaire, le Conseil fait valoir qu’il convient d’appliquer une présomption générale de confidentialité aux documents litigieux, car ils relèvent des travaux du groupe « Code de conduite », qui doivent rester confidentiels en vue de protéger la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre et de préserver l’efficacité de ces travaux.

87

À cet égard, il y a lieu de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 48 et jurisprudence citée).

88

Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété, d’une part, à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également réaffirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi que, d’autre part, par la consécration du droit d’accès aux documents à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 49 et jurisprudence citée).

89

À ces fins, l’article 1er du règlement no 1049/2001 prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 51 et jurisprudence citée).

90

Cela étant, il ressort de l’article 4 du règlement no 1049/2001, qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que le droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 52 et jurisprudence citée).

91

De telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 53 et jurisprudence citée).

92

À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union saisi d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 54 et jurisprudence citée).

93

Dans certains cas, la Cour a reconnu qu’il était toutefois loisible à cette institution, à cet organe ou à cet organisme de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 55 et jurisprudence citée).

94

L’objectif de telles présomptions réside ainsi dans la possibilité, pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union concerné, de considérer que la divulgation de certaines catégories de documents porte, en principe, atteinte à l’intérêt protégé par l’exception qu’il invoque, en se fondant sur de telles considérations générales, sans être tenu d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 56 et jurisprudence citée).

95

À ce jour, la Cour a reconnu l’existence de présomptions générales de confidentialité au bénéfice de cinq catégories de documents (voir, en ce sens, arrêt du 29 juillet 2024, Validity/Commission, C-51/23 P, non publié, EU:C:2024:664, point 37), à savoir, premièrement, les documents d’un dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des aides d’État (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, point 61), deuxièmement, les mémoires déposés devant les juridictions de l’Union au cours d’une procédure juridictionnelle tant que celle-ci est pendante (arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, EU:C:2010:541, point 94), troisièmement, les documents échangés entre la Commission et les parties ayant procédé à une notification ou des tiers dans le cadre d’une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises (arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, point 123, et du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, point 64), quatrièmement, les documents se rapportant à une procédure précontentieuse en manquement, y compris les documents échangés entre la Commission et l’État membre concerné dans le cadre d’une procédure EU Pilot (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 65, et du 11 mai 2017, Suède/Commission, C-562/14 P, EU:C:2017:356, point 51) et, cinquièmement, les documents afférents à une procédure d’application de l’article 101 TFUE (arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, point 93).

96

Cinq autres présomptions générales de confidentialité ont été consacrées dans la jurisprudence du Tribunal, à savoir celles qui s’appliquent, premièrement, aux offres des soumissionnaires dans une procédure de marché public en cas de demande d’accès formulée par un autre soumissionnaire (arrêt du 29 janvier 2013, Cosepuri/EFSA, T-339/10 et T-532/10, EU:T:2013:38, point 101), deuxièmement, aux documents transmis, au titre de l’article 11, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), par les autorités nationales de concurrence à la Commission (arrêt du 12 mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commission, T-623/13, EU:T:2015:268, point 64), troisièmement, aux questions à choix multiples posées lors d’un concours général organisé par l’Office européen de sélection du personnel (EPSO) (arrêt du 12 novembre 2015, Alexandrou/Commission, T-515/14 P et T-516/14 P, EU:T:2015:844, point 94), quatrièmement, aux documents relatifs à une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (arrêt du 26 mai 2016, International Management Group/Commission, T-110/15, EU:T:2016:322, point 44) ainsi que, cinquièmement, aux documents relatifs à une procédure pour abus de position dominante qui a été classée (arrêt du 28 mars 2017, Deutsche Telekom/Commission, T-210/15, EU:T:2017:224, point 44).

97

Dans chacun de ces cas, le refus d’accès en cause portait sur un ensemble de documents clairement circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure administrative ou juridictionnelle en cours (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, EU:C:2018:660, point 81 et jurisprudence citée).

98

En outre, les présomptions générales de confidentialité sont fondées sur le fait que les exceptions au droit d’accès aux documents mentionnées à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ne sauraient, lorsque les documents concernés par une demande d’accès relèvent d’un domaine particulier du droit de l’Union, être interprétées sans tenir compte des règles spécifiques régissant l’accès à ces documents. Ces présomptions générales permettent ainsi d’assurer une application cohérente de régimes juridiques qui poursuivent des objectifs différents et qui ne prévoient pas expressément la primauté de l’un sur l’autre (voir arrêt du 6 octobre 2021, Aeris Invest/BCE, T-827/17, EU:T:2021:660, point 182 et jurisprudence citée).

99

Par ailleurs, l’application des présomptions générales est essentiellement dictée par l’impérative nécessité d’assurer le fonctionnement correct des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne sont pas compromis. Ainsi, la reconnaissance d’une présomption générale peut être fondée sur l’incompatibilité de l’accès aux documents de certaines procédures avec le bon déroulement de celles-ci et sur le risque qu’il soit porté atteinte à celles-ci, étant entendu que les présomptions générales permettent de préserver l’intégrité du déroulement de la procédure en limitant l’ingérence des tierces parties (voir arrêt du 6 octobre 2021, Aeris Invest/BCE, T-827/17, EU:T:2021:660, point 183 et jurisprudence citée).

100

En l’espèce, tout d’abord, les documents demandés ne sont pas circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure administrative ou juridictionnelle en cours.

101

Ensuite, il est constant qu’il n’existe pas de règles spécifiques régissant l’accès aux documents afférent à la révision du code de conduite fiscale.

102

Enfin, le Conseil ne saurait s’appuyer sur le point 13 des conclusions du Conseil du 9 mars 1998 concernant la création du groupe « Code de conduite » (fiscalité des entreprises) (JO 1998, C 99, p. 1), sur le point 17 des conclusions 15148/15 du Conseil, du 8 décembre 2015, sur l’avenir du code de conduite (fiscalité des entreprises), sur le point 15 des conclusions 108/16 du Conseil, du 8 mars 2016, sur le code de conduite sur la fiscalité des entreprises, ni sur les considérants des conclusions 14452/22 du Conseil, du 8 novembre 2022, sur la réforme du code de conduite pour la fiscalité des entreprises, dont il découlerait que l’intégralité des travaux du groupe « Code de conduite » devrait être confidentielle.

103

En effet, la portée des obligations incombant à une institution de l’Union en vertu du règlement no 1049/2001, telles qu’interprétées par le juge de l’Union, ne saurait dépendre du contenu d’actes, comme les conclusions du Conseil, adoptés par l’institution en cause elle-même.

104

Dans ces conditions, une présomption de confidentialité n’a pas vocation à s’appliquer aux documents litigieux.

105

Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument du Conseil soulevé à l’audience, selon lequel une telle présomption doit s’appliquer aux documents demandés au motif que le groupe « Code de conduite » a un caractère intergouvernemental, puisque la fiscalité demeure une compétence exclusive des États membres.

106

En effet, le Conseil reste en défaut d’expliquer en quoi cette seule circonstance justifierait la consécration d’une présomption générale de confidentialité, eu égard, notamment, aux considérations énoncées aux points 97 et 99 ci-dessus.

107

En outre, il est constant que c’est le Conseil qui détient les documents litigieux. Ainsi, ces documents sont soumis aux principes découlant du règlement no 1049/2001, y compris ceux consacrés par la jurisprudence des juridictions de l’Union pour reconnaître une présomption générale de confidentialité.

108

Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de rejeter l’argument du Conseil selon lequel les documents litigieux sont couverts par une présomption générale de confidentialité.

109

Le Conseil fait valoir, tout d’abord, que, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001, les États membres concernés ont démontré que les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, de ce règlement s’appliquaient aux documents litigieux. Or, le Conseil ne pourrait pas substituer son analyse à celle des États membres à cet égard. En outre, le Conseil disposerait d’une large marge d’appréciation aux fins de déterminer qu’une divulgation desdits documents pourrait porter atteinte aux intérêts publics protégés par ces exceptions.

110

Ensuite, s’agissant plus particulièrement de l’exception relative à la protection des relations internationales, il ressortirait des points 39 à 42 de la décision attaquée que les documents litigieux portent sur des questions fiscales sensibles concernant des pays tiers, sur des évolutions attendues au niveau international et dans les enceintes internationales, ainsi que sur de futures modifications du code de conduite fiscale. La divulgation de tels éléments représenterait un risque raisonnablement prévisible et non purement hypothétique pour le développement des relations internationales avec des pays tiers. Ce risque serait d’autant plus élevé que certains régimes fiscaux de pays tiers y seraient mentionnés de manière négative.

111

Enfin, la divulgation des documents litigieux présenterait un risque concret et non purement hypothétique pour la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre, dans la mesure où ces documents résumeraient les propos des États membres concernant la révision du code de conduite fiscale, qui serait un instrument clé dans la promotion d’une concurrence fiscale saine et équitable, ainsi que dans la lutte contre des pratiques fiscales dommageables. En effet, d’une part, la nécessité d’assurer un cadre réglementaire stable pour les entreprises exigerait de ne pas divulguer certaines mesures futures susceptibles d’être adoptées pour atteindre les objectifs du code de conduite fiscale. D’autre part, il conviendrait de maintenir confidentielles certaines mesures envisagées dans le cadre de la lutte contre les pratiques fiscales dommageables, afin d’éviter des stratégies d’adaptation de la part des opérateurs économiques.

112

À cet égard, il convient de rappeler, à titre liminaire, que lorsqu’un État membre invoque l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001 et avance des motifs de refus énumérés aux paragraphes 1 à 3 du même article, il incombe au juge de l’Union de contrôler, à la demande de l’intéressé auquel a été opposé un refus d’accès par l’institution sollicitée, si ce refus a pu être valablement fondé sur lesdites exceptions, et ce, que ce refus procède de l’appréciation de celles-ci par l’institution elle-même ou par l’État membre concerné (voir arrêt du 21 juin 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, C-135/11 P, EU:C:2012:376, point 72 et jurisprudence citée ; arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T-602/22, EU:T:2024:26, point 52).

113

Ainsi, la garantie d’une protection juridictionnelle effective, au profit du demandeur auquel l’institution saisie refuse l’accès à un ou à plusieurs documents émanant d’un État membre consécutivement à l’opposition de ce dernier, implique que le juge de l’Union apprécie la légalité de la décision de refus d’accès in concreto, à la lumière de tous les éléments utiles, au premier rang desquels figurent les documents dont la divulgation est refusée (voir arrêt du 21 juin 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, C-135/11 P, EU:C:2012:376, point 73 et jurisprudence citée).

114

En ce qui concerne la portée des exceptions concernées, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.

115

De même, selon l’article 4, paragraphe 1, sous a), quatrième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre.

116

La nature particulièrement sensible et essentielle des intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001 confère à la décision devant ainsi être prise par l’institution un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C-266/05 P, EU:C:2007:75, point 35, et du 7 février 2018, Access Info Europe/Commission, T-851/16, EU:T:2018:69, point 38).

117

Il en va d’autant plus ainsi que les exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 sont rédigées en des termes impératifs en ce que les institutions sont obligées de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions obligatoires, lorsque la preuve des circonstances visées par lesdites exceptions est rapportée, sans qu’il soit nécessaire de mettre en balance la protection de l’intérêt public avec un intérêt général supérieur (voir arrêt du 7 février 2018, Access Info Europe/Commission, T-851/16, EU:T:2018:69, point 38 et jurisprudence citée).

118

En outre, les critères énoncés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001 sont très généraux, un refus d’accès devant en effet être opposé, ainsi qu’il ressort des termes de cette disposition, lorsque la divulgation du document concerné porterait « atteinte » à la protection de l’« intérêt public » concerné et non uniquement, tel que cela avait été proposé au cours de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de ce règlement, lorsqu’une atteinte « significative » à cette protection est effectivement constatée (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C-266/05 P, EU:C:2007:75, point 36, et du 7 février 2018, Access Info Europe/Commission, T-851/16, EU:T:2018:69, point 39).

119

Ainsi, le principe d’interprétation stricte des exceptions visées à l’article 4 du règlement no 1049/2001, tel que rappelé au point 91 ci-dessus, ne s’oppose pas à ce que, s’agissant des exceptions relatives aux intérêts publics visés au paragraphe 1, sous a), de cet article, l’institution concernée dispose d’une large marge d’appréciation aux fins de déterminer si la divulgation au public d’un document porterait atteinte aux intérêts protégés par cette disposition. Par conséquent, le contrôle de légalité exercé par le Tribunal en ce qui concerne une décision de refus d’accès à un document, opposée par l’institution au titre de l’une desdites exceptions, doit être limité à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (voir arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C-266/05 P, EU:C:2007:75, point 64, et du 7 février 2018, Access Info Europe/Commission, T-851/16, EU:T:2018:69, point 40).

120

En l’espèce, le Conseil s’est appuyé sur les motifs énoncés aux points 39 à 41 et 43 à 45 de la décision attaquée, dont le contenu est repris aux points 57 à 59 et 61 à 63 ci-dessus, pour justifier son refus d’accès aux documents litigieux au titre des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001.

121

Conformément à la jurisprudence rappelée aux points 112 et 113 ci-dessus, il appartient ainsi au Tribunal de vérifier si ce refus pouvait valablement être fondé, au regard du contenu des documents litigieux, sur de tels motifs.

122

À cet égard, il convient de relever, en premier lieu, que deux des documents litigieux ne contiennent manifestement aucun élément qui serait susceptible de relever de ces exceptions dans le sens allégué par le Conseil.

123

Premièrement, par son courrier électronique envoyé le 23 novembre 2021, la République italienne se borne à indiquer qu’elle retire ses réserves sur le dernier projet du nouveau code de conduite fiscale, sans préciser en quoi consistaient ces réserves.

124

Deuxièmement, par son courrier électronique envoyé le 15 octobre 2021, la République d’Autriche se limite à transmettre deux observations rédactionnelles sur certains paragraphes du projet du nouveau code de conduite fiscale. Par la première observation, la République d’Autriche attire l’attention sur une simple erreur de plume. Par la seconde, elle propose de supprimer ou de modifier une phrase, car celle-ci était inexacte, dans la mesure où elle évoquait la possibilité de réduire la base imposable d’une entreprise qui ne serait pas assujettie à l’impôt pour défaut de résidence fiscale.

125

Or, aucun élément du contenu des courriers électroniques mentionnés aux points 123 et 124 ci-dessus ne laisse apparaître l’existence de considérations qui seraient susceptibles de relever des exceptions en cause dans le sens allégué par le Conseil. Dans ces circonstances, le Conseil aurait dû accorder un accès complet aux courriers électroniques envoyés par la République italienne, le 23 novembre 2021, et par la République d’Autriche, le 15 octobre 2021.

126

En deuxième lieu, il convient de relever que dans la partie occultée du courrier électronique envoyé le 24 novembre 2021, la République de Lituanie fait des remarques sur l’exactitude d’un tableau contenant une description des mesures défensives fiscales qui sont en vigueur dans cet État membre.

127

Cependant, ainsi que le Conseil l’a reconnu lors de l’audience, à la suite d’une question du Tribunal et des mesures d’organisation de la procédure du 31 mars 2025, le tableau concerné a été rendu public dans au moins un document publié sur le site Internet du Conseil avant l’adoption de la décision attaquée, à savoir à la page 42 du rapport 14230/21 du Conseil, du 26 novembre 2021, sur le groupe « Code de conduite » (fiscalité des entreprises).

128

Or, il ressort de la jurisprudence que la divulgation d’un document dont l’essentiel du contenu a déjà été rendu public n’est pas susceptible de causer un préjudice raisonnablement prévisible et non purement hypothétique aux intérêts protégés au titre de l’article 4 du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, point 60).

129

Dans ces conditions, la divulgation de la partie occultée du courrier électronique du 24 novembre 2021 de la République de Lituanie n’est manifestement pas susceptible de porter atteinte aux relations internationales ou à la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou de cet État membre.

130

Il s’ensuit que le Conseil aurait dû accorder un accès complet au courrier électronique envoyé le 24 novembre 2021 par la République de Lituanie.

131

En troisième lieu, en ce qui concerne les documents litigieux autres que ceux mentionnés aux points 125 et 130 ci-dessus, il ressort tant des explications fournies par le Conseil aux points 39 à 41 et 43 à 45 de la décision attaquée que de l’examen du contenu des documents litigieux, dans leur version communiquée au Tribunal, comme l’annexe B.1 de la lettre du Conseil du 21 novembre 2024 déposée en exécution de l’ordonnance du 6 novembre 2024 portant mesures d’instruction (ci-après les « documents litigieux communiqués »), que ces documents contiennent plusieurs passages dont la divulgation présenterait un risque raisonnablement prévisible et non purement hypothétique pour les intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001.

132

En effet, s’agissant de l’intérêt public relatif à la protection des relations internationales, ces passages contiennent des remarques sensibles sur les régimes fiscaux des États tiers et le traitement qu’il convient de réserver à ces régimes, évoquent l’éventualité de modifications de la portée du mandat du groupe « Code de conduite » en fonction de certains développements et de négociations au niveau international et renferment des observations et des positions individuelles des États membres concernés qui ne sont pas nécessairement conciliables avec la position finale adoptée par le Conseil. La divulgation de tels passages est ainsi susceptible de nuire à la bonne conduite des relations internationales avec les pays tiers, d’affecter le processus de négociation dans les forums internationaux et d’affaiblir la position de l’Union à l’égard des pays tiers ou des organisations internationales.

133

Ces considérations concernent, à titre d’exemple, les passages suivants des documents litigieux :

134

De même, s’agissant de la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre, les documents litigieux contiennent plusieurs passages qui ont trait à des mesures visant à garantir que le groupe « Code de conduite » pourra continuer, à l’avenir, à contribuer efficacement à la promotion d’une concurrence fiscale loyale et à la lutte contre les pratiques fiscales dommageables et renferment certains commentaires qui ne sont pas nécessairement reflétés dans la position finale adoptée par le Conseil. Ainsi, la divulgation de tels passages est susceptible de dévoiler certains aspects sensibles de la politique desdits États membres en matière de fiscalité directe, qui relève de leur compétence exclusive, et de créer un environnement réglementaire instable, ce qui, à son tour, pourrait déclencher certains comportements auprès des opérateurs économiques qui pourraient se répercuter négativement sur la politique financière, monétaire ou économique des États membres.

135

Ces considérations concernent, à titre d’exemple, les passages suivants des documents litigieux :

136

Il découle de ce qui précède, et notamment du contenu des passages cités à titre d’exemple, aux points 133 et 135 ci-dessus, que le Conseil était fondé, compte tenu des principes jurisprudentiels figurant aux points 116 à 119 ci-dessus, à s’opposer, sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, à la divulgation des documents litigieux, hormis ceux mentionnés aux points 125 et 130 ci-dessus.

137

Enfin, les points 39 à 41 et 43 à 45 de la décision attaquée contiennent une motivation suffisamment claire qui permet au requérant de comprendre les motifs pour lesquels le Conseil a estimé que l’accès aux documents litigieux pourrait porter atteinte aux intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001. Ces motifs permettent également au Tribunal d’exercer son contrôle. Dans ces conditions, le requérant ne saurait prétendre que la décision attaquée n’est pas suffisamment motivée à cet égard.

138

Eu égard à ce qui précède, les troisième et quatrième branches du deuxième moyen doivent être accueillies en ce qui concerne les trois documents litigieux identifiés aux points 125 et 130 ci-dessus. En revanche, elles doivent être rejetées en ce qui concerne les autres documents litigieux.

139

Par son troisième moyen, le requérant soutient que le Conseil aurait dû accorder au moins un accès partiel aux documents litigieux. En outre, il n’aurait pas suffisamment motivé sa décision à cet égard.

140

Le Conseil conteste cette argumentation en s’appuyant, en substance, sur les motifs énoncés dans la décision attaquée.

141

En outre, lors de l’audience, le Conseil a fait valoir que, à supposer même qu’il existe des passages dans les documents litigieux qui n’étaient pas couverts par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, la divulgation de tels passages ne présenterait pas d’utilité pour le requérant.

142

À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, si une partie seulement des documents demandés est concernée par une ou plusieurs des exceptions prévues à l’article 4 de ce règlement, les autres parties du document doivent être divulguées.

143

Il résulte des termes mêmes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 qu’une institution est tenue d’examiner s’il convient d’accorder un accès partiel aux documents visés par une demande d’accès, en limitant un refus éventuel aux seules données couvertes par les exceptions en cause. L’institution doit accorder un tel accès partiel si le but poursuivi par cette institution, lorsqu’elle refuse l’accès au document, peut être atteint dans l’hypothèse où cette institution se limiterait à occulter les passages qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé (voir arrêt du 24 avril 2024, Naass et Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non publié, EU:T:2024:266, point 85 et jurisprudence citée).

144

En l’espèce, aux points 48 et 49 de la décision attaquée, le Conseil a écarté la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents litigieux – à l’exception du courrier électronique du 24 novembre 2021 de la République de Lituanie –, estimant qu’il était impossible d’identifier des parties significatives de ces documents qui n’étaient pas couvertes par les exceptions en cause et qui pouvaient être séparées sans difficulté du reste desdits documents.

145

Or, il résulte de l’examen des documents litigieux que chacun d’entre eux – hormis ceux mentionnés aux points 125 et 130 ci-dessus, auxquels un accès complet aurait dû être accordé – contient des passages qui, tout en tenant compte des principes jurisprudentiels énoncés aux points 112 à 119 ci-dessus, ne sont manifestement pas couverts par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001.

146

En effet, ces passages contiennent, notamment, des observations générales portant sur les motifs justifiant la révision du code de conduite fiscale ainsi que sur le moment opportun pour procéder à celle-ci, de même que des remarques rédactionnelles portant sur certaines parties du projet du nouveau code de conduite fiscale ou de la résolution qui y est afférente, étant entendu que ces remarques ne portent pas sur les sujets invoqués par le Conseil aux points 39 à 41 et 43 à 45 de la décision attaquée, ou encore des interrogations générales sur la mise en œuvre pratique du projet du nouveau code de conduite fiscale. Ils contiennent également des courtoisies entre les différents acteurs impliqués dans la révision du code de conduite fiscale, tout comme des propositions de tenir des réunions additionnelles. Or, la divulgation de tels passages n’est manifestement pas susceptible de présenter un risque raisonnablement prévisible et non purement hypothétique pour les intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001.

147

En outre, lesdits passages peuvent être séparés sans difficulté du reste du contenu des documents concernés.

148

Ces considérations s’appliquent notamment aux passages suivants :

149

En outre, au quatrième paragraphe de la page 8 des documents litigieux, il est fait référence à un document qui était déjà rendu public sur le site Internet du Conseil avant l’adoption de la décision attaquée, à savoir les conclusions 15429/17 du Conseil, du 5 décembre 2017, sur la liste de l’Union des pays et des territoires non coopératifs à des fins fiscales, dont une partie du contenu est reprise à ce paragraphe, ce que le Conseil a reconnu à l’audience, à la suite d’une question du Tribunal et des mesures d’organisation de la procédure du 31 mars 2025. Ainsi, conformément à la jurisprudence rappelée au point 128 ci-dessus, la divulgation de ce passage ne porterait manifestement pas atteinte aux intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001.

150

Enfin, dans la mesure où le Conseil soutient que la divulgation des passages mentionnés aux points 146 à 149 ci-dessus ne présenterait pas d’utilité pour le requérant, et à supposer même que cette argumentation, soulevée pour la première fois à l’audience, soit recevable, il convient de relever que l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, tout comme ce règlement dans son ensemble, n’exige pas que le demandeur démontre que le document dont la divulgation est demandée lui est « utile ». En effet, il n’appartient pas à l’institution saisie d’une demande d’accès aux documents d’apprécier l’utilité du document pour le demandeur. Il en va d’autant plus ainsi que l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 ne saurait être interprété comme autorisant l’institution concernée à se soustraire à une obligation expressément prévue à cette disposition, à savoir l’obligation de divulguer des parties du document demandé, alors qu’une telle dispense ne figure pas au nombre des exceptions limitativement énumérées par ce règlement (voir, en ce sens, arrêt du 24 avril 2024, Naass et Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non publié, EU:T:2024:266, point 87 et jurisprudence citée).

151

Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater que le Conseil a commis une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il a estimé qu’un accès partiel ne pouvait pas être accordé aux documents litigieux, hormis ceux mentionnés aux points 125 et 130 ci-dessus, auxquels un accès complet aurait, en tout état de cause, dû être accordé. Ainsi, le troisième moyen doit être accueilli.

152

Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de statuer sur le reste de l’argumentation soulevée à l’appui du troisième moyen, tirée d’un défaut de motivation, étant entendu que cette argumentation était soulevée à titre subsidiaire.

153

Le requérant soutient que le Conseil a commis un détournement de pouvoir. En effet, la manière dont celui-ci a traité la demande d’accès, son refus catégorique de donner accès aux documents litigieux de quatre États membres et la motivation limitée que cette institution a fournie à cet égard susciteraient le sentiment que « des intérêts cachés » seraient en jeu. Cette impression serait davantage alimentée par le fait que, dans le passé, certains États membres auraient voulu empêcher que le public sache qu’ils s’étaient opposés à des mesures de lutte contre la concurrence fiscale dommageable et l’évasion fiscale.

154

Le Conseil conteste cette argumentation.

155

Il ressort d’une jurisprudence constante qu’un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, qu’il a été pris exclusivement, ou à tout le moins de manière déterminante, à des fins autres que celles pour lesquelles le pouvoir en cause a été conféré ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par les traités pour parer aux circonstances de l’espèce (arrêt du 13 novembre 1990, Fedesa e.a., C-331/88, EU:C:1990:391, point 24 ; voir, également, arrêt du 16 avril 2013, Espagne et Italie/Conseil, C-274/11 et C-295/11, EU:C:2013:240, point 33 et jurisprudence citée).

156

En l’espèce, le requérant se borne à évoquer un « sentiment » que des « intérêts cachés » auraient joué un rôle dans le refus du Conseil de donner accès aux documents litigieux, sans pour autant apporter des indices objectifs, pertinents et concordants au soutien de cette allégation.

157

Dans ces conditions, la cinquième branche du deuxième moyen doit être rejetée.

158

Eu égard à tout ce qui précède, il convient d’accueillir les troisième et quatrième branches du deuxième moyen dans la mesure où les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001 ne s’appliquent pas aux courriers électroniques envoyés par la République italienne, le 23 novembre 2021, et par la République d’Autriche, le 15 octobre 2021, ni à la partie occultée du courrier électronique de la République de Lituanie envoyé le 24 novembre 2021. De même, il y lieu d’accueillir le troisième moyen, dans la mesure où le Conseil a écarté la possibilité d’accorder un accès partiel au reste des documents litigieux.

159

Partant, et dans cette mesure, il convient d’annuler la décision attaquée.

160

Cela étant, il n’appartient pas au Tribunal de se substituer au Conseil et d’indiquer toutes les parties des documents litigieux auxquels un accès partiel aurait dû être accordé, le Conseil étant tenu, lors de l’exécution du présent arrêt et conformément à l’article 266 TFUE, de prendre en considération les motifs exposés dans celui-ci (voir arrêt du 4 mai 2012, In ‘t Veld/Conseil, T-529/09, EU:T:2012:215, point 124).

161

À cet égard, il y a lieu de souligner que les passages des documents litigieux cités aux points 148 et 149 ci-dessus ne constituent que des exemples de passages qui ne sont manifestement pas couverts par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, le Conseil étant obligé, le cas échéant après consultation des États membres au titre de l’article 4, paragraphe 5, de ce règlement, d’identifier tous les passages qui ne sont pas couverts par celles-ci.

162

Enfin, le recours doit être rejeté pour le surplus.

163

Aux termes de l’article 134, paragraphe 2, de son règlement de procédure, si plusieurs parties succombent, le Tribunal décide du partage des dépens.

164

En l’espèce, chaque partie ayant succombé partiellement, il y a lieu de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (huitième chambre)

déclare et arrête :

Kornezov

Petrlík

Kingston

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 septembre 2025.

Signatures

Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours

Conclusions des parties

En droit

Sur le premier moyen, tiré d’une exécution incomplète ou négligente de la demande d’accès et, à tout le moins, d’une motivation insuffisante à cet égard

Sur le premier grief, tiré d’une exécution incomplète ou négligente de la demande d’accès

Sur le second grief, tiré d’un défaut de motivation de la méthode de recherche utilisée pour répondre à la demande d’accès

Sur les première à quatrième branches du deuxième moyen, tirées d’un refus injustifié de donner accès aux documents litigieux et, à tout le moins, d’une motivation insuffisante à cet égard

Sur la première branche du deuxième moyen, tirée du fait que le Conseil a apprécié de manière erronée les raisons invoquées par les États membres pour s’opposer à la divulgation des documents demandés et d’une motivation insuffisante à cet égard, ainsi que sur la deuxième branche du deuxième moyen, tirée d’une inexactitude du cadre factuel sur lequel repose la décision attaquée et d’une motivation insuffisante à cet égard

Sur les troisième et quatrième branches du deuxième moyen, tirées de l’absence d’un risque d’atteinte, respectivement, à la protection des relations internationales et à la protection de la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre, et, à tout le moins, d’une motivation insuffisante à cet égard

– Sur la question liminaire de savoir si une présomption générale de confidentialité doit s’appliquer aux documents litigieux

– Sur l’applicabilité de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001 aux documents litigieux, ainsi que sur le respect de l’obligation de motivation

Sur le troisième moyen, tiré du fait que le Conseil aurait dû accorder un accès partiel aux documents litigieux auxquels l’accès a été entièrement refusé et, à tout le moins, d’une motivation insuffisante à cet égard

Sur la cinquième branche du deuxième moyen, tirée d’un détournement de pouvoir

Conclusion

Sur les dépens