DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

14 avril 2025 (*)

« Recours en annulation – Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Règlement (UE) no 234/2011 – Article 76, sous d), du règlement de procédure – Demande confirmative prématurée – Absence d’acte attaquable – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T-353/24,

Alexandra Molitorisová, demeurant à Kulmbach (Allemagne), représentée par M. K. Purnhagen, professeur,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M. M. Burón Pérez et M^me A.-C. Simon, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Laitenberger (rapporteur) et J. Martín y Pérez de Nanclares, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, M^me Alexandra Molitorisová, demande l’annulation de la décision de la Commission européenne par laquelle celle-ci aurait refusé de lui octroyer l’accès à certains documents relatifs à des additifs et enzymes alimentaires, qui serait née implicitement le 16 novembre 2020 en raison de l’absence de réponse à sa prétendue demande confirmative dans le délai requis.

Antécédents du litige

2 Le 25 mars 2024, la requérante a, sur le fondement du règlement (CE) n^o 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), demandé l’accès à « tous les résumés publics des dossiers déposés au soutien des demandes pour des additifs et des enzymes alimentaires [conformément à l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement (UE) n^o 234/2011 de la Commission, du 10 mars 2011, portant application du règlement (CE) n^o 1331/2008 du Parlement européen et du Conseil établissant une procédure d’autorisation uniforme pour les additifs, enzymes et arômes alimentaires (JO 2011, L 64, p. 15)], qui ont été reçus par la Commission ou qui sont en possession de celle-ci » (ci-après la « demande d’accès »).

3 La demande d’accès a été introduite par le biais du portail de la plateforme électronique EASE et a été enregistrée sous la référence GestDem 2024/1651.

4 Le 16 avril 2024, la Commission a indiqué à la requérante que la demande d’accès concernait un nombre considérable de documents de tiers qui devaient être évalués individuellement et qu’une telle analyse détaillée ainsi que la consultation des personnes concernées ne pouvaient être effectuées dans les délais prévus à l’article 7 du règlement n^o 1049/2001. Par conséquent, elle a invité la requérante à spécifier l’objectif de ladite demande et l’intérêt particulier que présentaient pour elle les documents demandés, en vue de trouver un arrangement équitable conformément à l’article 6, paragraphe 3, dudit règlement. Il était précisé que, en l’absence de réponse dans un délai de cinq jours ouvrables, la Commission restreindrait unilatéralement la portée de cette demande de sorte qu’elle puisse être traitée dans un délai de trente jours ouvrables.

5 Par courriel du 18 avril 2024, la Commission a informé la requérante qu’elle n’était pas en mesure de traiter sa demande d’accès dans le délai requis par l’article 7, paragraphe 1, du règlement n^o 1049/2001 et qu’elle prolongeait ce délai de quinze jours ouvrables jusqu’au 13 mai 2024, conformément à l’article 7, paragraphe 3, dudit règlement.

6 Le 18 avril 2024, la requérante a informé la Commission qu’elle s’opposait à une limitation de la portée de sa demande d’accès.

7 Par lettre du 7 mai 2024, la Commission a informé la requérante que, en l’absence d’un commun accord sur un arrangement équitable et compte tenu de la charge de travail qui découlerait du traitement de la demande d’accès, la portée de celle-ci serait réduite à 30 documents, à savoir 14 demandes pour des additifs alimentaires et 16 demandes pour des enzymes alimentaires reçues en 2023, qui pourraient être traités dans un délai de trente jours ouvrables à compter de la date d’enregistrement de la demande d’accès. Par ailleurs, la lettre la Commission a informé la requérante des droits découlant de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 dans les termes suivants :

« Conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n^o 1049/2001, vous avez le droit d’adresser une demande confirmative tendant à ce que la Commission révise sa position.

Une telle demande confirmative doit être adressée au secrétariat général de la Commission dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la réception de la présente lettre. »

8 Par courriel du 8 mai 2024, la requérante a adressé à la Commission une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position telle qu’exprimée dans sa lettre du 7 mai 2024. La Commission a accusé réception de ce courriel le même jour.

9 Le 13 mai 2024, la Commission a informé la requérante qu’elle n’était pas en mesure de traiter la demande d’accès réduite conformément à sa lettre du 7 mai 2024 dans le délai expirant le même jour, mais qu’elle s’efforcerait de fournir les documents visés par cette demande dans les meilleurs délais.

10 Par courriel du 29 mai 2024, la requérante a rappelé à la Commission l’existence de sa demande confirmative du 8 mai 2024. Dans ce même courriel, elle a informé la Commission de problèmes techniques l’empêchant d’accéder, sur le portail de la plateforme électronique EASE, au dossier concernant sa demande d’accès.

11 Par courriel du 3 juin 2024, la Commission a informé la requérante qu’une réponse à sa demande d’accès était en cours de signature par la hiérarchie et lui serait envoyée dès que possible. Dans ce même courriel, la Commission a expliqué que la demande confirmative du 8 mai 2024 n’avait pas pu être enregistrée en tant que telle, étant donné qu’elle avait été adressée à la Commission avant l’expiration du délai de réponse à la demande d’accès, mais que la requérante était en droit de présenter une nouvelle demande confirmative en raison de l’absence de réponse initiale dans le délai requis.

12 Le 3 juin 2024, la requérante a répondu au courriel visé au point 11 ci-dessus en expliquant qu’elle avait présenté sa demande confirmative du 8 mai 2024 conformément aux informations contenues dans la lettre de la Commission du 7 mai 2024 et qu’elle avait reçu, le 8 mai 2024, un accusé de réception de son courriel du même jour, de sorte que sa lettre du 8 mai 2024 devait être considérée comme une demande confirmative déclenchant les délais de réponse prévus à l’article 8 du règlement n^o 1049/2001.

13 Par lettre du 19 juin 2024, la Commission a répondu à la demande d’accès et a transmis à la requérante 26 documents auxquels elle a décidé d’octroyer un accès total, ainsi que 2 documents auxquels elle a accordé un accès partiel en application des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001. De surcroît, la Commission a informé la requérante que l’accès à deux documents devait être refusé en application desdites exceptions. Dans la même lettre, la Commission a informé la requérante de son droit de présenter une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 tendant à ce que la Commission révise sa position telle qu’elle ressortait de cette lettre.

Conclusions des parties

14 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la « décision implicite de la Commission du 16 novembre 2020 refusant l’accès à certains documents relatifs à des additifs et des enzymes alimentaires qui ont été sollicités en vertu du [règlement n^o 234/2011] » ;

– condamner la Commission aux dépens.

15 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 décembre 2024, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;

– condamner la requérante aux dépens.

16 Le 17 janvier 2025, la requérante a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission. Elle conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer le recours recevable et de condamner la Commission aux dépens.

En droit

17 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

18 La Commission excipe de l’irrecevabilité du présent recours au motif que ce dernier vise l’annulation d’une décision qui n’a jamais existé, qu’elle aurait implicitement adopté le 16 novembre 2020. L’annulation de cette prétendue décision ne saurait donc procurer un quelconque bénéfice à la requérante qui n’aurait, dès lors, aucun intérêt à voir annuler ladite décision. De surcroît, la Commission soutient que sa lettre du 7 mai 2024 ne constituait pas une réponse à sa demande d’accès au titre de l’article 7, paragraphe 1, du règlement n^o 1049/2001, mais qu’elle se limitait à constater qu’aucun arrangement équitable au titre de l’article 6, paragraphe 3, dudit règlement n’avait pu être trouvé. Dans ces conditions et eu égard au fait que le délai prolongé pour répondre à la demande d’accès n’aurait expiré que le 13 mai 2024, le courriel de la requérante en date du 8 mai 2024 n’aurait pas pu être enregistré en tant que demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement. L’information incorrecte figurant dans la lettre de la Commission du 7 mai 2024 quant à la possibilité de présenter une telle demande confirmative tendant à ce que la Commission révise sa position exprimée dans cette lettre aurait été sans préjudice de la possibilité pour la requérante de connaître les voies de recours qui s’offraient à elle. D’une part, par son courriel du 3 juin 2024, la Commission aurait informé la requérante que, compte tenu de l’absence de réponse à la demande d’accès, elle était en droit de soumettre une nouvelle demande confirmative. D’autre part, par sa lettre du 19 juin 2024, la Commission aurait informé la requérante de son droit de présenter une demande confirmative dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse à sa demande d’accès. Or, la requérante n’aurait présenté de demande confirmative ni contre l’absence de réponse explicite à l’expiration du délai de réponse le 13 mai 2024, ni contre la réponse explicite du 19 juin 2024. Par conséquent, même à supposer que le recours doive être compris comme visant l’annulation de la réponse explicite du 19 juin 2024, il conviendrait de considérer que, en l’absence de demande confirmative, cette réponse ne constitue pas une décision susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts de la requérante et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.

19 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante explique que la mention, dans la requête, de l’existence d’une décision implicite de la Commission en date du 16 novembre 2020 constitue une simple erreur de plume. En dépit de cette erreur, la Commission aurait été en mesure d’identifier le refus partiel d’octroyer un accès total aux documents sollicités dans leur version publique et non confidentielle, tel qu’il aurait communiqué à la requérante par la lettre du 7 mai 2024, comme étant la décision faisant l’objet des conclusions en annulation. La requérante fait valoir que, en limitant la portée de la demande d’accès de manière unilatérale à 30 documents, ce courriel contenait déjà une prise de position de la part de la Commission, susceptible de faire l’objet d’une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001. Partant, dans la mesure où sa demande confirmative introduite le 8 mai 2024 aurait donné lieu à une décision implicite de rejet à l’expiration du délai prévu à l’article 8 dudit règlement, cette décision pourrait également faire l’objet du présent recours. Enfin, la requérante invite le Tribunal à identifier toute autre décision négative relative à sa demande confirmative que la Commission lui aurait formellement signifiée par le biais du portail de la plateforme électronique EASE.

20 En l’espèce, d’une part, il convient de constater que bien que dans sa requête la requérante demande formellement l’annulation d’une décision implicite de rejet de sa demande d’accès à des documents qui serait intervenue le 16 novembre 2020, elle a néanmoins reconnu, dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité de la Commission, qu’il s’agissait d’une erreur de plume.

21 D’autre part, dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante a expressément clarifié que le recours était dirigé, à titre principal, contre la lettre du 7 mai 2024 visée au point 7 ci-dessus et, à titre subsidiaire, contre la prétendue décision de rejet implicite de la demande confirmative d’accès du 8 mai 2024 visée au point 8 ci-dessus. Par ailleurs, la requérante a indiqué que, à titre encore plus subsidiaire, son recours doit être compris comme étant dirigé contre « tout autre document dont le Tribunal constaterait qu’il pourrait être considéré comme une décision négative concernant une demande confirmative et qui aurait été transmise à la requérante par l’intermédiaire du [portail de la plateforme électronique EASE] d’une manière juridiquement valable ».

22 Il convient donc d’examiner tout d’abord si, ainsi que le soutient en substance la Commission, la lettre du 7 mai 2024 visée au point 7 ci-dessus et la prétendue décision de rejet implicite de la demande confirmative d’accès du 8 mai 2024 visée au point 8 ci-dessus ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annulation.

23 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure d’accès aux documents des institutions se déroule en deux temps et que la réponse à une demande initiale au sens de l’article 7 du règlement n^o 1049/2001 ne constitue qu’une prise de position initiale, en principe insusceptible de recours (voir arrêt du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C-271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, point 76 et jurisprudence citée ; ordonnance du 25 mars 2022, Saure/Commission, T-151/21, non publiée, EU:T:2022:208, point 26).

24 Selon l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001, cette prise de position initiale confère au demandeur la possibilité d’adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution concernée, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position. De même, selon l’article 7, paragraphe 4, de ce règlement, l’absence de réponse de l’institution dans le délai requis habilite le demandeur à présenter une telle demande.

25 La présentation d’une demande confirmative doit permettre à l’institution concernée de réexaminer sa position avant de prendre une décision définitive de refus, susceptible de faire l’objet d’un recours devant les juridictions de l’Union européenne. Une telle procédure permet de traiter avec davantage de promptitude les demandes initiales et, en conséquence, de répondre le plus souvent aux attentes du demandeur, tout en permettant à cette institution d’adopter une position circonstanciée avant de refuser définitivement l’accès aux documents visés par le demandeur, notamment si ce dernier réitère sa demande de divulgation de ceux-ci nonobstant le refus motivé de ladite institution (voir ordonnance du 10 novembre 2011, Agapiou Joséphidès/Commision et EACEA, C-626/10 P, non publiée, EU:C:2011:726, point 94 et jurisprudence citée).

26 Ainsi, seule la mesure adoptée par la Commission en réponse à une demande confirmative, qui remplace la prise de position initiale, présente la nature d’une décision et est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts de la partie requérante et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, ordonnances du 15 février 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C-208/11 P, non publiée, EU:C:2012:76, point 30 et jurisprudence citée).

27 En l’espèce, en premier lieu, la requérante demande l’annulation de la lettre du 7 mai 2024.

28 À cet égard, il convient de relever que par la lettre du 7 mai 2024, la Commission s’est limitée à constater qu’aucun arrangement équitable au titre de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001 n’avait été trouvé et à informer la requérante que, dans l’intérêt d’une bonne administration, elle procéderait par conséquent à une limitation unilatérale de la portée de la demande d’accès.

29 Il s’ensuit que la lettre du 7 mai 2024 ne contient pas la position définitive de la Commission relative à la demande d’accès aux documents du 25 mars 2024 et ne constitue, partant, qu’un acte préparatoire adopté, en vertu du principe de bonne administration, au cours de la procédure de traitement de cette demande d’accès, sans aucune intention de mettre fin à cette procédure (voir, en ce sens, ordonnance du 7 juin 2017, De Masi/Commission, T-11/16, non publiée, point 47).

30 Or, en tant qu’acte préparatoire, la lettre du 7 mai 2024 n’est pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (voir, en ce sens, ordonnance du 7 juin 2017, De Masi/Commission, T-11/16, non publiée, point 48).

31 Par conséquent, en tant qu’il est dirigé contre la lettre du 7 mai 2024, le recours est irrecevable.

32 En second lieu, la requérante demande l’annulation de la prétendue décision implicite de rejet de la demande confirmative d’accès du 8 mai 2024 par laquelle elle a demandé à la Commission de revoir sa position, exprimée dans sa lettre du 7 mai 2024, quant au fait de réduire le nombre de documents visés par la demande d’accès.

33 Il convient de constater qu’en vertu de la jurisprudence rappelée aux points 23 à 26 ci-dessus, dans le cadre de la procédure d’accès aux documents, une demande confirmative au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 ne peut être introduite que contre la décision fixant la prise de position initiale de la Commission.

34 Or, puisque la lettre du 7 mai 2024 ne constitue pas une telle prise de position initiale, comme cela a été établi aux points 27 à 31 ci-dessus, la demande du 8 mai 2024 ne saurait être qualifiée de demande confirmative.

35 Contrairement à ce qu’affirme la requérante, l’économie procédurale ne justifie pas de lui permettre de formuler une demande confirmative avant la clôture de la première phase de la procédure d’accès aux documents, à savoir avant l’expiration du délai de réponse le 13 mai 2024, au motif que la Commission lui aurait fait comprendre, dans sa lettre du 7 mai 2024, qu’elle réduirait le nombre de documents visés par la demande d’accès à 30 documents. En effet, l’économie procédurale exige que la Commission puisse communiquer les raisons pour lesquelles elle a, le cas échéant, refusé l’accès à certains documents en application notamment des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 de sorte que la partie demanderesse puisse formuler, dans une demande confirmative ultérieure, ses arguments visant à remettre en cause cette appréciation par la Commission.

36 Certes, en l’espèce, la lettre du 7 mai 2024 contenait une information incorrecte quant à la possibilité de présenter une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 tendant à ce que la Commission révise sa position exprimée dans cette lettre. Cette information a pu induire la requérante en erreur quant à la nécessité de présenter une demande confirmative en réaction à la lettre du 7 mai 2024. Toutefois, cette information ne saurait modifier la nature de la lettre du 7 mai 2024 qui, comme cela a été exposé ci-dessus, ne constitue pas une prise de position initiale sur la demande d’accès du 25 mars 2024.

37 Partant, la requérante ne peut se prévaloir du délai de réponse visé à l’article 8, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001 prévu en cas d’absence de réponse à une demande confirmative, pour conclure à l’existence d’une décision implicite de rejet de sa demande du 8 mai 2024 qui serait susceptible de recours.

38 Il découle de ce qui précède que, en ce que le recours est dirigé contre une prétendue décision implicite de rejet de la demande du 8 mai 2024, au sens l’article 8, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001, il doit être rejeté comme étant irrecevable à défaut d’acte attaquable.

39 En tout état de cause, la Commission a, par l’adoption d’une décision explicite de refus partiel d’accès du 19 juin 2024, procédé de fait au retrait de la décision implicite de refus d’accès (arrêt du 15 janvier 2013, Strack/Commission, T-392/07, non publié, point 67), laquelle a donc disparu de l’ordre juridique de l’Union et n’est, par conséquent, plus susceptible de faire l’objet d’un quelconque recours en annulation.

40 Enfin, dans la mesure où, dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante indique, à titre subsidiaire, que le recours doit être compris comme étant dirigé contre « tout autre document dont le Tribunal constaterait qu’il pourrait être considéré comme une décision négative concernant une demande confirmative et qui aurait été transmis à la requérante par l’intermédiaire du [portail de la plateforme électronique EASE] d’une manière juridiquement valable », il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, la définition de l’objet du litige dans la requête déposée au titre de l’article 263 TFUE doit permettre au Tribunal d’identifier avec précision les actes dont la partie requérante demande l’annulation, étant entendu que le Tribunal ne saurait, en tout état de cause, statuer ultra petita, en prononçant une annulation qui excède celle sollicitée par la partie requérante. Ainsi, une telle requête qui ne vise pas expressément l’acte ou les actes concrets dont l’annulation est demandée et ne permet pas d’identifier avec suffisamment de précision ledit acte ou lesdits actes en cause ne saurait satisfaire aux exigence de l’article 76, sous d), du règlement de procédure (voir arrêt du 5 décembre 2018, Bristol-Myers Squibb Pharma/Commission et EMA, T-329/16, non publié, EU:T:2018:878, point 33 et jurisprudence citée). Partant, il n’appartient pas au Tribunal d’identifier les autres décisions de rejet qui pourraient faire l’objet du présent recours et, à défaut d’une telle identification dans la requête, il convient de considérer que le recours est irrecevable en ce qu’il tend à obtenir l’annulation de telles décisions.

41 En conséquence, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission doit être accueillie et le recours rejeté comme étant irrecevable.

Sur les dépens

42 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

43 Conformément à l’article 135, paragraphe 2, du règlement de procédure, le Tribunal peut condamner une partie, même gagnante, partiellement ou totalement, aux dépens, si cela apparaît justifié en raison de son attitude, y compris avant l’introduction de l’instance, en particulier si elle a fait exposer à l’autre partie des frais que le Tribunal reconnaît comme frustratoires ou vexatoires.

44 En l’espèce, la requérante a succombé sur l’ensemble de ses conclusions. Toutefois, il convient de constater, ainsi qu’il est indiqué au point 36 ci-dessus, que la lettre du 7 mai 2024 contenait une information incorrecte qui a pu induire la requérante en erreur quant à la possibilité de présenter une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 tendant à ce que la Commission révise sa position exprimée dans cette lettre.

45 Par conséquent, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en condamnant chaque partie à supporter ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté comme étant irrecevable.

2) Chaque partie est condamnée à supporter ses propres dépens.

Fait à Luxembourg, le 14 avril 2025.

* Langue de procédure : l’anglais.