–

pour DB RegioNetz Infrastruktur GmbH et DB InfraGO AG, par M. R. Etzold, en qualité d’agent, assisté de Me H. R. J. Krüger, Rechtsanwalt,

–

pour la Bundesrepublik Deutschland, par MM. U. Geers, C. Mögelin et Mme V. Schmidt, en qualité d’agents,

–

pour DB Fernverkehr AG et DB Cargo AG, par M. C. Leitzke,

–

pour Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, par Mes L. Kohlberg et T. Stockmann, Rechtsanwälte,

–

pour BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG, Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH, par Mes J. Bethge, M. Dästner et D. Stachurski, Rechtsanwälte,

–

pour FlixTrain GmbH, par Mes C. Maurer et D. Scholz, Rechtsanwälte,

–

pour le Royaume de Norvège, par M. H. Schulstad, en qualité d’agent, assisté de Me L. Tvedt, advokat,

–

pour la Commission européenne, par M. M. Noll-Ehlers et Mme K. Walkerová, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 2, et de l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen (JO 2012, L 343, p. 32, et rectificatif JO 2020, L 351, p. 64), telle que modifiée par la directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016 (JO 2016, L 352, p. 1) (ci-après la « directive 2012/34 »).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant DB InfraGO AG et DB RegioNetz Infrastruktur GmbH à la Bundesrepublik Deutschland (République Fédérale d’Allemagne), représentée par la Bundesnetzagentur (Agence fédérale des réseaux, Allemagne), au sujet de la détermination, par une décision de cette agence, du montant des redevances applicables pour l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire gérée par les requérantes au principal.

3

Les considérants 5, 43 et 66 de la directive 2012/34 énoncent :

[…]

[…]

4

Aux termes de l’article 3, point 2 septies, de cette directive :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[…]

“fonctions essentielles de la gestion de l’infrastructure”, la prise de décision concernant la répartition des sillons, y compris la définition et l’évaluation de la disponibilité et l’attribution des sillons individuels, et la prise de décision concernant la tarification de l’infrastructure, y compris la détermination et la perception des redevances, conformément au cadre de tarification et au cadre de répartition des capacités établis par les États membres en application des articles 29 et 39 ».

5

L’article 4 de ladite directive, intitulé « Indépendance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure », dispose, à son paragraphe 2 :

« Tout en respectant le cadre de tarification et de répartition et les règles spécifiques établies par les États membres, le gestionnaire de l’infrastructure est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne. »

6

L’article 7 bis de la directive 2012/34, intitulé « Indépendance des fonctions essentielles », dispose, à son paragraphe 1 et à son paragraphe 2, sous a) :

« 1. Les États membres veillent à ce que le gestionnaire de l’infrastructure dispose de l’indépendance organisationnelle et décisionnelle, dans les limites définies à l’article 4, paragraphe 2, et aux articles 29 et 39, en ce qui concerne les fonctions essentielles.

2. Aux fins de l’application du paragraphe 1, les États membres veillent en particulier à ce que :

7

L’article 8 de cette directive, intitulé « Financement du gestionnaire de l’infrastructure », prévoit, à ses paragraphes 2 et 4 :

« 2. Dans le respect des articles 93, 107 et 108 [TFUE], les États membres peuvent en outre accorder au gestionnaire de l’infrastructure un financement compatible avec ses fonctions visées à l’article 3, point 2, la dimension de l’infrastructure et les besoins financiers, notamment pour couvrir des investissements nouveaux. Les États membres peuvent décider de financer ces investissements par des moyens autres que le financement direct par l’État. En tout état de cause, les États membres se conforment aux exigences visées au paragraphe 4 du présent article.

[…]

4. Les États membres veillent à ce que les comptes de profits et pertes du gestionnaire de l’infrastructure, dans des conditions normales d’activité et au cours d’une période raisonnable qui ne dépasse pas cinq ans, présentent au moins un équilibre entre, d’une part, les recettes tirées des redevances d’utilisation de l’infrastructure, les excédents dégagés d’autres activités commerciales, les revenus non remboursables de sources privées et le financement par l’État, y compris, le cas échéant, les avances de l’État, et, d’autre part, les dépenses d’infrastructure. »

8

Au chapitre IV de ladite directive, intitulé « Tarification de l’infrastructure ferroviaire et répartition des capacités de l’infrastructure ferroviaire », dans une section 2, intitulée « Tarification de l’infrastructure et des services » et comprenant les articles 29 à 37 de celle-ci, cet article 29, intitulé « Établissement et recouvrement des redevances », dispose, à son paragraphe 1 :

« Les États membres mettent en place un cadre pour la tarification, tout en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4.

Sous réserve de cette condition, les États membres établissent également des règles de tarification spécifiques ou délèguent ce pouvoir au gestionnaire de l’infrastructure.

Les États membres veillent à ce que les documents de référence du réseau contiennent le cadre de tarification et les règles de tarification ou renvoient à un site [I]nternet sur lequel le cadre de tarification et les règles de tarification sont publiés.

Le gestionnaire de l’infrastructure détermine et perçoit la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure conformément au cadre de tarification et aux règles de tarification établis. »

9

L’article 30 de la même directive, intitulé « Coût de l’infrastructure et comptabilité », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Le gestionnaire de l’infrastructure, tout en respectant les exigences en matière de sécurité et en maintenant et améliorant la qualité de service de l’infrastructure, est encouragé par des mesures d’incitation à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau des redevances d’accès. »

10

L’article 31 de la directive 2012/34, intitulé « Principes de tarification », dispose, à son paragraphe 3 :

« Sans préjudice des paragraphes 4 ou 5 du présent article ou de l’article 32, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire. »

11

L’article 32 de cette directive, intitulé « Exceptions aux principes de tarification », prévoit, à ses paragraphes 1 et 3 :

« 1. Un État membre peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure et si le marché s’y prête, percevoir des majorations sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale des segments du marché ferroviaire. Le système de tarification respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires.

Le niveau des redevances n’exclut cependant pas l’utilisation des infrastructures par des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s’y prête.

Avant d’approuver la perception de telles majorations, les États membres s’assurent que les gestionnaires de l’infrastructure ont évalué leur pertinence pour des segments de marché spécifiques, en considérant au moins les paires d’éléments énumérées à l’annexe VI, point 1, et en retenant les plus pertinentes. La liste des segments de marché définis par les gestionnaires de l’infrastructure contient au moins les trois segments suivants : services de fret, services de transport de passagers dans le cadre d’un contrat de service public et autres services de transport de passagers.

Les gestionnaires de l’infrastructure peuvent procéder à une différenciation plus poussée des segments de marché en fonction des marchandises ou des passagers transportés.

[…]

3. Pour des projets futurs d’investissement spécifiques ou des projets d’investissement spécifiques qui ont été achevés après 1988, le gestionnaire de l’infrastructure peut fixer ou maintenir des redevances plus élevées fondées sur le coût à long terme de tels projets, pour autant qu’il s’agisse de projets améliorant le rendement et/ou la rentabilité et qui, dans le cas contraire, ne pourraient pas ou n’auraient pas pu être mis en œuvre. […] »

12

L’article 33 de ladite directive, intitulé « Réductions », dispose, à son paragraphe 3 :

« Les gestionnaires de l’infrastructure peuvent instaurer des systèmes de réductions s’adressant à tous les utilisateurs de l’infrastructure et qui accordent, pour des flux de circulation déterminés, des réductions limitées dans le temps afin d’encourager le développement de nouveaux services ferroviaires, ou des réductions favorisant l’utilisation de lignes considérablement sous-utilisées. »

13

L’article 36 de l’Eisenbahnregulierungsgesetz (loi sur la régulation des chemins de fer), du 29 août 2016 (BGBl. 2016 I, p. 2082), telle que modifiée par l’article 2 du Gesetz zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts (loi relative au développement de la réglementation ferroviaire), du 9 juin 2021 (BGBl. 2021 I, p. 1737) (ci-après l’« ERegG »), intitulé « Structure des redevances », prévoit, à son paragraphe 2 :

« Un gestionnaire d’infrastructure ferroviaire doit examiner dans quelle mesure les majorations peuvent s’appliquer à des services de transport ou à des segments de marché spécifiques. Pour ce faire, il doit examiner les paires de services ou de segments de marché […] et sélectionner celles qui sont pertinentes, mais au moins

14

L’article 37 de l’ERegG, intitulé « Structure des redevances pour les installations ferroviaires et les gares de voyageurs pour les services de transport de passagers dans le cadre d’un contrat de service public ; rapport de couverture des coûts », dispose, à ses paragraphes 1 et 2 :

« (1) Si, pour la période de validité de l’horaire de service concernée, les Länder disposent de fonds de l’État fédéral pour le transport public de voyageurs à courte distance, en particulier pour le transport ferroviaire de voyageurs à courte distance (fonds de régionalisation), les entreprises d’infrastructure ferroviaire de l’État fédéral doivent fixer, pour les services de transport, […] le montant des redevances pour l’utilisation des installations ferroviaires par Land et pour l’utilisation des gares de voyageurs par zone d’autorité organisatrice.

(2) Le montant des redevances visées au paragraphe 1 est calculé, pour chaque Land ou, dans le cas des redevances d’utilisation des gares de voyageurs, pour chaque zone d’autorité organisatrice, de manière à correspondre à celui des redevances moyennes des trafics en cause pour les installations ferroviaires du Land concerné au cours de la période de validité de l’horaire de service 2020/2021 et pour les gares de voyageurs dans la zone d’autorité organisatrice correspondante au cours de l’année civile 2021. Dans la mesure où le montant total des fonds de régionalisation revenant aux Länder a évolué entre l’année 2021 et l’année au cours de laquelle la redevance doit effectivement être versée, le montant des redevances visées au paragraphe 1 doit être adapté par application du taux de modification annuel fixé à l’article 5, paragraphe 3, du [Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz – RegG) (loi sur la régionalisation des transports publics de voyageurs à courte distance), du 27 décembre 1993 (BGBl. 1993 I, p. 2378, 2395)]. »

15

L’article 45 de l’ERegG, intitulé « Approbation des redevances et principes de tarification », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Les redevances d’un gestionnaire d’infrastructure ferroviaire pour la fourniture de l’ensemble de services d’accès minimal, y compris les principes de tarification visés à l’annexe 3, point 2, doivent être approuvées par l’autorité de régulation. L’autorisation est accordée dans la mesure où la détermination des redevances est conforme aux exigences des articles 24 à 40 et de l’article 46 et où les principes de tarification sont conformes aux prescriptions de l’annexe 3, point 2. Si la détermination des redevances n’est pas conforme aux exigences des articles 24 à 40 et de l’article 46, l’autorité de régulation peut adapter le calcul des redevances dans la mesure nécessaire et approuver les redevances qui en résultent. »

16

L’article 5 de la loi sur la régionalisation des transports publics de voyageurs à courte distance, telle que modifiée par l’article 1er du Neuntes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes (neuvième loi modifiant la loi sur la régionalisation), du 20 avril 2023 (BGBl. 2023 I, Nr. 107) (ci-après le « RegG »), intitulé « Financement et répartition », dispose, à ses paragraphes 1 à 3 et 10 :

« (1) Les Länder ont droit chaque année, pour le trafic public de voyageurs à courte distance, à un montant provenant des recettes fiscales de l’État fédéral conformément aux dispositions suivantes. L’État fédéral contribue ainsi au financement de cette mission des Länder. Dans le cadre de leur autonomie budgétaire, les Länder apportent chaque année des contributions propres appropriées au financement du transport public de voyageurs à courte distance.

(2) Pour l’année 2016, le montant est fixé à 8 milliards d’euros.

(3) À partir de l’année 2017 et jusqu’à l’année 2022 incluse, le montant visé au paragraphe 2 augmente de 1,8 % par an. À partir de l’année 2023 et jusqu’à l’année 2031 incluse, le montant visé au paragraphe 2 augmente de 3 % par an.

[…]

(10) La dynamique d’augmentation des redevances d’infrastructure, en particulier des redevances de gare et de sillon dans le transport ferroviaire local de voyageurs des entreprises d’infrastructure ferroviaire appartenant à l’État fédéral, doit être limitée conformément au droit de régulation des chemins de fer. Par dérogation à l’article 37, paragraphe 2, de l’ERegG, les redevances d’utilisation des installations ferroviaires et des gares de voyageurs augmentent de 1,8 % entre l’année 2023 et l’année 2025. »

17

DB InfraGO, l’une des requérantes au principal, est une personne morale de droit privé constituée sous la forme d’une société anonyme. Elle est une filiale à 100 % de Deutsche Bahn AG, un groupe de mobilité et de transport appartenant à la République fédérale d’Allemagne. DB RegioNetz Infrastruktur, l’autre requérante au principal, est une personne morale de droit privé constituée sous la forme d’une société à responsabilité limitée. Elle est une filiale à 100 % de DB InfraGO. Les requérantes au principal gèrent, ensemble, en tant que gestionnaires d’infrastructure ferroviaire, la majeure partie du réseau ferroviaire sur le territoire allemand.

18

Pour l’utilisation de leur infrastructure ferroviaire, les requérantes au principal font payer aux entreprises ferroviaires ayant accès à leurs réseaux des redevances d’utilisation qui doivent être approuvées au préalable par l’Agence fédérale des réseaux, conformément à l’article 45, paragraphe 1, de l’ERegG.

19

Par une décision du 22 mars 2024, l’Agence fédérale des réseaux a autorisé les requérantes au principal à appliquer les redevances mentionnées à l’annexe 1 de cette décision pour la fourniture du paquet d’accès minimal pour la période de l’horaire de service 2024/2025 (ci-après la « décision en cause au principal »).

20

Par la décision en cause au principal, l’Agence fédérale des réseaux a, tout d’abord, approuvé la proposition des requérantes au principal de diviser le secteur des services de transport ferroviaire de voyageurs à courte distance (ci-après le « secteur du SPNV ») et des autres services de transport de voyageurs dans le cadre d’un contrat de service public en deux segments pour chaque Land, à savoir un pour les trafics à charge et un pour les trafics à vide, aux fins de la détermination du montant des redevances applicables à chaque segment.

21

Ensuite, l’Agence fédérale des réseaux a estimé que le montant des redevances pour le secteur du SPNV, tel que demandé à titre principal par les requérantes au principal, ne pouvait être approuvé, car, conformément à l’article 37, paragraphe 2, de l’ERegG, ce montant devait être calculé pour chacun des deux segments de chaque Land de manière à correspondre aux redevances moyennes des transports concernés, par Land, pour la période de validité de l’horaire de service 2020/2021, majorées du taux d’augmentation annuel fixe de 1,8 %, prévu à l’article 5, paragraphes 3 et 10, du RegG. Par conséquent, l’Agence fédérale des réseaux a recalculé le montant des redevances pour chacun de ces deux segments du secteur du SPNV selon les prescriptions de ces dispositions nationales, ce dont il a résulté l’autorisation de redevances plus basses que celles demandées à titre principal par les requérantes au principal.

22

Enfin, l’Agence fédérale des réseaux a décidé d’augmenter le montant des redevances applicables dans le secteur des services de transport ferroviaire de voyageurs à longue distance (ci-après le « secteur du SPFV ») et dans le secteur des services de fret ferroviaire (ci-après le « secteur du SGV ») par rapport à celui demandé à titre principal par les requérantes au principal, afin de satisfaire à l’obligation, prévue par le droit allemand, selon laquelle les redevances doivent couvrir la totalité des coûts encourus par le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire.

23

Les requérantes au principal ont formé un recours contre la décision en cause au principal devant le Verwaltungsgericht Köln (tribunal administratif de Cologne, Allemagne), qui est la juridiction de renvoi.

24

La juridiction de renvoi relève que la décision en cause au principal prévoit une augmentation, par rapport à l’année précédente, de 0,6 % des redevances pour le secteur du SPNV ainsi que de 17,7 % pour le secteur du SPFV et de 16,2 % pour le secteur du SGV. Selon elle, une telle divergence s’explique par le fait que le secteur du SPNV est financé par des fonds publics de régionalisation et que la détermination du montant des redevances applicables dans ce dernier secteur tient compte de la disponibilité de ces fonds, tandis que le secteur du SPFV et le secteur du SGV sont financés par les utilisateurs.

25

Pour le secteur du SPNV, le montant des redevances applicables devrait être calculé, en vertu de l’article 37, paragraphe 2, de l’ERegG et l’article 5, paragraphes 3 et 10, du RegG (ci-après la « législation allemande sur les redevances »), en effectuant la multiplication de deux valeurs, déterminées et imposées par la loi aux gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire, à savoir la redevance moyenne applicable au cours de la période de référence 2020/2021 dans le Land concerné et un taux d’augmentation annuel fixe de 1,8 %.

26

Or, dès lors que le législateur allemand aurait, en même temps, imposé à ces gestionnaires une obligation selon laquelle les redevances doivent couvrir les coûts totaux qu’ils encourent, les augmentations réelles des coûts dans le secteur du SPNV, de 6 % pour l’année 2025 et donc nettement supérieures à ce taux d’augmentation annuel fixe de 1,8 %, ne pourraient être compensées que par une augmentation du montant des redevances applicables répartie entre les secteurs du SPFV et du SGV, de sorte qu’il en résulterait une charge disproportionnée pour ces derniers secteurs. En effet, lesdits gestionnaires devraient couvrir la totalité de leurs coûts au moyen de majorations des redevances, liées à l’exploitation des trains, qu’ils prélèvent.

27

La juridiction de renvoi se demande si la législation allemande sur les redevances porte atteinte à l’indépendance de gestion du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, telle que prévue à l’article 29, paragraphe 1, et à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2012/34.

28

Elle considère qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour que les États membres ne sauraient empiéter sur l’indépendance de gestion du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, laquelle exige que ce dernier conserve à tout le moins une certaine marge de manœuvre aux fins du calcul du montant des redevances d’utilisation, en particulier par la prise de décisions concernant le choix et l’appréciation des facteurs ou paramètres sur la base desquels ce calcul est effectué.

29

Or, la législation allemande sur les redevances imposerait l’application d’une formule mathématique pour le calcul du montant des redevances applicables dans le secteur du SPNV, laquelle ne laisserait au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire aucune marge de manœuvre pour prendre des décisions relatives au montant de ces redevances. Cette législation priverait ainsi ce gestionnaire de la possibilité de prendre en compte, aux fins du calcul du montant desdites redevances, une augmentation plus élevée de ses coûts, ou, à l’inverse, de répercuter des réductions de coûts. Elle le contraindrait, en outre, à compenser les déficits résultant du montant insuffisant des mêmes redevances par une augmentation des montants des redevances applicables dans les secteurs du SPFV et du SGV, bien que cela puisse être contraire à l’intérêt dudit gestionnaire.

30

Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Köln (tribunal administratif de Cologne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 4, paragraphe 2, et l’article 29, paragraphe 1, de la [directive 2012/34] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à des dispositions nationales qui imposent au gestionnaire de l’infrastructure dans le [secteur du SPNV] de calculer les redevances soumises à autorisation en multipliant les redevances moyennes des transports concernés d’une année de référence légalement déterminée par un taux d’augmentation dynamique annuel prescrit par la loi ? »

31

Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 4, paragraphe 2, et l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui impose au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire de calculer le montant des redevances applicables dans le secteur du SPNV au moyen d’une formule mathématique consistant à multiplier le montant des redevances moyennes perçues au cours d’une période de référence déterminée par un taux d’augmentation annuel fixe prévu par la loi.

32

Il convient de relever, premièrement, que l’article 4 de cette directive consacre le principe d’indépendance, notamment, du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire. Aux termes du paragraphe 2 de cet article, « [t]out en respectant le cadre de tarification et de répartition et les règles spécifiques établies par les États membres, le gestionnaire de l’infrastructure est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne ».

33

La portée de ce principe d’indépendance du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire est précisée à l’article 7 bis, paragraphe 1, de ladite directive, qui prévoit que celui-ci dispose d’une indépendance organisationnelle et décisionnelle, dans les limites définies à l’article 4, paragraphe 2, et aux articles 29 et 39 de la même directive, en ce qui concerne les « fonctions essentielles ». En particulier, en vertu du paragraphe 2, sous a), de cet article 7 bis, les États membres veillent à ce qu’une entreprise ferroviaire ou toute autre entité juridique n’exerce pas une influence décisive sur ce gestionnaire en ce qui concerne ces « fonctions essentielles », et ce sans préjudice du rôle des États membres pour ce qui est de la détermination du cadre de tarification et du cadre de répartition des capacités et des règles spécifiques en matière de tarification conformément à ces articles 29 et 39.

34

La notion de « fonctions essentielles de la gestion de l’infrastructure » recouvre notamment, ainsi qu’il ressort de l’article 3, point 2 septies, de la directive 2012/34, la prise de décision concernant la tarification de l’infrastructure ferroviaire, y compris la détermination du montant des redevances et la perception de celle-ci, conformément au cadre de tarification établi par les États membres en application, notamment, de l’article 29 de cette directive.

35

Deuxièmement, il résulte de l’article 29, paragraphe 1, premier et quatrième alinéas, de ladite directive, d’une part, que les États membres sont tenus de respecter l’indépendance de gestion prévue à l’article 4 de celle-ci lorsqu’ils mettent en place un cadre pour la tarification et, d’autre part, que le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire détermine le montant de la redevance applicable pour l’utilisation de cette infrastructure et perçoit celle-ci conformément au cadre de tarification et aux règles de tarification établis.

36

L’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34 établit ainsi une répartition des compétences entre les États membres et le gestionnaire de l’infrastructure en ce qui concerne les systèmes de tarification (arrêt du 22 mai 2025, ÖBB-Infrastruktur et WESTbahn Management, C-538/23, EU:C:2025:367, point 35 ainsi que jurisprudence citée).

37

En effet, d’une part, il revient aux États membres d’établir un cadre pour la tarification, en tenant compte des principes de tarification prévus à l’article 31 de la directive 2012/34 et, en particulier, du principe selon lequel les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.

38

Par exception à ces principes, les États membres peuvent également, conformément à l’article 32, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire et si le marché s’y prête, percevoir des majorations sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale des segments du marché ferroviaire. Toutefois, ainsi que la Cour l’a précisé, la détermination de telles majorations ne déroge pas à la règle de répartition des compétences qu’établit l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34 (voir, en ce sens, arrêt du 22 mai 2025, ÖBB-Infrastruktur et WESTbahn Management, C-538/23, EU:C:2025:367, point 36).

39

D’autre part, la détermination du montant des redevances et leur recouvrement incombent, en principe, au gestionnaire de l’infrastructure, auquel il appartient de respecter le cadre de tarification et les règles de tarification établis par l’État membre concerné.

40

Il en découle que le système de tarification instauré par la directive 2012/34 repose sur le principe selon lequel il revient aux États membres de mettre en place un cadre pour la tarification portant, notamment, sur les règles générales de tarification et qu’il incombe au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire de mettre en œuvre ce cadre en déterminant le montant des redevances d’utilisation de cette infrastructure et des installations de service et en percevant celles-ci ainsi que d’éventuelles majorations apportées à ces redevances (arrêt du 22 mai 2025, ÖBB-Infrastruktur et WESTbahn Management, C-538/23, EU:C:2025:367, point 41).

41

À cet égard, il convient de rappeler que le système établi par la directive 2012/34 vise à assurer l’indépendance de gestion du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire. Or, afin qu’une telle indépendance soit garantie, il est nécessaire que ce gestionnaire jouisse, dans le cadre de tarification tel que défini par les États membres, d’une marge de manœuvre pour la détermination du montant des redevances de manière à lui permettre d’en faire usage en tant qu’instrument de gestion (arrêts du 28 février 2013, Commission/Espagne, C-483/10, EU:C:2013:114, point 49, et du 22 mai 2025, ÖBB-Infrastruktur et WESTbahn Management, C-538/23, EU:C:2025:367, point 48 ainsi que jurisprudence citée).

42

Cette indépendance du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire dans la détermination du montant des redevances a été reconnue par la Cour notamment dans les relations de ce gestionnaire avec l’État membre concerné et s’apprécie à la lumière des équilibres que le législateur de l’Union a entendu établir, notamment dans l’exercice par ledit gestionnaire de ses fonctions essentielles visées à l’article 7 bis, paragraphe 1, de la directive 2012/34 (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2021, LatRailNet et Latvijas dzelzceļš, C-144/20, EU:C:2021:717, points 42 et 43 ainsi que jurisprudence citée).

43

Plus particulièrement, la Cour a eu l’occasion de préciser que n’est pas conforme à l’exigence de l’indépendance de gestion du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire une réglementation nationale qui limite l’exercice de ses compétences à la détermination du montant des redevances concrètes dans chaque cas particulier, en appliquant une formule établie au préalable par arrêté ministériel (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2013, Commission/Espagne, C-483/10, EU:C:2013:114, point 50).

44

En effet, si leur rôle devait se limiter à calculer le montant de la redevance dans chaque cas concret, en appliquant une formule fixée au préalable par arrêté ministériel et donc sans disposer d’une certaine marge de manœuvre lors de la fixation du montant des redevances, tout d’abord, les gestionnaires d’infrastructure ferroviaire ne seraient pas en mesure de parvenir à optimiser, au moyen notamment des systèmes de tarification, l’utilisation de cette infrastructure dans le cadre défini par les États membres, comme le vise le considérant 43 de la directive 2012/34 (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2013, Commission/Espagne, C-483/10, EU:C:2013:114, point 44).

45

Ensuite, ces gestionnaires ne seraient pas incités par les systèmes de tarification à investir dans l’infrastructure ferroviaire, comme le vise le considérant 66 de la directive 2012/34, ni à réduire les coûts de fourniture de cette infrastructure et le niveau des redevances d’accès, conformément à l’article 30, paragraphe 1, de cette directive (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2013, Commission/Espagne, C-483/10, EU:C:2013:114, points 45 et 46).

46

Enfin, lesdits gestionnaires ne pourraient pas fixer ou maintenir des redevances plus élevées fondées sur le coût à long terme de certains projets d’investissement, tel qu’envisagé à l’article 32, paragraphe 3, de la directive 2012/34, ni instaurer des systèmes de réduction sur les redevances perçues auprès des opérateurs, comme le permet l’article 33, paragraphe 3, de cette directive (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2013, Commission/Espagne, C-483/10, EU:C:2013:114, point 46).

47

Ces considérations sont transposables à une réglementation nationale telle que la législation allemande sur les redevances, en cause au principal. En effet, ainsi que l’a constaté la juridiction de renvoi et l’a confirmé lors de l’audience devant la Cour, notamment, l’Agence fédérale des réseaux, cette législation impose aux gestionnaires d’infrastructure ferroviaire, en substance, de déterminer, dans chaque Land, le montant des redevances applicables dans chacun des deux segments du secteur du SPNV au moyen d’une formule mathématique sur laquelle ils n’ont aucune prise, cette formule mathématique consistant dans la multiplication du montant des redevances moyennes d’une période de référence déterminée par ladite législation, à savoir la période de validité de l’horaire de service 2020/2021, par un taux d’augmentation annuel fixe, déterminé, lui aussi, par la même législation, à savoir un taux de 1,8 %.

48

Dans ces conditions, il apparaît que le rôle du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire se limite à appliquer ladite formule mathématique, sans disposer d’aucune marge de manœuvre à cet égard.

49

Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argumentation invoquée devant la Cour par l’Agence fédérale des réseaux et par la Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, selon laquelle, en premier lieu, le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire dispose tout de même d’une certaine marge de manœuvre, en ce qu’il pourrait, tout d’abord, créer des sous-segments de marché supplémentaires dans chacun des deux segments du secteur du SPNV de chaque Land, ensuite, influer sur la valeur des redevances moyennes de la période de référence de 2020/2021, figurant dans la formule mathématique servant de base pour le calcul du montant des redevances pour la période 2024/2025, et, enfin, déterminer, avec davantage de latitude, le montant des redevances applicables dans les secteurs du SPFV et du SGV.

50

À cet égard, premièrement, quant à la possibilité pour le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire de créer des sous-segments de marché supplémentaires dans chacun des deux segments du secteur du SPNV de chaque Land, il est ressorti de l’audience devant la Cour que cette formule mathématique serait alors applicable dans chacun de ces éventuels sous-segments supplémentaires. Il s’ensuit qu’une telle possibilité ne serait pas de nature à assurer à ce gestionnaire une certaine marge de manœuvre aux fins de la détermination du montant des redevances applicables dans le secteur du SPNV.

51

Deuxièmement, quant à l’argument selon lequel le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire a pu influer sur le montant des redevances moyennes de la période de référence 2020/2021, laquelle constitue l’une des deux valeurs de ladite formule mathématique, il suffit de constater que cette circonstance, à la supposer établie, ne permet aucunement de considérer que ce gestionnaire a disposé d’une quelconque marge de manœuvre aux fins de la détermination du montant des redevances applicables à l’horaire de service 2024/2025, d’autant plus que ledit gestionnaire ne pouvait pas savoir, à l’époque de la détermination du montant des redevances applicables au cours de la période 2020/2021, que celles-ci seraient prises en compte pour la détermination du montant des redevances pour la période 2024/2025.

52

Troisièmement, s’agissant de l’argument de l’Agence fédérale des réseaux et de la Bayerische Eisenbahngesellschaft, tiré d’une supposée « large » marge de manœuvre dont disposerait le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire pour la détermination du montant des redevances applicables dans les secteurs du SPFV et du SGV, laquelle « compenserait » le défaut de marge de manœuvre dans le cadre de la détermination du montant des redevances applicables dans le secteur du SPNV, il convient de relever qu’une telle « compensation », à supposer même qu’elle puisse être prise en considération, ne saurait suffire pour garantir l’indépendance de gestion de ce gestionnaire.

53

En effet, il ressort de la décision de renvoi que, en l’occurrence, le secteur du SPNV représente plus de 50 % du volume total des redevances versées aux requérantes au principal et que, même dans les secteurs du SPFV et du SGV, la marge de manœuvre de ces gestionnaires d’infrastructure ferroviaire paraît limitée par l’obligation imposée par la réglementation nationale en vertu de laquelle ce volume total des redevances doit couvrir les coûts totaux qu’ils encourent. Ainsi, lorsque les redevances applicables dans le secteur du SPNV ne couvrent pas, comme en l’occurrence, les coûts totaux encourus par lesdits gestionnaires dans ce secteur, ces derniers se voient obligés de répercuter le déficit constaté sur les redevances applicables dans les secteurs du SPFV et du SGV, comme l’observe la juridiction de renvoi, ce qui a pour conséquence de réduire considérablement la marge de manœuvre dont disposeraient lesdits gestionnaires en matière de détermination du montant des redevances applicables dans ces derniers secteurs.

54

De plus, lors de l’audience devant la Cour, DB Fernverkehr AG et DB Cargo AG ainsi que BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG et Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH ont précisé que les montants des redevances applicables dans les secteurs du SPFV et du SGV avaient, de ce fait, à ce point augmenté que leurs niveaux n’étaient plus conciliables avec l’objectif de rendre les transports par chemin de fer efficaces et compétitifs par rapport aux autres modes de transport, énoncé notamment au considérant 5 de la directive 2012/34.

55

En second lieu, contrairement à ce que prétendent l’Agence fédérale des réseaux et la Bayerische Eisenbahngesellschaft, la circonstance selon laquelle l’activité de transport dans le secteur du SPNV est financée, principalement voire exclusivement, au moyen de fonds publics ne permet pas de justifier que le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire soit privé, dans ce secteur, de toute marge de manœuvre pour la détermination du montant des redevances d’utilisation des infrastructures.

56

Certes, il résulte de l’article 8, paragraphes 2 et 4, de cette directive que les États membres disposent de plusieurs possibilités, dont la mise à disposition de fonds publics, pour assurer l’équilibre financier des gestionnaires d’infrastructure ferroviaire par rapport à leurs fonctions, la dimension de leurs infrastructures et leurs besoins financiers pour l’entretien, le renouvellement et le développement de ces infrastructures, y compris les investissements nouveaux. Les fonds publics peuvent ainsi contribuer au financement de ces gestionnaires, notamment si les redevances et autres recettes ne suffisent pas à assurer leur équilibre financier.

57

Toutefois, aucune disposition de la directive 2012/34 ne prévoit qu’il pourrait être dérogé au principe d’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire, consacré à l’article 4, paragraphe 2, et à l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34, au motif que le secteur concerné bénéficierait d’un financement par des fonds publics.

58

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que l’article 4, paragraphe 2, et l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui impose au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire de calculer le montant des redevances applicables dans le secteur du SPNV au moyen d’une formule mathématique consistant à multiplier le montant des redevances moyennes perçues au cours d’une période de référence déterminée par un taux d’augmentation annuel fixe prévu par la loi.

59

L’Agence fédérale des réseaux, représentant la République fédérale d’Allemagne, dans ses observations écrites, et les requérantes au principal, lors de l’audience devant la Cour, demandent à cette dernière de limiter les effets dans le temps du présent arrêt aux seuls contrats d’utilisation des sillons qui seront conclus à l’avenir.

60

À cet égard, elles relèvent que l’article 37, paragraphe 2, de l’ERegG régit toutes les autorisations de redevances applicables dans le secteur du SPNV depuis l’année 2016. Les redevances approuvées depuis lors, dont le montant total, tous secteurs confondus, serait de près de 7 milliards d’euros par an, auraient servi de base aux contrats conclus entre les requérantes au principal et les entreprises ferroviaires. Or, d’une part, les autorisations de tarification accordées n’auraient pas été contestées au regard du droit de l’Union par le passé et ces contrats auraient été conclus de bonne foi. D’autre part, un nouveau calcul des autorisations de tarification non encore définitives risquerait d’entraîner des ruptures systémiques affectant, au-delà du secteur du SPNV, également ceux du SPFV et du SGV et, partant, d’engendrer un risque de répercussions économiques graves. Par conséquent, les conditions pour limiter les effets dans le temps du présent arrêt seraient réunies.

61

À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’interprétation que la Cour donne des règles du droit de l’Union, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, éclaire et précise la signification et la portée de ces règles, telles qu’elles doivent ou auraient dû être comprises et appliquées depuis le moment de leur entrée en vigueur. Ce n’est qu’à titre exceptionnel que la Cour peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique de l’Union, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi. Pour qu’une telle limitation puisse être décidée, il est nécessaire que deux critères essentiels soient réunis, à savoir la bonne foi des milieux intéressés et le risque de troubles graves, ces critères étant cumulatifs [arrêt du 22 juin 2021, Latvijas Republikas Saeima (Points de pénalité), C-439/19, EU:C:2021:504, points 132 et 136 ainsi que jurisprudence citée].

62

Partant, la Cour n’a eu recours à cette solution que dans des circonstances bien précises, notamment lorsqu’il existait un risque de répercussions économiques graves dues en particulier au nombre élevé de rapports juridiques constitués de bonne foi sur la base de la réglementation considérée comme étant validement en vigueur et qu’il apparaissait que les particuliers et les autorités nationales avaient été incités à adopter un comportement non conforme au droit de l’Union en raison d’une incertitude objective et importante quant à la portée des dispositions du droit de l’Union, incertitude à laquelle avaient éventuellement contribué les comportements mêmes adoptés par d’autres États membres ou par la Commission européenne (arrêt du 26 octobre 2021, PL Holdings, C-109/20, EU:C:2021:875, point 60).

63

S’agissant plus particulièrement du critère relatif à l’existence d’un risque de troubles graves, il convient de rappeler qu’il incombe à l’État membre sollicitant une limitation des effets dans le temps d’un arrêt rendu à titre préjudiciel de produire, devant la Cour, des données chiffrées établissant le risque de telles répercussions (arrêt du 20 décembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, point 91 et jurisprudence citée).

64

En l’occurrence, si les circonstances résumées au point 60 du présent arrêt indiquent, certes, l’existence d’un risque de répercussions économiques dues en particulier au nombre important de rapports juridiques susceptibles d’être affectés, directement ou indirectement, par les conséquences découlant du présent arrêt, il apparaît néanmoins que ce risque doit être sensiblement nuancé.

65

En effet, il est de jurisprudence constante que, conformément au principe de sécurité juridique, le droit de l’Union n’exige pas qu’une autorité administrative soit, en principe, obligée de revenir sur une décision administrative ayant acquis un caractère définitif à l’expiration de délais de recours raisonnables ou par l’épuisement des voies de recours et que la pleine efficacité du droit de l’Union et la protection effective des droits que les particuliers en tirent peuvent, le cas échéant, être assurées par le principe de la responsabilité de l’État pour des dommages causés aux particuliers par des violations du droit de l’Union qui lui sont imputables [arrêt du 18 novembre 2021, État belge (Formation de pilotes), C-413/20, EU:C:2021:938, points 57 et 60].

66

Or, en l’occurrence, l’Agence fédérale des réseaux et les requérantes au principal ne font pas valoir que cette agence serait obligée de reconsidérer l’autorisation des redevances approuvées par des décisions devenues définitives, de sorte qu’il n’est pas établi que le présent arrêt pourrait affecter l’ensemble des contrats conclus entre ces requérantes et les entreprises ferroviaires depuis l’année 2016. En effet, l’Agence fédérale de réseaux et lesdites requérantes ont indiqué lors de l’audience devant la Cour que seules les décisions administratives approuvant les redevances pour les horaires de service 2023/2024 et 2024/2025 étaient sujettes à litige et que, s’agissant du litige relatif à l’horaire de service 2023/2024, la question de la compatibilité avec la directive 2012/34 de la législation allemande sur les redevances n’avait pas été soulevée.

67

En outre, l’Agence fédérale des réseaux a précisé, lors de l’audience devant la Cour, que la mise en œuvre du présent arrêt aboutirait, en substance, à une réallocation, au moyen de la réduction de certaines redevances et de l’augmentation d’autres redevances, d’environ 800 à 850 millions d’euros pour l’horaire de service 2024/2025, ce qui signifie que les répercussions économiques à escompter sont, en réalité, beaucoup plus limitées que celles invoquées initialement par cette agence et rappelées au point 60 du présent arrêt.

68

En tout état de cause, la simple invocation à l’audience devant la Cour des données chiffrées citées au point précédent est insuffisante à établir l’existence d’un risque de répercussions graves, au sens de la jurisprudence citée aux points 62 et 63 du présent arrêt.

69

Dans ces circonstances, il convient de considérer que le second critère visé au point 61 du présent arrêt n’est pas rempli, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de vérifier s’il est satisfait au critère relatif à la bonne foi des milieux intéressés.

70

Il résulte des considérations qui précèdent qu’il n’y a pas lieu de limiter dans le temps les effets du présent arrêt.

71

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :

L’article 4, paragraphe 2, et l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen, telle que modifiée par la directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016,

doivent être interprétés en ce sens que :

ils s’opposent à une réglementation nationale qui impose au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire de calculer le montant des redevances applicables dans le secteur des services de transport ferroviaire de voyageurs à courte distance au moyen d’une formule mathématique consistant à multiplier le montant des redevances moyennes perçues au cours d’une période de référence déterminée par un taux d’augmentation annuel fixe prévu par la loi.

Signatures