CJUE, n° C-531/13, Arrêt de la Cour, Marktgemeinde Straßwalchen e.a. contre Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend, 11 février 2015

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pour la Marktgemeinde Straßwalchen e.a., par Me G. Lebitsch, Rechtsanwalt,

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pour Rohöl-Aufsuchungs AG, par Me C. Onz, Rechtsanwalt, assisté de M. H.-J. Handler,

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pour le gouvernement autrichien, par Mmes C. Pesendorfer et M. Lais, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement allemand, par MM. T. Henze et A. Lippstreu ainsi que par Mme A. Wiedmann, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement polonais, par MM. B. Majczyna, D. Krawczyk et M. Rzotkiewicz, en qualité d’agents,

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pour la Commission européenne, par MM. G. Wilms et C. Hermes, en qualité d’agents,

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La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du point 14 de l’annexe I de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009 (JO L 140, p. 114, ci-après la «directive 85/337»).

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Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la Marktgemeinde Straßwalchen (commune de Straßwalchen) ainsi que 59 autres requérants au principal au Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend au sujet d’une décision autorisant Rohöl-Aufsuchungs AG à réaliser un forage d’exploration sur le territoire de la Marktgemeinde Straßwalchen.

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L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 85/337 est libellé comme suit:

«1. Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.

2. Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l’annexe II:

si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10.

Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).»

4

L’annexe I de la directive 85/337, intitulée «Projets visés à l’article 4 paragraphe 1», dispose à son point 14:

«Extraction de pétrole et de gaz naturel à des fins commerciales, lorsque les quantités extraites dépassent quotidiennement 500 tonnes de pétrole et 500 000 mètres cubes de gaz.»

5

L’annexe II de la directive 85/337, intitulée «Projets visés à l’article 4 paragraphe 2», dispose à son point 2, sous d):

«Industrie extractive

[…]

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L’annexe III de la directive 85/337, intitulée «Critères de sélection visés à l’article 4, paragraphe 3», est libellé comme suit:

«1. Caractéristiques des projets

Les caractéristiques des projets doivent être considérées notamment par rapport:

2. Localisation des projets

La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d’être affectées par le projet doit être considérée en prenant notamment en compte:

3. Caractéristiques de l’impact potentiel

Les incidences notables qu’un projet pourrait avoir doivent être considérées en fonction des critères énumérés aux points 1 et 2, notamment par rapport à:

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L’annexe 1 de la loi de 2000 sur l’évaluation des incidences sur l’environnement (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000, BGBl. 697/1993), dans sa version applicable aux faits au principal (BGBl. I, 87/2009, ci-après l’«UVP-G»), est libellée comme suit:

«L’annexe comporte les projets requérant une évaluation des incidences sur l’environnement au titre de l’article 3.

Figurent dans les colonnes 1 et 2 les projets qui requièrent en tout état de cause une évaluation des incidences sur l’environnement et qui sont soumis à une procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement (colonne 1) ou à une procédure simplifiée (colonne 2). Les modifications visées dans l’annexe 1 requièrent un examen au cas par cas à partir du seuil indiqué; sinon l’article 3a, paragraphes 2 et 3, s’applique, à moins que seuls les nouvelles constructions, les nouveaux bâtiments ou les nouvelles exploitations ne soient expressément visés.

Figurent dans la colonne 3 les projets qui ne requièrent une évaluation des incidences sur l’environnement que si certaines conditions particulières sont réunies. Ces projets sont soumis à un examen au cas par cas à partir du seuil minimal indiqué. Si cet examen au cas par cas appelle l’évaluation requise des incidences sur l’environnement, la procédure simplifiée sera appliquée.

Les catégories de sites à protéger énoncées dans la colonne 3 sont définies à l’annexe 2. Les sites des catégories A, C, D et E ne sont, toutefois, à prendre en considération dans l’évaluation requise des incidences d’un projet sur l’environnement que s’ils sont classés le jour du dépôt de la demande.

[…]

[…]»

8

L’article 1er de la loi de 1999 sur les matières premières minérales (Mineralrohstoffgesetz 1999, BGBl. I, 38/1999), dans sa version applicable aux faits au principal (BGBl. I, 111/2010, ci-après le «MinroG»), prévoit:

«Au sens de la présente loi fédérale, on entend par:

[…]»

9

L’article 119 du MinroG, intitulé «Autorisation d’ouvrages de l’industrie extractive», prévoit à son paragraphe 1:

«Une autorisation administrative est requise pour la construction (réalisation) d’une installation d’industrie extractive de surface et, à partir de la surface, de galeries, de puits et de forages utiles à ladite installation, et dont la profondeur des trous de forage et des puits est d’au moins 300 mètres. […]»

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Par décision du Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend du 29 août 2011, Rohöl-Aufsuchungs AG a obtenu, en vertu de l’article 119 du MinroG, l’autorisation de réaliser un forage d’exploration sur le territoire de la Marktgemeinde Straßwalchen, jusqu’à 4150 mètres de profondeur, sans évaluation des incidences de celui-ci sur l’environnement. Cette décision fait l’objet d’un recours devant le Verwaltungsgerichtshof, introduit par la Marktgemeinde Straßwalchen et 59 autres personnes.

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Il ressort de la décision de renvoi que l’autorisation litigieuse vise plusieurs travaux et activités, notamment l’exécution des travaux nécessaires à l’installation du forage et, en cas d’échec de l’exploration, la remise en état du terrain.

12

En cas de découverte d’hydrocarbures, Rohöl-Aufsuchungs AG a obtenu la permission d’extraire, à titre expérimental, du gaz naturel pour une quantité totale pouvant atteindre 1000000 m3, afin de s’assurer de l’exploitabilité du forage. Selon la juridiction de renvoi, il est prévu d’extraire entre 150000 m3 à 250 000 m3 de gaz par jour et, également, au maximum 150 m3 de pétrole et 18 900 m3 de gaz naturel associé par jour. Les hydrocarbures ainsi extraits seraient brûlés aux abords de l’emplacement du forage. Aucune connexion à une conduite de gaz naturel à haute pression n’est prévue.

13

Les requérants au principal contestent la validité de l’autorisation en cause, notamment au motif que le forage d’exploration aurait dû être soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement, conformément au point 14 de l’annexe I de la directive 85/337, qui prévoit que l’extraction de pétrole et de gaz naturel doit être soumise à une évaluation des incidences sur l’environnement lorsque, d’une part, elle intervient «à des fins commerciales» et, d’autre part, les quantités extraites dépassent les seuils qui y sont indiqués.

14

La juridiction de renvoi s’interroge, en premier lieu, sur la question de savoir si un forage d’exploration intervient «à des fins commerciales» alors qu’il ne vise qu’à vérifier la rentabilité d’un gisement. En outre, elle estime que le volume total d’hydrocarbures pouvant être extraits dans ce cadre est relativement restreint, dès lors que la quantité de gaz naturel dont l’extraction a été autorisée en l’espèce est limitée à un volume équivalent à seulement deux fois le seuil journalier prévu au point 14 de l’annexe I de la directive 85/337.

15

Le Verwaltungsgerichtshof relève, en second lieu, que, s’il était admis que les forages d’exploration poursuivent des fins commerciales au sens du point 14 de l’annexe I de la directive 85/337, les quantités d’hydrocarbures dont l’extraction a été prévue par jour se situent en deçà des seuils fixés par l’UVP-G à partir desquels un projet requiert une évaluation des incidences sur l’environnement. En effet, l’autorisation en cause ne tient pas compte des hydrocarbures extraits dans le cadre des autres forages dans la région, mais se base uniquement sur le forage d’exploration visé par la demande de Rohöl-Aufsuchungs AG.

16

Le Verwaltungsgerichtshof indique que cette approche est conforme au droit autrichien, dès lors que le point 29, sous a), de l’annexe 1 de l’UVP-G précise qu’il faut tenir compte des quantités de pétrole et de gaz naturel extraites «par puits» afin d’apprécier s’il y a lieu de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement. Cependant, dès lors que le point 14 de l’annexe I de la directive 85/337 ne contient pas une telle précision, il conviendrait de se demander si cette disposition a été correctement transposée par le législateur autrichien.

17

La juridiction de renvoi s’interroge, en troisième lieu, sur la question de savoir si les autorités autrichiennes avaient l’obligation de prendre en compte, lors de l’autorisation du forage d’exploration en cause, les effets cumulatifs de l’ensemble des projets de «même nature». Elle relève à cet égard que, sur le territoire de la Marktgemeinde Straßwalchen, se trouvent environ 30 puits d’extraction de gaz naturel qui n’ont pas été pris en considération par le Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend dans la décision litigieuse alors qu’il ressort des arrêts Umweltanwalt von Kärnten (C-205/08, EU:C:2009:767, point 53) ainsi que Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, EU:C:2011:154, point 36) que l’objectif de la directive 85/337 ne saurait être détourné par un fractionnement de projets.

18

À la lumière de ces considérations, le Verwaltungsgerichtshof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

19

Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si le point 14 de l’annexe I de la directive 85/337 doit être interprété en ce sens qu’un forage d’exploration, tel que celui en cause au principal, dans le cadre duquel un essai d’extraction de gaz naturel et de pétrole est envisagé afin de déterminer l’exploitabilité commerciale d’un gisement, relève du champ d’application de cette disposition.

20

À titre liminaire, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 85/337, et sous réserve de l’article 2, paragraphe 3, de cette dernière, les projets énumérés à l’annexe I de cette directive sont soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement. Ainsi, conformément au point 14 de l’annexe I de ladite directive, l’extraction de pétrole et de gaz naturel à des fins commerciales doit être soumise à une telle évaluation lorsque les quantités extraites dépassent quotidiennement 500 tonnes de pétrole et 500 000 m3 de gaz.

21

Il y a également lieu de rappeler qu’il découle tant des exigences de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union européenne, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de cette disposition et de l’objectif poursuivi (voir arrêt Edwards et Pallikaropoulos, C-260/11, EU:C:2013:221, point 29).

22

Il est vrai qu’un forage d’exploration réalisé en vue de vérifier l’exploitabilité et donc la rentabilité d’un gisement est, par définition, une opération effectuée à des fins commerciales. Il n’en irait autrement, ainsi que Mme l’avocat général l’a relevé au point 26 de ses conclusions, que dans le cas d’un forage servant uniquement à des fins de recherche scientifique et non à la préparation d’une activité économique.

23

Il découle, toutefois, du contexte et de l’objectif du point 14 de l’annexe I de la directive 85/337 que le champ d’application de cette disposition ne s’étend pas aux forages d’exploration. En effet, ladite disposition lie l’obligation de réaliser une évaluation des incidences sur l’environnement aux quantités de pétrole et de gaz naturel dont l’extraction est projetée. À cette fin, elle prévoit des seuils qui doivent être dépassés quotidiennement, ce qui indique qu’elle vise des projets d’une certaine durée qui permettent l’extraction continue de quantités relativement importantes d’hydrocarbures.

24

À cet égard, il convient de relever que l’application telle quelle à des forages d’exploration des critères prévus au point 14 de l’annexe I de la directive 85/337 n’aurait que peu de sens puisque le seuil que cette disposition prévoit est, pour l’extraction de pétrole, de 500 tonnes par jour et, pour l’extraction de gaz naturel, de 500000 m3 par jour, alors que, comme le montre la décision contestée au principal, qui autorise l’extraction d’une quantité totale d’un million de m3 de gaz naturel seulement, la limite assignée à un forage d’exploration est sans rapport avec un tel seuil.

25

En outre, il résulte des explications fournies à la fois dans la décision de renvoi et lors de l’audience que, en amont d’un forage d’exploration, l’existence effective d’hydrocarbures ne peut pas être déterminée avec certitude. Un tel forage est effectué afin de prouver l’existence d’hydrocarbures et, le cas échéant, de déterminer leur quantité et de vérifier, moyennant un essai d’extraction, s’il peut ou non être procédé à leur exploitation commerciale. Ainsi, ce n’est que sur la base d’un forage d’exploration que peut être déterminée la quantité d’hydrocarbures qui peut être extraite quotidiennement. En outre, la quantité d’hydrocarbures dont l’extraction est envisagée dans le cadre d’un tel essai ainsi que la durée de celui-ci sont limitées aux besoins techniques découlant de l’objectif de démontrer l’exploitabilité d’un gisement.

26

Cette interprétation est, en outre, corroborée par la systématique de la directive 85/337. En effet, le point 2, sous d), de l’annexe II de celle-ci est susceptible de s’appliquer aux forages d’exploration, de sorte que l’ensemble des forages d’exploration n’échappent pas d’emblée au champ d’application de cette directive.

27

À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 85/337, les États membres déterminent, soit sur la base d’un examen au cas par cas, soit sur la base des seuils ou des critères fixés par eux si les projets relevant de l’annexe II de cette directive doivent être soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement.

28

Figurent parmi ces projets, au point 2, sous d), de cette annexe, les forages en profondeur, qui comprennent, notamment, les forages géothermiques, les forages pour le stockage des déchets nucléaires et les forages pour l’approvisionnement en eau, à l’exception des forages pour étudier la stabilité des sols.

29

Il résulte du libellé de cette disposition qu’elle ne procède pas à une énumération exhaustive des différents types de forage qu’elle vise, mais que son champ d’application comprend tous les forages en profondeur, à l’exception de ceux qui sont effectués afin d’étudier la stabilité des sols.

30

Ainsi, il y a lieu de constater que, dans la mesure où les forages d’exploration constituent des forages en profondeur, ils relèvent du point 2, sous d), de l’annexe II de la directive 85/337.

31

En l’occurrence, il convient de noter qu’un forage d’exploration, tel que celui en cause au principal, qui vise à déterminer l’exploitabilité commerciale d’un gisement et qui peut aller jusqu’à 4150 mètres de profondeur, constitue un forage en profondeur au sens du point 2, sous d), de l’annexe II de ladite directive.

32

Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que le point 14 de l’annexe I de la directive 85/337 doit être interprété en ce sens qu’un forage d’exploration, tel que celui en cause au principal, dans le cadre duquel un essai d’extraction de gaz naturel et de pétrole est envisagé afin de déterminer l’exploitabilité commerciale d’un gisement, ne relève pas du champ d’application de cette disposition.

33

Compte tenu de la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième question.

34

Par sa troisième question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si la directive 85/337 doit être interprétée en ce sens que, pour établir si un forage d’exploration, tel que celui en cause au principal, est soumis à l’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement, l’autorité compétente n’est tenue de prendre en compte que les effets cumulatifs des projets de même nature, en l’occurrence, selon la juridiction de renvoi, tous les forages exploités sur le territoire de la commune.

35

Ainsi que Mme l’avocat général l’a relevé au point 47 de ses conclusions, cette question n’étant posée qu’en cas de réponse affirmative à la première question, la juridiction de renvoi semble partir de la prémisse que, dans l’affaire dont elle est saisie, une obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement ne peut résulter que de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec le point 14 de l’annexe I de cette directive.

36

Cette prémisse est toutefois erronée dès lors que, ainsi qu’il ressort des points 27 et 30 du présent arrêt, une telle obligation peut découler de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, lu en combinaison avec le point 2, sous d), de l’annexe II de cette directive.

37

Cela étant, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question.

38

Partant, il y a lieu de répondre à la troisième question à la lumière des obligations pouvant découler de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, lu en combinaison avec le point 2, sous d), de l’annexe II de cette directive.

39

Il a été rappelé au point 27 du présent arrêt que, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, les États membres doivent déterminer, sur la base d’un examen au cas par cas ou sur la base des seuils ou des critères fixés par eux, si les projets relevant de l’annexe II de cette directive doivent être soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement.

40

En ce qui concerne la fixation de ces seuils ou critères, il convient de rappeler que, certes, l’article 4, paragraphe 2, sous b), de la directive 85/337 confère aux États membres une marge d’appréciation à cet égard. Cependant, une telle marge d’appréciation trouve ses limites dans l’obligation, énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, de soumettre à une étude d’incidences sur l’environnement les projets susceptibles d’avoir des incidences notables, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation (arrêt Salzburger Flughafen, C-244/12, EU:C:2013:203, point 29).

41

Ainsi, les critères et les seuils mentionnés à l’article 4, paragraphe 2, sous b), de la directive 85/337 ont pour but de faciliter l’appréciation des caractéristiques concrètes que présente un projet en vue de déterminer s’il est soumis à l’obligation d’une évaluation de ses incidences sur l’environnement (arrêt Salzburger Flughafen, EU:C:2013:203, point 30).

42

Il s’ensuit que les autorités nationales compétentes, saisies d’une demande d’autorisation d’un projet relevant de l’annexe II de cette directive, doivent se livrer à un examen particulier du point de savoir si, compte tenu des critères figurant à l’annexe III de ladite directive, il doit être procédé à une évaluation des incidences sur l’environnement (voir, en ce sens, arrêt Mellor, C-75/08, EU:C:2009:279, point 51).

43

À cet égard, il découle du point 1 de cette annexe III qu’il y a lieu d’apprécier les caractéristiques d’un projet, notamment, par rapport à ses effets cumulatifs avec d’autres projets. En effet, l’absence de prise en considération de l’effet cumulatif d’un projet avec d’autres projets peut avoir pour résultat pratique de le soustraire à l’obligation d’évaluation alors que, pris ensemble avec d’autres projets, il est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement (voir, en ce sens, arrêt Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., EU:C:2011:154, point 36).

44

Cette exigence doit être lue à la lumière du point 3 de l’annexe III de la directive 85/337 en vertu duquel les incidences notables qu’un projet pourrait avoir doivent être considérées en fonction des critères énumérés aux points 1 et 2 de la même annexe, notamment par rapport à la probabilité, à l’étendue, à l’ampleur, à la durée et à la réversibilité de l’impact de ce projet.

45

Il s’ensuit qu’il incombe à une autorité nationale, lorsqu’elle vérifie si un projet doit être soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement, d’examiner l’impact que celui-ci pourrait avoir conjointement avec d’autres projets. D’ailleurs, en l’absence de spécification, cette obligation n’est pas limitée aux seuls projets de même nature. Ainsi que Mme l’avocat général l’a relevé au point 71 de ses conclusions, dans le cadre de cet examen préalable, il convient de s’interroger sur la question de savoir si les incidences sur l’environnement des forages d’exploration pourraient, en raison des incidences d’autres projets, être plus importantes qu’en leur absence.

46

En outre, il convient de rappeler que l’effet utile de la directive 85/337 serait en effet gravement compromis si les autorités compétentes d’un État membre pouvaient, pour se prononcer sur la question de savoir si un projet est soumis à l’obligation d’évaluation de son incidence sur l’environnement, ignorer la partie du projet à réaliser dans un autre État membre (arrêt Umweltanwalt von Kärnten, EU:C:2009:767, point 55). Pour les mêmes raisons, l’appréciation à porter sur l’incidence d’autres projets ne saurait dépendre des limites communales.

47

À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la troisième question que l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, lu en combinaison avec le point 2, sous d), de l’annexe II de cette directive, doit être interprété en ce sens que l’obligation de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement d’un forage en profondeur, tel que le forage d’exploration en cause au principal, peut découler de cette disposition. Les autorités nationales compétentes doivent ainsi se livrer à un examen particulier du point de savoir si, compte tenu des critères figurant à l’annexe III de ladite directive, il doit être procédé à une évaluation des incidences sur l’environnement. Dans ce cadre, il convient notamment d’examiner si les incidences sur l’environnement des forages d’exploration pourraient, en raison des incidences d’autres projets, être plus importantes qu’en l’absence de tels projets. Cette appréciation ne saurait dépendre des limites communales.

48

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:

Signatures