Tribunal administratif de Bordeaux, 12 avril 2012, n° 0902183

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE BORDEAUX

N°0902183

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M^me Z Y

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M. Lataste

Rapporteur

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M. Vaquero

Rapporteur public

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Audience du 15 mars 2012

Lecture du 12 avril 2012

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GL

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Bordeaux

2^e Chambre

Vu la requête, enregistrée le 27 mai 2009, présentée pour M^me Z Y, demeurant XXX à XXX, par M^e Y ; M^me Y demande au tribunal :

— d’annuler la délibération du conseil de communauté de la Communauté urbaine de Bordeaux en date du 13 février 2009 modifiant le périmètre de prise en considération défini par la délibération du 21 juillet 2006 en application des dispositions de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme, et prescrivant la mise en place de la procédure de concertation sur le projet de réaménagement du centre-ville de Gradignan sur le fondement des dispositions de l’article L. 300-2 du même code ;

— de condamner la communauté urbaine de Bordeaux aux entiers dépens de l’instance ;

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Vu la décision attaquée ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 1^er juin 2010, présenté par la communauté urbaine de Bordeaux, représentée par son président en exercice, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M^me Y à verser à la Communauté urbaine de Bordeaux une somme de 150 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

…………………………………………………………………………………………….

Vu le mémoire, enregistré le 2 juin 2010, présenté pour M^me Y, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;

…………………………………………………………………………………………….

Vu le mémoire, enregistré le 16 août 2010, présenté par la communauté urbaine de Bordeaux, qui conclut aux mêmes fins que dans ses précédentes écritures et par les mêmes moyens ;

………………………………………………………………………………………………

Vu le mémoire, enregistré le 26 août 2010, présenté pour M^me Y, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens, et demande au tribunal de condamner la communauté urbaine de Bordeaux à lui verser la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu’une indemnité de 2 millions d’euros en réparation du préjudice matériel et moral qu’elle estime avoir subi ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son préambule ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que le premier protocole additionnel et le protocole n° 12 à cette convention ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 15 mars 2012 :

— le rapport de M. Lataste, conseiller ;

— les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Y pour M^me Y et M. X pour la Communauté urbaine de Bordeaux ;

Vu la note en délibéré enregistrée le 3 avril 2012 pour M^me Y ;

Considérant que par une délibération en date du 21 juillet 2006, le conseil de communauté de la Communauté urbaine de Bordeaux a instauré, en application des dispositions de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme, et sur la base d’un projet de réaménagement du centre-ville de Gradignan, un périmètre de prise en considération permettant à la commune de Gradignan de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme comprise dans ce secteur ; que, par une délibération en date du 13 février 2009 intervenue à la suite des premières études pré-opérationnelles relatives au projet de réaménagement, le conseil communautaire de la Communauté urbaine de Bordeaux a modifié le périmètre de prise en considération et engagé une procédure de concertation sur le projet d’aménagement du centre-ville de la commune de Gradignan, en application des dispositions de l’article L. 300-2 ; que, par jugement n° 0604122 du 20 décembre 2007, le tribunal a rejeté la requête présentée par M^me Y et son fils tendant à l’annulation de la première délibération ; que, par arrêt n° 08BX00517 du 22 juin 2010, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté le pourvoi des consorts Y contre ce jugement ; que, par la présente requête, M^me Y demande au tribunal d’annuler la seconde délibération du 13 février 2009 ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes des dispositions de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme : « Lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution de travaux publics, le sursis à statuer peut être opposé, dans les conditions définies à l’article L. 111-8, dès lors que la mise à l’étude d’un projet de travaux publics a été prise en considération par l’autorité compétente et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités. / L’autorité compétente peut surseoir à statuer, dans les mêmes conditions, sur les demandes d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d’une opération d’aménagement qui a été prise en considération par le conseil municipal ou par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, ou dans le périmètre des opérations d’intérêt national, par le représentant de l’Etat dans le département. La délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou l’arrêté de l’autorité administrative qui prend en considération le projet d’aménagement délimite les terrains concernés. / Le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’acte décidant la prise en considération a été publié avant le dépôt de la demande d’autorisation. / La décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, l’exécution des travaux publics ou la réalisation de l’opération d’aménagement n’a pas été engagée. » ; qu’aux termes des dispositions de l’article L.130-1 du même code : « Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d’alignements. / Le classement interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements » ; qu’aux termes de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme : « I – Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (…) / c) Toute opération d’aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique de la commune et qu’elle n’est pas située dans un secteur qui a déjà fait l’objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. (…) / Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (…). A l’issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. /Lorsqu’une opération d’aménagement doit faire l’objet d’une concertation en application des b ou c et nécessite une révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme, la révision du document d’urbanisme et l’opération peuvent, à l’initiative de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, faire l’objet d’une concertation unique. Dans ce cas, la délibération prévue aux premier et sixième alinéas est prise par le conseil municipal ou par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. (…) » ;

Considérant que le fait que l’avis de publicité paru le 27 mars 2009 dans le journal Sud Ouest a comporté une erreur dans le titre de l’annonce, que le lecteur pouvait rectifier sans difficulté en prenant connaissance de l’avis, lequel indiquait clairement que le projet d’aménagement du centre-ville de Gradignan était ouvert à la concertation, et la circonstance que les pré-études relatives à la définition du nouveau périmètre de sauvegarde n’ont pas été produites au dossier de concertation, sont sans incidence sur la légalité de la délibération du 13 février 2009 arrêtant les modalités de la concertation, dès qu’il lors qu’il n’est ni soutenu, ni a fortiori établi, que le dossier mis à la disposition du public et qui comprenait une notice explicative définissant les objectifs poursuivis et donnant les grandes lignes du projet d’aménagement, un plan de situation et un plan périmétral, aurait été insuffisant pour assurer l’information complète du public ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de la délibération litigieuse, que les conclusions des études pré-opérationnelles avaient été présentées aux membres du conseil communautaire avant qu’ils ne délibèrent sur la modification du périmètre de prise en considération ; qu’ainsi, M^me Y n’est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que les conseillers n’ont pas disposé d’une information suffisante avant de délibérer ;

Considérant que les dispositions précitées de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme n’exigent pas que le projet en cause soit définitif pour que sa mise à l’étude puisse être prise en considération ; que, d’autre part, la concertation prévue par les dispositions de l’article L. 300-2 doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles, et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation effective de l’opération, au nombre desquels figurent notamment les marchés de maîtrise d’œuvre de travaux, les déclarations d’utilité publique et les décisions arrêtant le dossier définitif du projet ; qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment des études préalables, que si le projet de réaménagement du centre-ville de Gradignan n’était pas définitif à la date de la délibération et demeurait susceptible de connaître d’importantes évolutions, tant son contenu que son périmètre étaient suffisamment précisés pour justifier l’application des procédures prévues par les dispositions des articles L. 111-10 et L. 300-2 précités ; que, dès lors, le moyen tiré de l’absence de projet, fondé sur des faits matériellement inexacts, doit être écarté ;

Considérant qu’il résulte des dispositions précitées de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme qu’eu égard à la finalité de la protection qu’elles instaurent, la délimitation des « terrains affectés » par les travaux publics nécessaires à la réalisation du projet de réaménagement urbain dont la mise à l’étude est prise en considération peut s’étendre au-delà des seuls terrains d’emprise strictement nécessaires à la réalisation du projet dans sa version définitive ; qu’ainsi, en incluant dans le périmètre de sauvegarde modifié des parcelles situées en périphérie immédiate du périmètre initial, en raison de l’intérêt potentiel qu’elles présentent, aux termes des études pré-opérationnelles, pour la densification de la zone « nord-est », et alors qu’une majeure partie du périmètre retenu se superpose à la zone de centralité UCV du plan local d’urbanisme, la communauté urbaine de Bordeaux n’a pas entaché la délibération en litige d’erreur de droit ;

Considérant que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a, dans l’arrêt susmentionné n° 08BX00517 du 22 juin 2010, jugé que le périmètre de prise en considération, dans sa détermination initiale, n’était entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation ; qu’il ressort des pièces du dossier que la modification du périmètre de prise en considération adoptée par la délibération du 13 février 2009 n’a d’autre objet que d’ajuster celui-ci en tenant compte des conclusions des études pré-opérationnelles relatives au réaménagement du centre-ville ; que si cette modification a notamment eu pour objet d’intégrer dans le périmètre de prise en considération une parcelle appartenant M^me Y, classée en espace boisé au motif que cette parcelle présente un potentiel foncier important pour la densification du centre-ville, cette servitude n’est pas incompatible avec le classement de cette parcelle tel que défini par les dispositions de l’article L. 130-1 précité, dès lors qu’elle n’est pas de nature à entraîner, par elle-même et au stade d’élaboration du projet, un changement d’affectation ou à compromettre la conservation des boisements, mais réserve la possibilité d’une modification ultérieure du classement de la parcelle compte tenu de sa vocation potentielle à l’habitat ; que le moyen tiré de ce que le classement de la parcelle aurait dû être modifié antérieurement au projet ne peut ainsi qu’être écarté ; que, dès lors, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’appréciation faite par le président de la communauté urbaine de Bordeaux de ceux des terrains de son territoire qui devaient être inclus dans le périmètre de l’arrêté de prise en considération, eu égard à l’objet même de la procédure prévue à l’article L. 111-10 qui est de prévenir les surcoûts ou les obstacles de toute nature que pourraient constituer, pour l’exécution d’un projet public, les travaux, les constructions ou les installations à venir, serait entachée d’erreur manifeste ;

Considérant, en quatrième lieu, qu’en se bornant à alléguer que la délibération attaquée méconnaîtrait les dispositions de la loi du « Grenelle 1 », la requérante n’assortit pas ses moyens des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, alors qu’au contraire la densification de l’habitat en milieu urbain, que le projet a notamment pour objet d’évaluer, est de nature à remédier au gaspillage foncier ;

Considérant, en cinquième lieu, que si la requérante soutient que la délibération litigieuse violerait l’article 1er de la charte de l’environnement à laquelle le préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005, qui prévoit que « chacun le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », elle ne l’établit pas ; qu’au surplus, la délibération attaquée, qui a pour objet de modifier le périmètre de prise en considération et non de prescrire la réalisation de travaux, ne saurait, en tout état de cause avoir pour effet d’affecter l’environnement ; que dès lors, le moyen, manquant en fait, doit être écarté ;

Considérant, en sixième lieu, qu’à la date de la délibération, ni le périmètre, ni le contenu du projet n’avaient été définitivement arrêtés ; que, dès lors, la requérante ne saurait, en tout état de cause, se prévaloir utilement de ce que le coût du projet de réaménagement du centre-ville de Gradignan serait excessif au regard des ressources financières de la commune ;

Considérant, en septième lieu, qu’aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut-être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général… » ; que les requérants soutiennent que la délibération litigieuse méconnaît ces stipulations en tant que la protection ainsi attachée au droit de propriété interdirait à la communauté urbaine de Bordeaux de prendre légalement une telle délibération, dès lors que la limitation apportée au droit de propriété par ladite délibération est susceptible, eu égard aux dispositions précitées, d’avoir effet pendant une durée de dix ans ;

Considérant que les dispositions précitées du code de l’urbanisme sur le fondement desquelles la communauté urbaine de Bordeaux a, par la délibération litigieuse, pris en considération la mise à l’étude des projets de travaux publics résultant du projet de réaménagement du centre-ville de Gradignan, ont pour effet de conférer à la collectivité publique la possibilité d’opposer un sursis à statuer sur toutes demandes d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations envisagés par le propriétaire du terrain en invoquant la circonstance que ceux-ci sont susceptibles de compromettre la réalisation de travaux publics et instaurent ainsi une servitude, qui est au nombre de celles mentionnées par les dispositions de l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme ; que ce dernier article, d’une part, subordonne le principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme qu’il édicte à la condition que celles-ci aient été instituées légalement, aux fins de mener une politique d’urbanisme conforme à l’intérêt général et dans le respect des règles de compétence, de procédure et de forme prévues par la loi, d’autre part, ne pose pas un principe général et absolu, mais l’assortit expressément de deux exceptions touchant aux droits acquis par les propriétaires et à la modification de l’état antérieur des lieux et, enfin, ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif général poursuivi ; qu’il s’ensuit que les dispositions de l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme et, par voie de conséquence, celles de l’article L. 111-10 du même code, sont compatibles avec les stipulations précitées du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que, dès lors, la délibération litigieuse, prise sur le fondement de ces dernières dispositions, est également compatible avec les stipulations précitées ; qu’il suit de là que le moyen doit être écarté ;

Considérant, en huitième lieu, que l’article 1^er du protocole n°12 à la même convention européenne stipule quant à lui : « 1. La jouissance de tout droit prévu par la loi doit être assurée, sans discrimination aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. 2 Nul ne peut faire l’objet d’une discrimination de la part d’une autorité publique quelle qu’elle soit fondée notamment sur les motifs mentionnés au paragraphe 1. » ; qu’aux termes de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation » ; que cette disposition interdit que soit appliqué un traitement différent, dans l’exercice ou la jouissance d’un droit reconnu par la convention, à des personnes placées dans une situation comparable, sans justification objective et raisonnable ; que la requérante soutient qu’en incluant sa parcelle dans le périmètre de prise en considération modifié en lieu et place des terrains situés à proximité immédiate appartenant à la commune de Gradignan, la communauté urbaine serait à l’origine d’une mesure discriminatoire prise en méconnaissance des stipulations précitées ;

Considérant, d’une part, que si les dispositions du 1^er alinéa de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme doivent s’appliquer indépendamment de la nature, privée ou publique, des propriétés concernées ou des personnes qui les détiennent, elles ne doivent, toutefois, recevoir application que pour autant que l’autorité compétente estime, à la date où elle statue, qu’en raison de leur situation, de leur consistance, de leur vocation, des normes de toutes natures qui leur seraient applicables et des projets dont elles peuvent constituer ou constituent l’assiette, il est nécessaire, afin de protéger le coût et la possibilité de l’opération prise en considération, de prévoir la possibilité de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme relatives à ces propriétés ; qu’en l’espèce, c’est sans commettre d’erreur de droit que le président de la communauté urbaine de Bordeaux a retenu un choix de délimitation fondé, non sur la nature du propriétaire, mais sur l’utilité d’inclure ces parcelles afin de préserver les conditions ultérieures de réalisation de l’opération projetée, dès lors que, ainsi qu’il a été dit précédemment, la propriété de la requérante intégrée dans le périmètre modifié est susceptible de présenter un intérêt prégnant dans la perspective de la densification du secteur nord-est du centre-ville ; qu’il ressort, d’autre part, des pièces du dossier que le périmètre du projet exclut des parcelles de la commune qui ne présentent pas le même intérêt objectif en termes de potentiel de densification urbaine que les parcelles incluses dans le périmètre ; que, comme il a été dit ci-dessus, la délimitation du périmètre n’est entachée d’aucune erreur manifeste d’appréciation ; qu’il apparaît, dès lors, que les parcelles de la requérante et celles appartenant à la commune se trouvent dans une situation objectivement différente et que la différence de traitement dont elles font l’objet est justifiée par des considérations raisonnables et appropriées au but de la mesure ; que la requérante ne saurait, dès lors, soutenir que la décision contestée serait entachée d’une discrimination illégale ;

Considérant, en neuvième lieu, que, alors même que la parcelle incluse dans le périmètre modifiée appartiendrait à la famille de la requérante depuis 80 ans, la délibération litigieuse, qui se borne à prescrire un périmètre de prise en considération au sens des dispositions de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme, n’a pas pour effet de porter atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile de l’intéressée, garanti par les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que, d’autre part, si un individu subissant gravement et directement la dégradation de son environnement est recevable à invoquer la violation des stipulations susmentionnées, il ne ressort pas des pièces du dossier que, en tout état de cause, l’opération envisagée soit susceptible de générer une atteinte grave à l’environnement de nature à nuire à l’état de santé de la requérante ; que de tels moyens doivent être écartés ;

Considérant, en dixième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que le réaménagement du centre-ville de Gradignan présente un caractère d’intérêt général ; que les requérants n’établissent pas que la communauté urbaine de Bordeaux aurait fait prévaloir des intérêts privés sur l’intérêt général ; qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que, contrairement à ce que soutient la requérante, la délibération attaquée ait eu pour but de lui nuire personnellement ou que le comportement des autorités compétentes ait été assimilables à des faits de harcèlement ; que, par suite, les moyen de détournement de procédure et de pouvoir allégués ne sont pas établis ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M^me Y n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du 13 février 2009 du conseil de la communauté urbaine de Bordeaux ;

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

Considérant que M^me Y demande, en outre, au tribunal de condamner la communauté urbaine de Bordeaux à l’indemniser des différents préjudices qu’elle estime avoir subis, il résulte de ce qui précède qu’aucune illégalité fautive n’est susceptible d’engager la responsabilité de la communauté urbaine de Bordeaux ; qu’en outre et en tout état de cause, les conclusions indemnitaires des requérants n’ont pas été précédées d’une demande préalable et ne peuvent être accueillies ;

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me Y la somme de 150 euros demandée par la communauté urbaine de Bordeaux au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête de M^me Y est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté urbaine de Bordeaux au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me Z Y et à la communauté urbaine de Bordeaux.

Délibéré après l’audience du 15 mars 2012, à laquelle siégeaient :

M. Pouzoulet, président,

M^me De Paz, premier conseiller,

M. Lataste, conseiller.

Lu en audience publique le 12 avril 2012.

Le rapporteur, Le président,

R. LATASTE PH. POUZOULET

Le greffier,

C. JARDINE

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le Greffier