Tribunal administratif de Lille, 16 juin 2020, n° 1803836 ; 1803842

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE LILLE

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Nos 1803836, 1803842

SA INGREDIA

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS M^me X…

M^me A Y-Z

Le tribunal administratif de Lille Rapporteur

(7ème chambre) M. B-C D

Rapporteur public

Audience du 12 juin 2020

Lecture du 26 juin 2020

26-055-01-06-01

55-04

59-02-02-02

C+

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 mai 2018 et le 20 mars 2020, sous le.

n° 1803836, la société anonyme (SA) Ingredia, représentée par M^e Delfly, demande au tribunal:

1°) d’annuler la décision du 9 novembre 2017 par laquelle la commission locale d’agrément et de contrôle Nord a prononcé à son encontre un blâme et lui a infligé une pénalité de 3 000 euros;

2°) d’annuler la décision du 9 mars 2018 par laquelle la Commission nationale

d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a implicitement rejeté son recours préalable obligatoire formé le 4 janvier 2018 et a confirmé les sanctions prononcées à son encontre ;

3°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2020, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par M^e Claisse, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

---

2 Nos 1803836, 1803842

Par une ordonnance du 28 février 2020, la clôture de l’instruction a été fixée au 23 mars

2020 à 16h30.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 mai 2018 et le 20 mars 2020, sous le

n° 1803842, M^me X…, représentée par M^e Delfly, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 9 novembre 2017 par laquelle la commission locale

d’agrément et de contrôle Nord a prononcé à son encontre un blâme ;

2°) d’annuler la décision du 9 mars 2018 par laquelle la Commission nationale

d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a implicitement rejeté son recours préalable obligatoire formé le 4 janvier 2018 et a confirmé la sanction prononcée à son encontre ;

3°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2020, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par M^e Claisse, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 500 euros en application des dispositions de

l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 27 février 2020, la clôture de l’instruction a été fixée au 20 mars

2020 à 16h30.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu: la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés

-

1 fondamentales;

- le code des relations entre le public et l’administration;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Y-Z,

- les conclusions de M. D, rapporteur public,

- et les observations de M^e Delfly représentant la société Ingredia et M^me X… et de M^e Coquillon, substituant M^e Claisse représentant le Conseil national des activités privées de. sécurité.

Considérant ce qui suit :

---

Nos 1803836, 1803842 3

Sur la jonction :

¹. Les requêtes enregistrées sous les n°s 1803836 et 1803842, introduites par la société Ingredia et M^me X… présentent à juger des questions semblables. Elles ont fait l’objet

d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

². La société Ingredia produit et développe des poudres de lait, des protéines laitières, des systèmes fonctionnels et des actifs à destination notamment de l’industrie agro-alimentaire et de l’industrie de la santé. Son établissement secondaire, situé à Saint-Pol-sur

Ternoise (62130), a fait l’objet d’un contrôle diligenté le 28 mars 2017 par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). A l’issue de ce contrôle, la commission locale

d’agrément et de contrôle Nord (CLAC) siégeant en formation disciplinaire a, par deux délibérations du 9 novembre 2017, prononcé un blâme et une pénalité de 3 000 euros à l’encontre de la société Ingredia et a infligé un blâme à M^me X…, directrice générale de cette société. La société Ingredia et M^me X… ont contesté ces sanctions à l’occasion d’un recours administratif préalable obligatoire formé le 4 janvier 2018 auprès de la commission nationale d’agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) reçu par cette dernière le 9 janvier 2018. Par deux décisions intervenues le 9 mars 2018, la CNAC a implicitement rejeté ces recours. La société Ingredia et M^me X… demandent au tribunal l’annulation des décisions du 9 novembre 2017 et du 9 mars 2018.

Sur les fins de non-recevoir opposées par le Conseil national des activités privées de sécurité :

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure

< Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l’encontre d’actes pris par une commission d’agrément et de contrôle est précédé d’un recours administratif préalable devant la Commission nationale d’agrément et de contrôle, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux ». Aux termes de l’article R. 633-9 du même code: «Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d’agrément et de contrôle prévu à l’article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d’agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de recours. / Toute décision de la Commission nationale d’agrément et de contrôle se substitué à la décision initiale de la commission locale d’agrément et de contrôle. (…) ».

⁴. L’institution par ces dispositions d’un recours administratif, préalable obligatoire

à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue en principe à la décision initiale, et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge. Toutefois, s’il est saisi de conclusions tendant à l’annulation d’une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge qu’après l’exercice d’un recours administratif préalable et si le requérant indique avoir exercé ce recours et produit la preuve de l’exercice de ce recours ainsi que, s’il en a été prise une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l’annulation de la décision, née de l’exercice du recours, qui s’y est substituée.

---

Nos 1803836, 1803842

paragraphe 4, comme dirigées contre les décisions implicites de rejet de la CNAC, intervenues le 9 mars 2018, qui s’y sont substituées. En tout état de cause, les requérantes ont présenté expressément des conclusions tendant à l’annulation des décisions implicites de rejet du 9 mars

2018. Par suite, la fin de non-recevoir doit être rejetée.

⁶. En second lieu, aux termes de l’article R. 412-1 du code de justice administrative :

« La requête doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l’acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l’article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation. / Cet acte ou cette pièce doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagné d’une copie ». Aux termes de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration: «Par dérogation à l’article L. 231-1, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet : (…) / 2° Lorsque la demande (…) présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif (…)». Il résulte de ces dispositions que pour être recevable la requête doit être accompagnée de l’acte attaqué. Dans l’hypothèse où l’acte attaqué est une décision implicite, il incombe alors au requérant, dans l’impossibilité de produire l’acte matériel, de joindre à sa requête la pièce justifiant de la date du dépôt devant l’administration de sa réclamation ou de son recours administratif.

⁷. Le CNAPS soutient que la requête présentée par M^me X… est irrecevable à défaut pour cette dernière de l’avoir accompagnée de la décision de la CLAC du 9 novembre 2017. Cependant, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 5, les conclusions de la présente requête doivent être regardées comme dirigées contre la décision implicite de rejet de la CNAC intervenue le 9 mars 2018 qui constitue l’acte attaqué. Il ressort des pièces du dossier que M^me X… a produit la copie du recours administratif préalable obligatoire qu’elle a exercé devant la CNAC le 4 janvier 2018 ainsi que l’accusé de réception de ce recours. Il s’ensuit que les conditions posées par

l’article R. 412-1 précité tenant à la production de la pièce justifiant de la date du dépôt du recours administratif préalable obligatoire sont satisfaites et que la requête de M^me X… est recevable. Par suite, la fin de non-recevoir doit être rejetée.

Sur les conclusions à fin d’annulation des décisions de la CNAC :

⁸. Les activités qui consistent, en vertu du 1° de l’article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure, « / (…) A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes ; / (…) » sont règlementées et soumises à un régime de contrôle et d’autorisation préalable de l’administration. Ainsi, d’une part, en application du 1° de l’article L. 612-1 et de l’article L. 612-9 du même code, les personnes physiques ou morales immatriculées au registre du commerce et des sociétés qui exercent pour elles-mêmes une activité privée de surveillance et de gardiennage doivent être titulaires d’une autorisation administrative préalable distincte pour chacun de ses établissements. En vertu du premier alinéa de l’article L. 612-10 du code précité, l’autorisation d’exercer une activité de sécurité privée interne à l’entreprise est délivrée par la commission régionale d’agrément et de contrôle. D’autre part, en application des articles L. 612-20 et R. 612-18 du même code dans leur rédaction applicable au litige, les personnes physiques qui exercent une activité privée de surveillance et de gardiennage doivent être titulaires d’une carte professionnelle. Selon les dispositions de l’article R. 631-15, les entreprises et leurs dirigeants exerçant des activités privées de sécurité ne peuvent employer des personnels de sécurité ne possédant pas les qualifications et les autorisations requises pour exercer leurs missions. L’article R. 631-3 du code précité prévoit qu’un exemplaire du code de déontologie des personnes exerçant une activité de sécurité privée est remis par l’employeur au moment de l’embauche. Il est visé dans le contrat de travail et

---

5Nos 1803836, 1803842

affiché dans les locaux de l’entreprise. En application des articles R. 631-4 du code de la sécurité intérieure et 1609 quintricies du code général des impôts, les personnes qui exercent, y compris pour elles-mêmes, une activité de sécurité privée sont redevables d’une contribution sur ces activités.

⁹. La CNAC a, par deux décisions implicites du 9 mars 2018, rejeté les recours administratifs préalables obligatoires exercés par les requérantes le 4 janvier 2018. Ce rejet implicite a eu pour effet de confirmer les sanctions infligées par la CLAC à la société Ingredia et à M^me X…. Dans la mesure où les décisions implicites de rejet prises par la CNAC se sont substituées aux décision initiales de la CLAC du 9 novembre 2017 et que cette autorité n’a pas souhaité communiquer spontanément aux requérantes les motifs de ses décisions implicites, la

CNAC doit être considérée comme ayant entendu s’approprier les motifs fondant les sanctions prises à l’encontre de la société Ingredia et de M^me X….

10. Pour infliger ces sanctions, la CNAC a considéré que les missions d’accueil, de contrôle d’identité des visiteurs, de création de badge pour permettre l’accès au site et les rondes réalisées lors de la fermeture des bureaux constituaient des missions de sécurité privée au sens des dispositions du code de la sécurité intérieure. Cependant, alors que les requérantes contestent cette analyse et font valoir que ces missions relèvent des fonctions classiques d’accueil des clients de l’entreprise et que les rondes ne consistent qu’à s’assurer, en fin de journée que les lumières des bureaux sont éteintes, la CNAC n’apporte aucun élément précis et circonstancié à l’appui de son appréciation tel notamment les fiches de poste, la part prépondérante de certaines missions qualifiées de gardiennage, les horaires de travail des agents ou les moyens techniques mis en œuvre pour l’exercice de ces tâches. De simples affirmations non étayées ne suffisent pas

à établir l’existence d’activités de sécurité privée au sens du code de la sécurité intérieure.

11. Au surplus, en premier lieu, si l’exercice d’un recours administratif préalable obligatoire a pour but de permettre à l’autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l’intervention du juge, la décision prise sur le recours n’en demeure pas moins soumise elle même au principe de légalité. Il résulte du principe ainsi énoncé que lorsque la décision initiale a été prise selon une procédure entachée d’une irrégularité à laquelle la CNAC ne peut remédier, il incombe à cette dernière de rapporter la décision initiale et d’ordonner qu’une nouvelle procédure, exempte du vice qui l’avait antérieurement entachée, soit suivie. Ainsi, seuls les vices de procédure auxquels il ne pourrait être remédié dans le cadre du recours administratif préalable obligatoire peuvent être utilement invoqués à l’encontre de la décision prise sur le recours administratif préalable obligatoire.

12. En second lieu, aux termes de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : «< 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (…)». Lorsqu’elles sont saisies d’agissements pouvant donner lieu aux sanctions prévues par le code de la sécurité intérieure, la commission locale d’agrément et de contrôle et la Commission nationale d’agrément et de contrôle doivent être regardées comme décidant du bien-fondé d’accusations en matière pénale au sens des stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Compte tenu du fait que les décisions susceptibles d’être prises successivement par la commission locale d’agrément et de contrôle Nord puis la Commission nationale d’agrément et de contrôle sont soumises au contrôle de pleine juridiction du juge administratif, la circonstance

---

Nos 1803836, 1803842 6

que la procédure suivie devant elles ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions du paragraphe 1 de l’article 6, n’est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable. Cependant, et alors même que la commission locale d’agrément et de contrôle Nord et la Commission nationale d’agrément et de contrôle ne sont pas des juridictions au regard du droit interne, l’application du principe des droits de la défense, rappelé par le paragraphe 1 de l’article 6 de la convention européenne est requise pour garantir, dès l’origine de la procédure, son caractère équitable par le respect de la conduite contradictoire des débats. Dès lors, la méconnaissance de cette exigence peut, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions des organismes en cause, être utilement invoquée à l’appui d’un recours formé, devant le juge administratif, à l’encontre d’une de leurs décisions.

13. En application des articles 31, 33, 34 et 35 du règlement intérieur du CNAPS, un rapporteur chargé d’instruire contradictoirement le dossier est désigné par le délégué territorial de la délégation territoriale du CNAPS. Le rapporteur a notamment pour mission de proposer à la CLAC les sanctions disciplinaires qu’il estime applicables au cas d’espèce. Il peut, dans ce cadre, ajouter ou abandonner des manquements au regard des pièces produites par la défense. Au terme de sa mission d’instruction, il rédige un rapport qui, préalablement à la séance, est adressé par le secrétaire permanent de la délégation territoriale du CNAPS aux membres de la CLAC et aux personnes mises en cause afin que ces dernières présentent leurs observations. Le secrétaire permanent notifie les griefs aux personnes convoquées. Le rapporteur présente son rapport lors de la séance disciplinaire. Il résulte ainsi de ces dispositions que le rapport d’instruction, qui concourt directement à éclairer l’instance chargée de notifier les griefs de même que la formation collégiale disciplinaire sur les sanctions encourues, une fois communiqué aux parties, ne peut plus être modifié.

14. En l’espèce, il est constant d’une part, que le rapporteur a complété son rapport postérieurement à sa communication aux parties, afin de tenir compte des écritures en défense du

29 septembre 2017. Il n’est par ailleurs pas contesté que si ce rapport modifié a été adressé aux membres de la formation collégiale avant la tenue de la séance disciplinaire, ni la société Ingredia ni M^me X… n’en ont eu communication. Dès lors, les sanctions infligées aux requérantes ont été prononcées par la CLAC à l’issue d’une procédure ayant porté atteinte aux droits de la défense garantis par les stipulations du paragraphe 1 de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la procédure engagée devant la CNAC pour rendre ses décisions implicites de rejet ait été de nature à remédier à l’irrégularité commise devant la CLAC. Par suite, les décisions implicites de la CNAC rejetant les recours administratif préalable obligatoires des requérantes et confirmant les sanctions prononcées à leur encontre par la CLAC sont entachées d’illégalité.

¹⁵. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que les décisions du 9 mars 2018 par lesquelles la Commission nationale d’agrément et de contrôle a implicitement rejeté le recours administratif préalable obligatoire de la société Ingredia et celui de M^me X… et a confirmé les sanctions prononcées par la commission locale d’agrément et de contrôle Nord, doivent être annulées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administratif font obstacle à ce que la société Ingredia et M^me X…, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, versent au Conseil national des activités privées de sécurité une somme au titre de ces dispositions. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du

---

Nos 1803836, 1803842 7

Conseil national des activités privées de sécurité une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Ingredia et M^me X… et non compris dans les dépens.

DECIDE:

Article 1er: Les décisions du 9 mars 2018 par lesquelles la Commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a implicitement rejeté le recours administratif préalable obligatoire de la société Ingredia et celui de M^me X… et a confirmé les sanctions prononcées par la commission locale d’agrément et de contrôle Nord à leur encontre, sont annulées.

Article 2 : Le Conseil national des activités privées de sécurité versera à la société Ingredia et à
M^me X… la somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 [notifications].

---

1. E F G H

⁵. Il est constant que la société Ingrédia et M^me X… ont exercé le 4 janvier 2018 le recours administratif préalable obligatoire prévu par les dispositions précitées du code de la sécurité intérieure en vue de contester les décisions du 9 novembre 2017 par lesquelles la CLAC leur a infligé chacune une sanction. Par conséquent, les conclusions dirigées formellement contre les décisions du 9 novembre 2017 doivent être regardées, en application du principe énoncé au