Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 3 février et 24 septembre 2025, M. C… B…, M. E… F…, M. D… F…, représentés par M^e Mignard et M^e Ghermi, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) à titre de provision, de condamner l’Etat à leur verser la somme de 21 482 790, 31 euros, assortis des intérêts moratoires en réparation des préjudices matériels et moraux qu’ils estiment avoir subis du fait du non versement de loyers dus par l’ambassade de France en Irak au titre de l’occupation de l’immeuble sis Kard el Pacha, n°9/3/1 à Bagdad ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 20 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

Sur la compétence de la juridiction administrative :

le contrat de bail conclu le 28 décembre 1964 est un contrat administratif de droit français dont le contentieux ressortit en premier ressort à la compétence du tribunal administratif de Paris ;

Sur la recevabilité du référé-provision :

leur intérêt à agir en qualité de cocontractants de l’Etat français est constitué, l’inexécution par l’Etat de ses obligations contractuelles leur ayant causé un préjudice réel, certain et personnel ;

une demande indemnitaire préalable a été formée le 1er mars 2024 ;

Sur le bien-fondé de la demande :

ils disposent d’une créance envers l’Etat français dès lors que celui-ci, à compter de 1969, a méconnu ses obligations contractuelles en interrompant le versement des loyers prévus au contrat de bail tout en occupant les lieux. La responsabilité sans faute de l’Etat résultant de l’immunité d’exécution consentie par la loi française aux Etats étrangers est également engagée. A titre subsidiaire sa responsabilité est également engagée sur le fondement de l’enrichissement sans cause ;

la créance est non sérieusement contestable et certaine dans son montant ;

la prescription quadriennale soulevée en défense ne trouve pas à s’appliquer.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2025, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- à titre principal, la requête en référé-provision est présentée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par les requérants sont infondés.

Par une lettre du 13 janvier 2026, les parties ont été informées en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal est susceptible de constater d’office qu’il n’y a pas plus lieu de statuer sur la requête en référé-provision, enregistrée sous le n° 2502944, dès lors que le tribunal statue également sur les conclusions tendant au paiement des sommes demandées dans le cadre de la requête au fond n° 2412294.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de justice administrative.

Le juge des référés ayant décidé de porter l’affaire en formation collégiale.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Claux,

- les conclusions de M. Gandolfi, rapporteur public,

- et les observations de M^e Mignard et M^e Ghermi, représentant les consorts B… et F….

Considérant ce qui suit :

Le 28 décembre 1964, M A… B… et M. G… B…, propriétaires d’un immeuble situé à Bagdad, Kard el Pacha n° 9/3/1 ont conclu un bail d’occupation avec l’ambassadeur de France en Irak afin d’y héberger l’ambassade de France à compter du 16 avril 1965 pour une durée de deux ans renouvelables par tacite reconduction et un loyer de 2 000 dinars irakiens. Il est constant que par une loi n° 5 du 10 mars 1951, les fonds des ressortissants juifs irakiens déchus de leur nationalité ont été gelés et que par un amendement à cette loi intervenu le 25 septembre 1967, la citoyenneté irakienne a été retirée aux ressortissants de confession juive n’ayant pas révélé avoir obtenu une autre citoyenneté et que leurs biens ont été gelés. Il est également constant que par une loi du 3 mars 1968, le gouvernement irakien a interdit les transactions liées à la location pour plus d’un an de tout bien appartenant aux personnes de confession juive. C’est dans ce contexte que les consorts B…, de confession juive, ont quitté l’Irak et se sont installés au Canada, pays dont ils ont acquis la nationalité en 1967. Il est en outre constant que les consorts B… n’ont perçu de la part de l’Etat français aucun versement au titre des loyers de l’ambassade de France depuis l’année 1974 au moins. En 1978, un bail relatif à cet immeuble a été conclu entre l’ambassade de France et un administrateur irakien « secrétaire général pour l’administration des biens des juifs qui ont été privés de la nationalité irakienne ». En 1983, un contrat de location a été signé entre l’ambassade de France et la ville de Bagdad, contrat qui a depuis été renouvelé à plusieurs reprises. Par une lettre du 1er mars 2024, M. C… B…, M. E… F…, M. D… F…, ayants droits de M A… B… et de M. G… B…, ont demandé à l’Etat français le versement d’une somme de 22 583 349, 22 US Dollars au titre des préjudices matériels et moraux subis du fait du non-paiement des loyers depuis 1974 en contrepartie de l’occupation de l’immeuble par l’ambassade de France. Par une lettre du 19 mars 2024, la secrétaire générale du ministère de l’Europe et des affaires étrangères a rejeté cette demande. Par la présente requête, M. B… et M. M. F… demandent au tribunal de condamner l’Etat au paiement d’une provision de 21 482 790, 31 euros, en réparation des préjudices matériels et moraux qu’ils estiment avoir subis du fait du non versement de ces loyers depuis 1974.

Sur l’exception d’incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions tendant à l’octroi d’une provision sur le fondement de la responsabilité contractuelle et quasi-contractuelle de l’Etat français opposée par le ministre des affaires étrangères :

Les requérants soutiennent que la responsabilité contractuelle de l’Etat est engagée sur le fondement de la responsabilité contractuelle sans faute, en raison de la mise en œuvre de ses pouvoirs de modification ou de résiliation unilatérale lors de l’exécution du bail, sur le fondement de la théorie du « Fait du Prince », mais aussi sur le fondement de la responsabilité contractuelle pour faute en raison de la méconnaissance par l’Etat de ses obligations contractuelles. Ils font également valoir en tout état de cause que la responsabilité de l’Etat est engagée sur le fondement quasi-contractuel de l’enrichissement sans cause.

Le juge administratif français n’est toutefois pas compétent pour connaître d’un litige né de l’exécution d’un contrat qui n’est en aucune façon régi par le droit français. Les contrats conclus par les services de l’État à l’étranger sont, à défaut de dispositions législatives ou réglementaires contraires, régis par la loi choisie par les parties, selon un choix exprès ou qui doit résulter de façon certaine des stipulations du contrat. A défaut, ces contrats sont régis par la loi du pays où ils sont exécutés.

Or, il ne résulte d’aucune stipulation du contrat de bail conclu le 28 décembre 1964 entre M. M. B… et l’ambassadeur de France en Irak que les parties auraient souhaité soumettre ce contrat au droit français. La circonstance que le contrat de bail ait prévu une possibilité de résilier unilatéralement la convention de la part du locataire, prérogative existant notamment dans le régime général des contrats administratifs de droit français, étant insuffisante pour l’établir. De même le fait que le contrat ait été rédigé en français, qu’il ait été signé par un représentant de l’Etat français pour héberger un service public français, que des compléments de loyers auraient été versés en France en francs français jusqu’en 1974, ou que le contrat de bail n’ait pas explicitement fait mention d’une juridiction irakienne en cas de litige, ne sauraient être regardés comme des éléments révélant le choix des parties de soumettre la convention au droit français. Par suite, les conclusions des requérants tendant à l’engagement de la responsabilité contractuelle de l’Etat sur les différents fondements précités doivent être regardées comme étant présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Par ailleurs, le juge administratif, qui n’est pas compétent pour connaître des conclusions des requérants tendant à l’engagement de la responsabilité contractuelle de l’Etat, ne saurait davantage, le contrat n’ayant pas été déclaré nul par le juge compétent, connaître des conclusions subsidiaires des intéressés tendant, dans une telle hypothèse, à l’engagement de la responsabilité quasi-contractuelle de l’Etat sur le fondement de l’enrichissement sans cause.

Il résulte de ce qui précède que la juridiction administrative n’est pas compétente pour connaître des conclusions tendant à l’octroi d’une provision sur le fondement de la responsabilité contractuelle et quasi-contractuelle et que l’exception d’incompétence soulevée par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères en défense doit être accueillie.

Sur les conclusions tendant à l’octroi d’une provision sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait de l’immunité d’exécution des Etats étrangers :

Dès lors que le jugement n°2412294/4-2 rendu ce jour par le tribunal de céans a statué au fond sur les conclusions présentées par les consorts B… et F… tendant à ce que l’Etat français soit condamné à leur verser une somme de 21 482 790, 31 euros TTC sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait de l’immunité d’exécution des Etats étrangers, les conclusions présentées dans la requête en référé provision, sur le fondement des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, ont perdu leur objet en cours d’instance et il n’y a plus lieu d’y statuer.

Sur les frais liés au litige :

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Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions présentées par M. B… et M. M. F… tendant au versement d’une provision sur le fondement de la responsabilité contractuelle et quasi-contractuelle de l’Etat français sont rejetées comme étant portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête en référé présentée par M. B… et M. M. F… tendant au versement d’une provision sur le fondement de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de l’immunité d’exécution des Etats étrangers.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. M. C… B…, E… F…, D… F… et au ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

Délibéré après l’audience du 19 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Stoltz-Valette, présidente,

M. Claux, premier conseiller,

M. Frieyro, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2026.

Le rapporteur,

signé

J.-B. Claux

La présidente,

signé

A. Stoltz Valette

La greffière,

signé

L. Thomas

La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.