Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiées (SAS) Alsace Sélestat Distribution (Alsedis) et la société Allianz IARD ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l’Etat à verser la somme de 5 851 euros à la SAS Alsedis en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de cinq blocages du centre commercial E. Leclerc à Sélestat au cours de la période du 17 novembre 2018 au 15 décembre 2018 et la somme de 100 609,10 euros à la société Allianz IARD au titre des dommages subis par son assurée, la SAS Alsedis, qu’elle a indemnisée.

Par un jugement n° 2003790 du 14 décembre 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 février 2022 et 24 novembre 2022, la SAS Alsedis et la société Allianz IARD, représentées par M^e Esquelisse, demandent à la cour :

1) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 14 décembre 2021 ;

2) de condamner l’Etat à verser à la SAS Alsedis la somme de 5 851 euros ;

3) de condamner l’Etat à verser à la société Allianz IARD, subrogée dans les droits et actions de son assurée, la somme de 100 609,10 euros ;

4) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros, à verser à la société Allianz IARD, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— le tribunal administratif de Strasbourg a insuffisamment motivé sa décision, a fait une interprétation erronée des faits et a mal appliqué le droit ;

— les fins de non-recevoir opposées en première instance par le préfet ne sont pas fondées ; si le préfet a fait valoir que les conclusions supérieures à 93 205 euros sont irrecevables car la société Allianz IARD ne démontre pas sa qualité pour agir pour son assurée pour les 5 851 euros correspondant au montant de la franchise, l’assureur a formé une demande indemnitaire préalable en son nom propre au titre des sommes prises en charge au titre de la garantie, et, au nom de son assurée, la société Alsedis, au titre de la franchise de 5 851 euros supportée par cette dernière ;

— la responsabilité de l’Etat est engagée sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, de sorte qu’elles sont fondées à solliciter une indemnisation pour les préjudices subis ; le délit d’entrave à la circulation, réprimé par l’article L. 412-1 du code de la route, est caractérisé dès lors que l’accès à l’établissement a été bloqué et perturbé par la mise en place de barrages ; le délit d’entrave à la liberté du travail, réprimé par l’article 431-1 du code pénal, est également établi ; le mouvement des « gilets jaunes », qui est un attroupement au sens de la jurisprudence de conseil d’Etat, avait pour revendication la lutte contre la baisse du pouvoir d’achat et la hausse du coût de l’essence ; le lien de causalité entre les préjudices subis et les rassemblements est établi ;

— la responsabilité de l’Etat est également engagée sur le fondement de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques ; les blocages qui ont affecté la société Alsedis ont créé un dommage anormal et spécial pour celle-ci ;

— les préjudices subis, qui ont été évalués dans le cadre d’une expertise amiable à laquelle la préfecture était convoquée, doivent être évalués à la somme de 100 609,10 euros pour la société Allianz IARD, soit 87 768 euros de perte d’exploitation, 10 393 euros de perte de marchandise, 895 euros de frais et pertes et 6 364,80 euros de frais d’expertise et à la somme de 5 851 euros correspondant à la franchise restée à la charge de la société Alsedis.

Par des mémoires en défense enregistrés les 13 septembre 2022 et 24 janvier 2023, la préfète du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

— les conclusions relatives à la demande d’indemnisation de la société Alsedis à hauteur de 5 851 euros sont irrecevables pour défaut de réclamation préalable ; la société Allianz IARD, compte tenu de la quittance subrogatoire d’un montant de 94 244,30 euros (93 205 euros d’indemnité contractuelle et 1 039 euros au titre de la garantie «  ajout de pertes indirectes 10 % ») est irrecevable à solliciter une somme supérieure à 99 569,80 (93 205 euros + 6 364,80 euros de frais d’expertise) euros ;

— les conditions exigées par l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure pour engager la responsabilité de l’Etat ne sont pas remplies ; les deux délits d’entrave à la circulation et d’entrave à la liberté de travail ne sont pas établis ; les groupes de « gilets jaunes » se sont constitués le 17 novembre 2018 à Sélestat à la seule fin de commettre le délit d’entrave à la circulation afin de protester contre la hausse des prix ;

— les requérantes se contentent d’invoquer le fondement de responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques sans invoquer d’élément concret permettant d’en apprécier le bien-fondé ; elles ne démontrent pas avoir subi un préjudice anormal et spécial ;

— les requérantes n’établissent pas un préjudice direct et certain ;

— le montant du préjudice allégué n’est pas établi.

Par une ordonnance du 25 janvier 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 9 février 2023 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des assurances ;

— le code pénal ;

— le code de la route ;

— le code de la sécurité intérieure ;

— le code du travail ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Roussaux,

— les conclusions de M. Denizot, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre des manifestations nationales dites de « gilets jaunes », la société Alsedis a déclaré à son assureur, la société Allianz IARD, que l’accès au centre commercial E. Leclerc à Sélestat a été bloqué par des groupes d’individus, dans le cadre de ce mouvement national, entre le 17 novembre 2018 et le 15 décembre 2018. La société Allianz IARD a adressé à la préfète du Bas-Rhin une demande indemnitaire préalable en vue d’obtenir réparation des préjudices résultant de ces blocages par lettre du 9 mars 2020. En l’absence de réponse de la préfète, une décision implicite de rejet est née. Les sociétés Alsedis et Allianz IARD ont alors demandé au tribunal administratif de Strasbourg la condamnation de l’Etat à leur verser respectivement les sommes de 5 851 euros et de 106 609,10 euros en réparation des préjudices résultant des manifestations des 17 novembre et 1er décembre 2018. Ces deux sociétés relèvent appel du jugement du 14 décembre 2021 par lequel le tribunal a rejeté leur demande indemnitaire.

Sur la recevabilité des conclusions :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-12 du code des assurances : « L’assureur qui a payé l’indemnité d’assurance est subrogé, jusqu’à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de l’assuré contre les tiers qui, par leur fait, ont causé le dommage ayant donné lieu à la responsabilité de l’assureur. () ».

3. La société Allianz IARD a produit une quittance subrogatoire du 27 juin 2020 d’un montant de 94 244 euros. Dans ces conditions, elle est recevable à solliciter une indemnisation à hauteur de cette somme.

4. En second lieu, aux termes de l’article L. 127-1 du code des assurances : « Est une opération d’assurance de protection juridique toute opération consistant, moyennant le paiement d’une prime ou d’une cotisation préalablement convenue, à prendre en charge des frais de procédure ou à fournir des services découlant de la couverture d’assurance, en cas de différend ou de litige opposant l’assuré à un tiers, en vue notamment de défendre ou représenter en demande l’assuré dans une procédure civile, pénale, administrative ou autre ou contre une réclamation dont il est l’objet ou d’obtenir réparation à l’amiable du dommage subi ».

5. Eu égard à ces dispositions, un assureur au titre de la protection juridique peut présenter un recours administratif ou une réclamation préalable, au nom de son assuré, par l’intermédiaire de l’un de ses préposés, sans être tenu de produire un mandat exprès de l’assuré ni une délégation de signature à son préposé.

6. Il résulte de l’instruction que, dans sa demande préalable du 9 mars 2020 adressée à la préfète du Bas-Rhin, la société Allianz IARD a mentionné explicitement vouloir exercer son recours subrogatoire prévu par l’article L. 121-12 du code des assurances mais n’a, à aucun moment, mentionné présenter un recours au nom de son assurée au titre de la protection juridique prévue à l’article L. 127-1 du même code. Par ailleurs, il est constant que la société Alsedis n’a pas présenté en son nom propre une demande préalable indemnitaire à la préfète du Bas-Rhin. Par suite et en l’absence de liaison du contentieux, les conclusions indemnitaires présentées par la société Alsedis pour la franchise de 5 851 euros ne sont pas recevables.

Sur la responsabilité de l’Etat :

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat fondée sur l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure :

7. Aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : « L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens () ».

8. L’application de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis à force ouverte ou par violence par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Un groupe, qui se constitue et s’organise à seule fin de commettre un délit ne peut être regardé comme un attroupement ou un rassemblement au sens de ces dispositions.

S’agissant de l’existence d’un attroupement ou d’un rassemblement :

9. En premier lieu, il résulte de l’instruction, et notamment du procès-verbal d’huissier produit aux débats, qu’une manifestation de « gilets jaunes » a eu lieu le 17 novembre 2018, ayant conduit à une opération de filtrage et de blocage de l’accès au parking du centre commercial, lequel a été dans l’obligation de fermer ses portes à partir de 11 heures 30. Ces agissements ont été commis à force ouverte. Par ailleurs, quand bien même ces actions ont été préméditées et organisées, elles sont survenues dans un contexte national de revendications sociales qu’elles avaient pour objet de soutenir et non avec l’objectif principal de commettre des délits. Il résulte en outre de l’instruction que ces actions sont le fait d’un nombre significatif de personnes susceptible d’être qualifié d’attroupement ou de rassemblement au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. En revanche, les évènements du 1er décembre 2018 commis par un regroupement de cinq personnes à proximité du rond-point desservant la station essence du centre commercial ne peuvent être regardés comme constituant un attroupement. Par suite, seuls les événements du 17 novembre 2018 peuvent être regardés comme imputables à un attroupement ou à un rassemblement au sens des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure précité.

S’agissant de l’existence de délits commis par les attroupements ou rassemblements :

10. En premier lieu, aux termes de l’article 431-1 du code pénal : « Le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la liberté d’expression, du travail, d’association, de réunion ou de manifestation ou d’entraver le déroulement des débats d’une assemblée parlementaire ou d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. ( ) ».

11. Il ne résulte pas de l’instruction que les employés de la société Alsedis auraient fait l’objet de menaces ou de violences de la part des manifestants visant à entraver leur liberté de travail au sens de l’article L. 431-1 du code pénal. Il est par ailleurs constant que la fermeture du magasin a été décidée, le 17 novembre 2018, par la société Alsedis en raison du blocage de l’accès au centre commercial par les manifestants. Par suite, le délit d’entrave à la liberté du travail, réprimé par l’article 431-1 du code pénal, ne peut être considéré comme établi.

12. En second lieu, aux termes de l’article L. 412-1 du code de la route : « Le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende. () ».

13. Il résulte de l’instruction, et comme cela a été exposé ci-dessus, que les manifestants ont bloqué tout accès au centre commercial, notamment par la mise en place d’une remorque en travers de la route pour empêcher l’accès à son parking. Compte tenu de ces éléments, suffisamment établis par les pièces du dossier, le délit d’entrave à la circulation est caractérisé pour cette journée du 17 novembre 2018.

14. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, ces agissements sont de nature à engager la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure pour la journée du 17 novembre 2018.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques :

15. Il résulte de l’instruction que les actions de blocage de l’accès au centre commercial E. Leclerc de Sélestat, exploité par la société Alsedis, s’inscrivent dans un ensemble de manifestations et d’actions menées sur l’ensemble du territoire national par les groupes de « gilets jaunes », qui ont notamment impacté de nombreux autres commerces dans des zones commerciales ou des centres-villes. Les sociétés requérantes n’apportent aucun élément de nature à établir que la société Alsedis aurait subi le 1er décembre 2018 un préjudice différent de celui qu’ont subi d’autres entreprises, notamment de la grande distribution, du fait des actions menées dans le cadre de ce mouvement. En outre, il n’est pas établi que le préjudice subi pour cette journée présenterait un caractère grave au regard du chiffre d’affaires du centre commercial. Dans ces conditions, en l’absence de préjudice grave et spécial, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à rechercher la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques pour la journée du 1er décembre 2018.

En ce qui concerne les préjudices :

16. Il résulte des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure que ne peuvent donner lieu à réparation que les dommages résultant de manière directe et certaine de crimes ou délits déterminés commis par les manifestants.

17. Il résulte du rapport d’expertise du 16 décembre 2019 que pour déterminer les préjudices financiers du centre commercial, les experts ont pris en compte, d’une part, une baisse tendancielle du chiffre d’affaires entre 2017 et 2018 et, d’autre part, les résultats observés sur la période du 17 novembre au 1er décembre 2018, afin de tenir compte de la modification du comportement des consommateurs, par effet d’anticipation et de report de leur consommation, en fonction des jours de manifestation des « gilets jaunes », qui avaient été annoncés par la presse, et qui a entraîné une fréquentation « anormale » du magasin avant et après les actions de blocage des « gilets jaunes ». Il y a donc lieu, pour faire une juste appréciation des préjudices subis par la société Alsedis pour la seule journée du 17 novembre 2018, de prendre en considération cette baisse tendancielle et ce phénomène de « rattrapage ».

18. En premier lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice de « perte d’exploitation », en tenant compte du chiffre d’affaires réalisé l’année précédente, de la baisse tendancielle, du phénomène de rattrapage et du chiffre d’affaires constaté le 17 novembre 2018, en le fixant à la somme de 55 000 euros.

19. En deuxième lieu, et en prenant les mêmes modalités d’appréciation, il sera fait une juste appréciation du préjudice « pertes d’exploitation de Jardina » en le fixant à la somme de 6 000 euros.

20. En troisième lieu, s’agissant de la perte d’exploitation pour le « drive », il résulte de l’instruction que cette activité a démarré le 13 novembre 2018. En retenant le chiffre d’affaires moyen réalisé sur les journées du samedi des semaines qui n’ont pas subi de perturbations, il sera fait une juste appréciation de ce chef de préjudice en le fixant à la somme de 2 000 euros.

21. En quatrième lieu, il sera fait une juste appréciation du montant du préjudice « perte de marchandises » pour les produits frais et ultra-frais qui n’ont pas pu être vendus la journée du 17 novembre 2018, et compte tenu du montant de pertes hebdomadaires d’environ 4 500 euros, en l’évaluant à la somme de 1 000 euros pour la seule journée du samedi 17 novembre 2018.

22. En cinquième lieu, il résulte de l’instruction, et en particulier du rapport d’expertise qu’au cours du mois de novembre 2018, la société Alsedis a vendu le carburant, à prix coûtant, et n’a subi aucune perte. Par suite, il n’y a lieu d’accorder aucune indemnisation au titre du préjudice de « carburant ».

23. En dernier lieu, la société Allianz IARD est fondée à solliciter le remboursement des frais d’huissier qu’elle a supportés, à hauteur de 895 euros, ainsi que la somme de 6 364.80 euros au titre des frais d’expertise, lesquelles ont été utiles au soutien de ses prétentions.

24. Il résulte de tout ce qui précède que la société Allianz IARD est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande indemnitaire à concurrence de la somme totale de 71 259,80 euros.

Sur les frais du litige :

25. Il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros à verser à la société Allianz IARD sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2003790 du 14 décembre 2021 du tribunal administratif de Strasbourg est annulé en tant qu’il a rejeté la demande de la Société Allianz IARD.

Article 2 : L’Etat est condamné à verser à la société Allianz IARD la somme de 71 259,80 euros.

Article 3 : L’Etat versera à la société Allianz IARD une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Allianz IARD, à la société Alsedis et au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur.

Copie pour information en sera adressée au préfet du Bas-Rhin.

Délibéré après l’audience du 27 mai 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Barteaux, président,

— M. Lusset, premier conseiller,

— M^me Roussaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2025.

La rapporteure,

Signé : S. RoussauxLe président,

Signé : S. Barteaux

La greffière,

Signé : F. Dupuy

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

F. Dupuy