CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. GIUSEPPE TESAURO
présentées le 30 septembre 1997 (1)

Affaire C-157/96

The Queen
contre
Ministry of Agriculture, Fisheries and Food et Commissioners of Customs and Excise
ex parte: National Farmers’ Union e.a.

(demande de décision préjudicielle formée par la High Court of Justice, Queen’s Bench Division, en application de l’article 177 du traité CE)

et affaire C-180/96

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord
contre
Commission des Communautés européennes

«Agriculture – Mesures d’urgence contre l’encéphalopathie spongiforme bovine – Maladie dite de la vache folle»

1. Les présentes conclusions ont trait à deux procédures distinctes, à savoir un renvoi préjudiciel effectué par la High Court of Justice, Queen’s Bench Division (affaire C-157/96) et un recours introduit par le Royaume-Uni contre la Commission (affaire C-180/96).Dans les deux affaires, c’est la validité de la décision 96/239/CE de la Commission, du 27 mars 1996, relative à certaines mesures d’urgence en matière de protection contre l’encéphalopathie spongiforme bovine (2) (ci-après la décision), et notifiée le jour même à l’ensemble des États membres, qui est en cause. En arrêtant cette décision, la Commission a imposé au Royaume-Uni l’interdiction d’exporter vers les autres États membres et les pays tiers des bovins vivants et des viandes de bovins, ainsi que certains produits dérivés.
Le contexte factuel et réglementaire antérieur à la décision 2. Il convient tout d’abord de rappeler que l’encéphalopathie spongiforme bovine (ci-après l’ ESB), plus connue sous le nom de maladie de la vache folle, fait partie d’un groupe de maladies dégénératives du cerveau, caractérisées par l’apparition d’altérations, présentant un aspect spongieux à l’examen au microscope, dans les tissus cérébraux, et par la présence, dans ces tissus et, parfois, dans d’autres tissus, d’une forme anormale d’une protéine, à savoir la protéine du prion. Il s’agit de maladies qui frappent de nombreuses espèces animales, notamment les ovins (la tremblante du mouton), les bovins, les chats domestiques et les visons d’élevage, mais également les êtres humains (nous songeons, par exemple, à la maladie de kuru en Nouvelle-Guinée ou encore à la maladie de Creutzfeldt-Jakob, qui se manifeste en particulier chez des personnes âgées).La nature exacte des agents infectieux à l’origine de l’ESB transmissible reste encore inconnue. Les informations actuellement disponibles permettent de rattacher l’ESB à l’utilisation, pour l’alimentation des bovins, de farines de viande et d’os d’ovins ou de bovins contenant l’agent infectieux, qui n’ont pas été soumises à un traitement adéquat. La question de savoir s’il existe d’autres voies de transmission de la maladie est discutée. A l’heure actuelle, la transmissibilité verticale, par la mère, ou horizontale, notamment par des contacts, n’a été constatée que pour certains types d’ESB transmissibles, comme la tremblante du mouton. Des expérimentations ont en outre permis d’établir la transmissibilité de certaines ESB d’une espèce animale à une autre dans des cas déterminés.
3. L’hypothèse d’une transmissibilité de l’agent de la maladie bovine à l’espèce humaine n’a été envisagée qu’à la suite de l’identification du premier cas d’ESB au Royaume-Uni, qui remonte à 1986. De nombreuses mesures préventives ont dès lors été instaurées dans ce pays. En particulier, le Ruminant Feed Ban, contenu dans le Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988 (3) , a interdit, à partir du mois de juillet 1988, l’utilisation des protéines de ruminants, suspectées d’être la source de la contamination, dans l’alimentation des ruminants. Cette même réglementation, à la suite de plusieurs modifications, a imposé l’obligation de notifier tout cas suspect et d’abattre tout bovin suspect, en instaurant en outre des restrictions à la circulation de tels bovins et en prévoyant des contrôles de la destruction des carcasses de ces animaux ainsi que l’obligation de désinfecter les ateliers. Par ailleurs, en vertu des Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989 (4) , ont été interdites, à partir du mois de novembre 1989, la vente et l’utilisation dans les aliments destinés à la consommation humaine de certains abats spécifiés de bovins (cervelle, moelle épinière, rate, thymus, amygdales et intestins) susceptibles de contenir l’agent de l’infection. Cette interdiction a été étendue aux têtes de bovins, excepté la langue, par le Specified Bovine Order 1996 (5) .
4. La Commission a également adopté un certain nombre de mesures préventives contre l’ESB, parmi lesquelles, notamment, la décision 94/474/CE, du 27 juillet 1994, concernant certaines mesures de protection contre l’encéphalopathie spongiforme bovine et abrogeant les décisions 89/469/CEE et 90/200/CEE (6) . Par cette décision, la Commission a imposé: l’interdiction d’exporter du Royaume-Uni vers les autres États membres des bovins vivants de plus de six mois et des bovins vivants issus de vaches pour lesquelles l’ESB est suspectée ou confirmée; l’interdiction d’exporter du Royaume-Uni vers les autres États membres les viandes fraîches de bovins, à moins qu’elles ne proviennent de bovins âgés de moins de deux ans et demi à la date de leur abattage ou de bovins qui, étant dans le Royaume-Uni, ont séjourné uniquement dans des exploitations où aucun cas d’ESB n’a été confirmé au cours des six années précédentes ou, enfin, s’il s’agit de viande bovine fraîche désossée sous forme de muscle, débarrassée des tissus adhérents y compris les tissus nerveux et lymphatiques apparents; et la mise en oeuvre d’un régime d’identification adéquat (marquage à froid ou tatouage) et d’un régime de certification garantissant la conformité des animaux aux prescriptions susvisées.Il convient en outre de rappeler que la Commission avait déjà interdit, par la décision 92/290/CEE, du 14 mai 1992, relative à certaines mesures de protection contre l’encéphalopathie spongiforme bovine en ce qui concerne les embryons de bovins dans le Royaume-uni (7) , l’exportation à partir du Royaume-Uni vers d’autres États membres d’embryons de bovins provenant de donneuses nées avant 1988 ou descendant de femelles suspectées d’être atteintes d’ESB.
5. De nouvelles informations relatives à l’ESB et à la possibilité d’une transmission à l’homme ont été divulguées, le 20 mars 1996, par la diffusion d’un avis du Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (comité consultatif sur l’encéphalopathie spongiforme bovine; ci-après le SEAC), organe scientifique indépendant chargé des fonctions de consultant auprès du gouvernement du Royaume-Uni. En particulier, le SEAC faisait état de ce que l’unité de surveillance de la maladie de Creutzfeldt-Jakob d’Édimbourg avait identifié dix cas d’une variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob chez des personnes âgées de 42 ans au plus et présentant des signes cliniques et neurologiques atypiques. De l’avis du SEAC, bien qu’il n’existe aucune preuve directe d’un lien, en l’état actuel des données disponibles et en l’absence de toute alternative crédible, l’explication actuellement la plus probable est que ces cas sont liés à une exposition à l’ESB avant l’introduction de l’interdiction concernant les abats spécifiés de bovins en 1989. Ceci est extrêmement préoccupant. Le SEAC soulignait par conséquent, tout en relevant qu’il était trop tôt pour prévoir le nombre de cas susceptibles, le cas échéant, de se déclarer à l’avenir, qu’il était impératif d’appliquer correctement les mesures en vigueur de protection de la santé publique et recommandait un contrôle constant garantissant le retrait complet de la moelle épinière. Dans le même avis, il recommandait en outre que les carcasses de bovins âgés de plus de 30 mois soient désossées dans les établissements agréés contrôlés par le Meat Hygiene Service et que les déchets de parage soient classifiés comme abats spécifiés de viande bovine, et, enfin, que l’on interdise l’emploi de farine de viande et d’os de mammifères dans l’alimentation de tous les animaux d’élevage. Il concluait en ce sens que, si ces recommandations étaient mises en oeuvre, le risque lié à la consommation de viande bovine serait extrêmement faible.
Le SEAC a confirmé ces premières recommandations dans un second avis en date du 24 mars 1996, dans lequel il indiquait l’impossibilité d’une estimation précise du risque en raison d’un grand nombre d’ incertitudes interagissantes concernant, en particulier, l’ampleur de la barrière interespèces entre les bovins et l’homme;
l’absence de données sur les degrés d’infectivité dans toute une série de tissus bovins importants, qui sont en dessous du niveau décelable par les tests analytiques actuels; la distribution inégale de l’infectivité dans les tissus; le délai qui s’écoule avant l’apparition de l’infectivité pendant la période d’incubation; la question de savoir s’il existe une dose en dessous de laquelle il n’existe aucun risque d’infection. Il réitérait l’interdiction d’utiliser des farines de viande et d’os de mammifères et il déconseillait également l’emploi de ces farines comme engrais sur des terres auxquelles des ruminants pouvaient avoir accès.
6. Le jour même où le SEAC a communiqué son avis, le Royaume-Uni informait la Commission de l’adoption de mesures nationales supplémentaires prévoyant, d’une part, le désossage des carcasses de bovins âgés de plus de 30 mois dans des établissements agréés, ainsi que l’interdiction de vendre ou d’utiliser les déchets de parage pour la consommation humaine et, d’autre part, l’interdiction d’utiliser de la farine de viande et d’os provenant de mammifères dans l’alimentation de tous les animaux d’élevage.
Presque au même moment, plusieurs États membres et plusieurs pays tiers ont cependant décidé d’interdire l’importation de bovins vivants et de viande bovine en provenance du Royaume-Uni. Certains pays tiers, du reste, ont imposé une telle interdiction en ce qui concerne toutes les importations en provenance de l’Union européenne.
7. La Commission, quant à elle, à la suite de ces informations, a consulté le comité scientifique vétérinaire, lequel a conclu en ce sens qu’à ce stade il n’existait aucune preuve de la transmissibilité de l’ESB à l’homme. Toutefois, ce même comité, rappelant qu’une telle possibilité ne pouvait pas être exclue, a affirmé la nécessité de vérifier, à la lumière des nouvelles informations, si les mesures communautaires actuelles étaient appropriées, en ajoutant, notamment, que, eu égard à l’importance de la maladie, toute mesure adoptée par la Communauté européenne pour faire face aux effets de la maladie et aux risques de transmission devait être accueillie favorablement. En annexe à cet avis figure une déclaration du D ^r Ring, l’un des membres du comité, selon laquelle nous ne pouvons pas être certains que la viande bovine sous forme de muscles ne constitue pas un danger en ce qui concerne la transmission de l’affection de l’ESB (8) . C’est dans ce contexte que s’inscrit, par conséquent, l’adoption, par la Commission, de la décision faisant l’objet des deux procédures qui nous occupent.
La décision 8. Aux termes de l’article 1 ^er de la décision: Dans l’attente d’un examen global de la situation et nonobstant les dispositions communautaires adoptées en matière de protection contre l’encéphalopathie spongiforme bovine, le Royaume-Uni n’expédie pas de son territoire vers les autres États membres et les pays tiers:
─ de bovins vivants, de leurs spermes et embryons, ─ des viandes de l’espèce bovine abattus au Royaume-Uni, ─ des produits obtenus à partir d’animaux de l’espèce bovine abattus au Royaume-Uni, qui sont susceptibles d’entrer dans la chaîne alimentaire humaine ou animale, et les produits destinés à usage médical, cosmétique ou pharmaceutique, ─ des farines de viande et d’os provenant de mammifères.
Elle impose en outre au Royaume-Uni d’adresser toutes les deux semaines à la Commission un rapport sur l’application des mesures prises en matière de protection contre l’ESB (article 3) et l’invite à présenter de nouvelles propositions en vue d’enrayer l’ESB sur son territoire (article 4).
9. La décision est fondée sur le traité, ainsi que sur la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (9) , et sur la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (10) , telles que modifiées et complétées.Ces deux directives ont été adoptées sur la base de l’article 43 du traité et dans la perspective de la réalisation du marché intérieur. La directive 89/662 régit de manière générale les contrôles vétérinaires susceptibles d’être exercés aux frontières dans le cadre des échanges intracommunautaires: l’objectif consiste à limiter ces contrôles au lieu de départ, notamment grâce à une harmonisation des exigences essentielles relatives à la protection de la santé humaine et animale. Elle impose, entre autres, aux États membres l’obligation d’informer la Commission des maladies qui comportent des risques graves pour la santé humaine et animale, et de lui communiquer les mesures prises (article 9, paragraphe 1). En pareils cas, la Commission est tenue d’arrêter les mesures éventuellement nécessaires, après un examen immédiat de la situation au sein du comité vétérinaire et selon la procédure prévue à l’article 17 de ladite directive; la Commission est en outre obligée de suivre constamment l’évolution de la situation et, toujours selon la procédure prévue à l’article 17, de modifier ou d’abroger, en fonction de cette évolution, les décisions prises (article 9, paragraphe 4). La procédure instituée par l’article 17 susmentionné prévoit la consultation du comité vétérinaire permanent, qui décide à la majorité prévue à l’article 148, paragraphe 2, du traité, pour l’adoption des actes du Conseil. La Commission arrête les mesures lorsqu’elles sont conformes à l’avis du comité; sinon elle les soumet au Conseil qui les approuve à la majorité qualifiée ou les rejette à la majorité simple. En l’absence d’une décision du Conseil dans un délai de quinze jours, la Commission arrête les mesures.La directive 90/425 porte en particulier sur les échanges de certains animaux vivants et produits d’origine animale et définit à l’article 10, pour ce qui nous concerne ici, le même régime que celui que nous venons de rappeler à propos de la directive 89/662. 10. La motivation de la décision se réfère aux nouvelles informations scientifiques en la matière, à l’annonce de mesures supplémentaires prises par le gouvernement du Royaume-Uni, aux mesures prises par différents États membres qui interdisent les importations et à l’avis du comité scientifique vétérinaire. Plus spécialement, les cinquième, sixième et septième considérants sont ainsi libellés:considérant que, dans la situation actuelle, une prise de position définitive sur le risque de la transmissibilité de l’ESB à l’homme n’est pas possible; que l’existence du risque ne peut être exclue; que l’incertitude qui en résulte a créé de grandes préoccupations auprès des consommateurs; que, dans ces conditions et à titre de mesure d’urgence, il paraît approprié d’interdire de façon transitoire l’expédition de tout bovin et de toute viande bovine ou produit obtenu à partir de celle-ci, du territoire du Royaume-Uni vers les autres États membres; que les mêmes interdictions doivent s’appliquer concernant les exportations vers les pays tiers, afin d’éviter des détournements de trafic;considérant que la Commission effectuera dans les prochaines semaines une inspection communautaire au Royaume-Uni pour apprécier l’application des mesures prises; qu’il convient, en outre, d’approfondir sur le plan scientifique la portée des nouvelles informations et les mesures à prendre;considérant que, par conséquent, la présente décision devra être revue après un examen de l’ensemble des éléments précités.
11. La décision fait donc suite à de nombreuses mesures qui ont été prises ces dernières années, non seulement par le Royaume-Uni, mais également par la Commission (telles qu’énumérées au premier considérant) pour lutter contre l’ESB, notamment dans le but de protéger la santé animale et humaine dans la Communauté. La décision a été arrêtée dans l’attente d’un examen global de la situation, conformément à l’obligation, telle que définie par les directives précitées, d’un contrôle permanent et d’une adaptation des mesures en fonction de l’évolution de la situation.Cette obligation a amené la Commission à adopter, le 11 juin 1996, la décision 96/362/CE (11) par laquelle elle a modifié et assoupli, toujours dans l’attente d’un examen global de la situation, les mesures préventives imposées par la décision. La Commission est arrivée à ce résultat après avoir consulté le comité scientifique vétérinaire, le comité scientifique de cosmétologie, le comité scientifique de l’alimentation humaine et le comité des spécialités pharmaceutiques. 12. Sur la base des informations supplémentaires qui ont été fournies (12) , la décision 96/362 a levé l’interdiction d’exporter le sperme de bovins que le comité scientifique vétérinaire avait considéré, dans son avis du 26 avril 1996, comme ne présentant pas de risque de transmission de l’ESB. Pour d’autres produits, tels la gélatine, le phosphate dicalcique, les aminoacides et peptides, les suifs et les produits ou dérivés de suifs, cette même décision a subordonné la levée de l’interdiction à l’application de certaines méthodes de fabrication et à la mise en oeuvre de contrôles efficaces par le Royaume-Uni (article 1 ^er , paragraphe 2). En outre, le Royaume-Uni s’est vu imposer l’obligation de ne pas exporter de viandes, de produits ou préparations à base de viande, ni pour la consommation humaine ni destinés à des animaux domestiques carnivores, provenant de bovins qui n’ont pas été abattus au Royaume-Uni, sauf s’ils proviennent d’établissements situés au Royaume-Uni et soumis à des contrôles vétérinaires précis et stricts (article 1 ^er bis). Enfin, la Commission est chargée d’effectuer des inspections communautaires principalement en ce qui concerne la mise en oeuvre des contrôles officiels et, partant, de fixer, après consultation des États membres réunis au sein du comité vétérinaire permanent, la date pour la reprise des exportations des produits en question (article 1 ^er quater).En substance, la portée de la décision a été réduite, puisque le sperme et, sous certaines conditions, la gélatine, le phosphate dicalcique, les aminoacides et peptides, les suifs et les produits ou dérivés de suifs ont été exclus de l’interdiction d’exportation.
Les deux procédures en objet ─ Affaire C-157/96 13. Les parties demanderesses au principal sont la National Farmers’ Union, une association professionnelle qui représente la majorité des exploitants agricoles en Angleterre et au pays de Galles, ainsi que neuf entreprises spécialisées dans l’élevage destiné à la vente, l’alimentation, l’hébergement, le transport et l’exportation de bovins, de leurs spermes et embryons, et dans la transformation et l’exportation de viande bovine et de produits dérivés. Elles ont attaqué, devant la High Court of Justice, Queen’s Bench Division, certains actes nationaux pris par les parties défenderesses au principal, le Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation) et les Commissioners of Customs and Excise (services de perception des droits de douane et accises), en application de l’article 1 ^er de la décision. Onze exportateurs de viandes et une association d’exportateurs d’ovins sont en outre intervenus, devant la juridiction nationale, à l’appui des conclusions des parties demanderesses.De l’avis des parties demanderesses, les actes nationaux attaqués seraient viciés en raison de l’invalidité de la décision (13) . A l’appui de cette thèse, elles font valoir, en premier lieu, l’incompétence de la Commission pour adopter la décision, étant donné que les directives 86/662 et 90/425 n’habiliteraient la Commission qu’à adopter des mesures destinées à assurer la protection contre un risque grave pour la santé des personnes et/ou des animaux et, en même temps, nécessaires à cet effet;
en outre, en aucun cas les directives en question ne conféreraient à la Commission le pouvoir d’imposer une interdiction d’exportation d’un État membre vers les pays tiers. En second lieu, la décision serait entachée d’un détournement de pouvoir dans la mesure où, contrairement aux finalités poursuivies par les directives sur lesquelles elle se fonde, elle aurait pour but principal non pas d’assurer la protection contre un risque grave pour la santé, mais de rassurer les consommateurs. Enfin, la décision violerait le principe de proportionnalité: en effet, elle ne serait ni nécessaire ni appropriée pour calmer les inquiétudes des consommateurs ou protéger la santé humaine, à supposer même que tel ait été l’objectif effectivement poursuivi, ce que les parties demanderesses contestent.
14. Considérant que le seul point litigieux au principal porte sur la validité, au regard du droit communautaire, de l’interdiction posée à l’article 1 ^er de la décision, la High Court a décidé que, aux fins de la solution du litige pendant devant cette juridiction, il était nécessaire de saisir la Cour d’une demande de décision à titre préjudiciel. La question déférée est ainsi libellée:L’article 1 ^er de la décision 96/239/CE de la Commission, du 27 mars 1996, est-il invalide, en tout ou en partie, en particulier au motif que la Commission n’avait pas le pouvoir de prendre une telle décision ou a commis un abus de pouvoir, ou qu’elle a violé le principe de proportionnalité?Le juge a quo interroge donc la Cour sur l’invalidité éventuelle de l’article 1 ^er de la décision pour incompétence de la Commission et/ou pour détournement de pouvoir, ainsi que pour violation du principe de proportionnalité.
─

Affaire C-180/96 15. La même décision fait l’objet d’un recours direct formé par le Royaume-Uni en application de l’article 173 du traité (14) . Par ce recours, le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise à la Cour annuler la décision ou, à titre subsidiaire, annuler l’article 1 ^er de cette même décision, dans la mesure où il s’applique: aux bovins vivants dont l’exportation est autorisée par la décision 94/474; au sperme et aux embryons de bovins vivants; aux viandes provenant de bovins âgés de moins de 30 mois abattus au Royaume-Uni ou aux viandes provenant de bovins dont il est certifié qu’ils proviennent eux-mêmes de troupeaux n’ayant jamais connu un cas d’ESB et n’ayant été exposés à aucune source réelle ou potentielle de contamination alimentaire; aux produits obtenus à partir de bovins abattus au Royaume-Uni et qui sont susceptibles d’entrer dans la chaîne alimentaire animale ou humaine ou également dans la fabrication de matériels destinés à un usage médical, cosmétique ou pharmaceutique; à la gélatine et au suif; aux exportations vers les pays tiers (sauf s’il existe un risque réel de détournement de trafic, le cas échéant).Le Royaume-Uni a également attaqué, par le même recours, les prises de position de la Commission postérieures à la décision, dans la mesure où elles n’ont pas réduit la portée de cette décision, contrairement aux souhaits qu’il avait exprimés. En substance, il demande que soient également annulés les actes qui auraient confirmé l’interdiction d’exportation imposée par la décision (15) .
16. Partant de la prémisse que la décision et les autres actes attaqués, loin d’être justifiés par des raisons de protection de la santé, auraient été adoptés afin d’éliminer ou au moins apaiser l’inquiétude des consommateurs et de protéger ainsi le marché dans le secteur concerné, donc pour des raisons économiques, le Royaume-Uni soutient, en premier lieu, que leur adoption ne relève ni des compétences ni du pouvoir d’appréciation de la Commission. Sur ce point, il ajoute que la décision d’isolement total, compte tenu des autres mesures déjà adoptées au Royaume-Uni et dans la Communauté pour contrecarrer l’ESB, serait plutôt contre-productive, puisqu’elle se traduit par un obstacle non justifié aux échanges qui résulte d’un détournement de pouvoir.
En second lieu, la décision serait entachée d’un défaut de motivation. En troisième lieu, elle violerait le principe de la proportionnalité. En quatrième lieu, cette même décision établirait une discrimination illicite, et en tant que telle interdite par les articles 6 et 40, paragraphe 3, du traité, entre les producteurs et les consommateurs du Royaume-Uni, d’une part, et les producteurs et les consommateurs des autres États membres, d’autre part; en outre, elle ne serait justifiée par aucun des objectifs visés à l’article 39, paragraphe 1, du traité. En cinquième lieu, l’article 1 ^er , troisième tiret, de la décision serait invalide en ce qu’il ne respecte ni le principe de la sécurité juridique ni l’obligation de motivation et concerne des produits dont la réglementation ne relève pas de la compétence de la Commission. Enfin, le Royaume-Uni soutient que les directives 89/662 et 90/425 devraient être considérées comme illégales pour le cas où il y aurait lieu de les interpréter en ce sens qu’elles permettent d’étendre l’interdiction d’exportation aux produits visés à l’article 1 ^er , troisième tiret, de la décision, puisqu’il s’agit de produits non mentionnés dans l’annexe II du traité et, dès lors, non couverts par les directives en question.La Commission, quant à elle, conteste le bien-fondé des griefs qui viennent d’être exposés et conclut à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le recours dans son intégralité et condamner le Royaume-Uni aux dépens.
17. Compte tenu des éléments qui précèdent, il est tout à fait évident que les moyens invoqués par le Royaume-Uni englobent également les vices de validité tels qu’envisagés par le juge national dans la question préjudicielle faisant l’objet de l’affaire C-157/96.
D’autre part, étant donné que les argumentations développées devant la Cour en ce qui concerne les vices invoqués dans les deux affaires sont en substance identiques, il nous paraît utile d’aborder résolument l’affaire C-180/96 (Royaume-Uni/Commission), pour tirer ensuite de cette analyse également la réponse à la question posée par le juge a quo dans l’affaire C-157/96 (National Farmers’ Union e.a.).
Au fond ─ Sur la compétence de la Commission 18. Ainsi qu’il a été exposé, par ce moyen le Royaume-Uni, de même que, du reste, les parties demanderesses dans l’affaire C-157/96, fait valoir que l’adoption de la décision ne relève ni de la compétence ni du pouvoir d’appréciation de la Commission. Plus précisément, il soutient que les directives qui constituent la base juridique de cette décision ne permettent pas d’adopter des mesures qui, à l’instar de celles imposées par la décision, sont destinées à rassurer les consommateurs, mais uniquement des mesures destinées à protéger la santé des personnes et/ou des animaux: loin de faciliter la réalisation du marché intérieur, la décision constituerait par conséquent une entrave injustifiée aux échanges. Cette même décision, précisément parce qu’elle a été prise afin de rétablir la confiance des consommateurs dans le secteur de la viande bovine et non pas au contraire pour protéger leur santé, procéderait en outre d’un détournement de pouvoir. Enfin, de l’avis du même gouvernement, en aucun cas les directives en question ne sauraient permettre l’adoption de mesures contenant une interdiction d’exporter vers les pays tiers.

La Commission réfute ces arguments en soutenant que: a) les directives sur lesquelles se fonde la décision lui permettent de prendre des mesures en vue de la protection de la santé dans un cas tel que celui de l’espèce; b) la décision vise précisément à protéger la santé et, en tant que telle, elle ne comporte par conséquent aucun obstacle injustifié aux échanges; c) la décision, n’ayant pas été adoptée pour des motifs autres que la protection contre un risque grave pour la santé, n’est nullement entachée de détournement de pouvoir; d) l’extension de l’interdiction d’exportation également aux pays tiers est indispensable pour parvenir à un isolement total de la zone infectée, de manière à assurer l’éradication complète de la maladie et, en même temps, réduire le risque éventuel de fraude et de détournement de trafic.
19. Nous observons tout d’abord que le moyen en question repose essentiellement sur l’argument selon lequel la décision viserait non pas à protéger la santé mais, ainsi que cela est expressément indiqué dans le cinquième considérant de la décision, à éliminer les graves préoccupations créées auprès des consommateurs et, partant, rétablir la confiance de ceux-ci dans le secteur de la viande bovine. En conséquence, il y aurait lieu d’admettre qu’il s’agit d’une décision adoptée pour éviter l’effondrement du marché des viandes bovines dans les autres États membres, donc pour des raisons éminemment économiques. De ce point de vue, la Commission aurait outrepassé les limites de sa compétence, non pas parce que les directives 90/425 et 89/662 ne constituent pas la base juridique correcte pour l’adoption de mesures destinées à protéger la santé, au moins dans le cadre des échanges intracommunautaires et pour ce qui les concerne, mais plutôt en raison du fait qu’en l’espèce les conditions pour l’adoption d’un tel type de mesures ne seraient pas réunies.Dans ces conditions, il nous paraît utile d’établir d’abord si l’objectif poursuivi par la décision consiste effectivement à protéger la santé ou, au contraire, à rassurer les consommateurs, puis de vérifier si les informations dont la Commission disposait étaient de nature à justifier l’adoption de la décision et, enfin, d’établir si les directives en question constituaient la base juridique adéquate également pour l’interdiction d’exportation vers les pays tiers.
20. Puisqu’en l’espèce il est par conséquent incontesté, et de toute façon incontestable, que sur le fondement des directives 90/425 et 89/662 la Commission est habilitée à prendre des mesures destinées à répondre à l’apparition de maladies ou causes pouvant comporter des risques graves pour les animaux et/ou la santé humaine, disons d’emblée qu’il y a lieu de considérer la décision comme conforme aux objectifs des deux directives qui lui servent de base juridique. En effet, ces directives imposent à chaque État membre de signaler à la Commission et aux autres États membres toute maladie, zoonose ou cause susceptible de constituer un danger pour la santé des personnes et/ou des animaux et confèrent à la Commission le pouvoir d’arrêter les mesures nécessaires pour les animaux … et, si la situation l’exige, pour les produits dérivés de ces animaux (16) . La Commission jouit par conséquent d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne l’adoption des mesures jugées nécessaires pour protéger la santé, pouvoir qu’il serait du reste simpliste de considérer comme un pur instrument aux fins de la réalisation du marché intérieur. En effet, la protection de la santé est non seulement une exigence dont il faut tenir compte dans le cadre des dispositions relatives à la libre circulation de même que eu égard aux finalités poursuivies par la politique agricole commune (17) , mais constitue également un objectif prioritaire auquel le traité reconnaît une portée autonome et, en définitive, supérieure (18) .
21. Cela dit, le cinquième considérant de la décision est clair et non équivoque lorsqu’il affirme que, dans la situation actuelle, une prise de position définitive sur le risque de la transmissibilité de l’ESB à l’homme n’est pas possible et que l’existence du risque ne peut être exclue. Ainsi que la Cour l’a déjà relevé dans l’ordonnance par laquelle elle a rejeté la demande de mesures provisoires, il ne serait pas correct d’isoler ces affirmations et de n’en retenir que la phrase relative aux préoccupations des consommateurs (19) , le texte litigieux devant au contraire être pris en considération dans sa totalité. Une telle approche du texte met pleinement en évidence que l’objectif de la décision, tel qu’il résulte de l’ensemble de ses considérants, est précisément d’éviter le risque, et les préoccupations y afférentes, pour la santé humaine et animale.Il ne nous semble pas non plus que l’on puisse affirmer, ainsi que le gouvernement du Royaume-Uni l’a également soutenu, que l’existence de l’ESB, dans la mesure où elle est désormais connue depuis plusieurs années, ne constituerait pas un phénomène nouveau, avec cette conséquence supplémentaire que la décision ne serait nullement justifiée et que, notamment, les conditions auxquelles les directives 90/425 et 89/662 subordonnent la compétence à agir de la Commission ne seraient pas réunies. Sur ce point, il suffit de relever que les directives en question n’exigent aucunement, pour que la Commission puisse intervenir, que la maladie en question soit apparue pour la première fois, mais, beaucoup plus simplement, qu’il s’agisse d’une maladie susceptible de présenter un risque grave pour la santé. Il va de soi que la diffusion d’une maladie donnée ou un changement dans les informations scientifiques y afférentes constituent des éléments nouveaux qui légitiment l’action de la Commission.
22. Dans cette perspective, et sans qu’il faille s’aventurer dans des appréciations d’ordre scientifique quant à la gravité de l’ESB et à sa transmissibilité à l’homme sous la forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, nous observons en outre que le risque pour la santé humaine constitue une hypothèse réelle que personne, du reste, dans les procédures qui nous occupent n’a estimé pouvoir exclure. En réalité, c’est le gouvernement du Royaume-Uni lui-même qui a rendu publiques les premières informations relatives au lien probable entre l’ESB et certains cas de maladie de Creutzfeldt-Jakob (20) . En outre, la décision a seulement rendu plus sévères ─ précisément en fonction des nouvelles informations divulguées ─ des mesures (absolument incontestées) qui avaient été prises précédemment par la Commission et par le Royaume-Uni lui-même, tout en uniformisant la portée pour l’ensemble de la Communauté des mesures que certains États membres avaient unilatéralement adoptées à la suite des derniers développements en la matière.Nous estimons que ces éléments peuvent et doivent suffire pour conclure en ce sens que la Commission n’a commis aucun détournement de pouvoir en adoptant la décision et que celle-ci s’inscrit dans les limites des pouvoirs que les directives susmentionnées attribuent à la Commission. En réalité, compte tenu des proportions dans lesquelles l’ESB s’est diffusée dans le bétail et de la probabilité de sa transmission à l’homme, force est de reconnaître que la décision tend à assurer la protection de la santé contre un risque grave pour les animaux et/ou les êtres humains et qu’un tel objectif pouvait assurément être poursuivi par la Commission au moyen des mesures de protection considérées comme nécessaires et selon les procédures prévues par les dispositions pertinentes des directives sur lesquelles ladite décision se fonde. Du reste, le gouvernement du Royaume-Uni lui-même conteste la compétence de la Commission non pas en raison de l’inexistence de la gravité du risque lié à cette maladie, mais au motif qu’il s’agirait d’un risque qui n’est pas nouveau, et par rapport auquel la Commission aurait déjà adopté précédemment des mesures préventives (appropriées). Une telle argumentation, en définitive, concerne cependant non pas la compétence de la Commission pour adopter des mesures telles que la décision en cause, mais, plus précisément, la proportionnalité des mesures adoptées. C’est donc dans le cadre de l’analyse relative au grief spécifique tiré de la violation du principe de proportionnalité que nous traiterons de l’argumentation en question. 23. Enfin, nous estimons que la décision pouvait assurément couvrir également les exportations vers les pays tiers. Étant donné qu’il y a lieu de rejeter également à ce propos, pour les mêmes raisons que celles évoquées plus haut, l’argument du Royaume-Uni selon lequel la mesure ne serait motivée que par des considérations d’ordre économique, nous relevons tout d’abord que les directives 90/425 et 89/662 n’excluent pas, du moins pas explicitement, que la Commission a compétence pour interdire les exportations de certains animaux et/ou produits également vers les pays tiers. Nous ne considérons pas non plus qu’une telle limitation pourrait se déduire de la circonstance que les directives en question font référence, déjà dans leur intitulé, aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires. En effet, s’il est vrai qu’elles ont été adoptées dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, il est tout aussi vrai que les pouvoirs de la Commission sont subordonnés, du point de vue qui revêt ici de l’importance, uniquement à la condition que les mesures adoptées soient nécessaires, aux fins de la protection de la santé dans un marché unifié (21) .Ajoutons que le fait de reconnaître à la Commission, sur le fondement des directives en question, le pouvoir d’imposer la fermeture du territoire atteint par une maladie donnée également par rapport aux pays tiers peut, dans certains cas, constituer le seul et indispensable moyen permettant d’éviter la diffusion de cette maladie et de parvenir, en même temps, à son éradication.
En substance, il nous semble qu’une décision de la Commission peut assurément prévoir, sur la base des directives en question, l’isolement total d’une zone géographique donnée ou, comme en l’espèce, de l’ensemble du territoire d’un État membre, lorsque cela s’avère nécessaire pour éviter que l’interdiction d’exporter vers les autres États membres ne soit rendue vaine du fait d’un passage par un ou plusieurs pays tiers, donc pour garantir l’effet utile de cette interdiction et, par là même, répondre aux exigences de protection de la santé dans un marché unifié.
24. Dans la même perspective, nous n’estimons pas non plus qu’il faille attacher de l’importance à la circonstance ─ à supposer même qu’elle soit pertinente en ce qui concerne la compétence de la Commission et non pas, comme nous le pensons, plutôt pour ce qui est de l’examen de la proportionnalité des mesures adoptées ─ que les États membres de la Communauté peuvent importer de la viande seulement de quelques pays tiers et à la suite de contrôles très stricts. Les contrôles aux importations en provenance du Royaume-Uni sont tout aussi rigoureux; pourtant, selon la Commission, ils étaient insuffisants ─ lors de l’adoption de la décision et compte tenu des informations reçues quant au risque de transmissibilité à l’homme (22) ─ pour écarter de manière adéquate les risques pour la santé humaine et animale, contrairement à ce que l’on avait cru lors de l’adoption des mesures précédentes. Du reste, les événements qui ont suivi l’adoption de la décision ne font que confirmer cette donnée: nonobstant l’embargo total, les contrôles se sont avérés inadéquats, au point de permettre des exportations frauduleuses tant vers les autres États membres que vers les pays tiers.En particulier, il y a lieu de souligner ici, outre le risque de fraudes tel qu’il a été signalé par la Commission dans ses mémoires puis malheureusement confirmé dans les faits, que l’on ne saurait nullement exclure que des produits à base de viande préparés dans des pays tiers qui n’exportent pas vers la Communauté puissent rentrer sur le territoire communautaire même après un laps de temps très long. Il s’ensuit, de toute évidence, que l’éradication effective de la maladie ne peut pas être obtenue sans un isolement de la zone géographique infectée et, partant, une interdiction absolue d’exportation: l’obligation de donner un effet utile aux dispositions pertinentes des directives en question et aux mesures adoptées sur cette base l’exige ou, tout au moins, le permet.
25. En définitive, étant donné que les mesures en vigueur au moment de l’adoption de la décision s’étaient avérées inadéquates ou avaient en tout cas été mises en oeuvre de manière non satisfaisante; que, en outre, dans la situation actuelle la transmissibilité de l’ESB n’est pas du tout exclue et qu’elle peut, dès lors, constituer un risque grave pour la santé, il y a lieu de considérer que la Commission est restée dans le cadre des limites fixées à l’exercice des pouvoirs que lui confèrent les deux directives sur lesquelles se fonde la décision. Le premier moyen avancé par le Royaume-Uni doit par conséquent être rejeté. ─

Sur le défaut de motivation 26. Selon la thèse avancée par le Royaume-Uni, à supposer même que la décision ait été adoptée en vue de la protection de la santé humaine et animale, force serait néanmoins de reconnaître qu’elle est dénuée de motivation adéquate. La Commission aurait en effet omis, en enfreignant de ce fait l’article 190 du traité, d’exposer les raisons pour lesquelles elle a estimé que les mesures précédemment adoptées étaient insuffisantes.Sur ce point, la Commission rétorque que le cinquième considérant constitue une motivation claire et adéquate de la décision.
27. A cet égard, rappelons d’abord que, conformément à une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 190 du traité dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (23) . En particulier, elle doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d’exercer son contrôle (24) . Cela met en évidence, si besoin est, qu’il y a lieu de distinguer le défaut de motivation, vice de caractère formel, des éventuels griefs concernant le bien-fondé de la motivation (25) .Or, il suffit en l’occurrence de constater que le cinquième considérant de la décision est tout à fait clair en ce qu’il affirme que l’adoption de la décision est devenue nécessaire ─ à l’époque et sous réserve de contrôles continus ─ dans la mesure où une prise de position définitive sur le risque de la transmissibilité de l’ESB n’est pas possible, transmissibilité qui ne peut pas être exclue, et dans la mesure où l’incertitude à ce sujet a causé de graves préoccupations parmi les consommateurs.
La décision a donc pour objectif d’écarter le risque, et les préoccupations y afférentes, pour la santé humaine et animale.
En outre, la décision précise bien que le rapport du SEAC du 20 mars 1996 a rendu publiques de nouvelles informations en matière d’ESB et que le Royaume-Uni lui-même a estimé devoir prendre, à la suite de ce rapport, des mesures supplémentaires (26) . Il s’ensuit que les éléments sur lesquels la Commission s’est fondée sont indiqués de manière suffisamment claire pour permettre aux intéressés d’en contester le bien-fondé et à la Cour d’exercer son contrôle de la légalité et que, par conséquent, la décision est suffisamment motivée.
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Sur la violation du principe de proportionnalité 28. Le gouvernement du Royaume-Uni a également fait valoir la violation du principe de proportionnalité, au motif que la Commission aurait pris une mesure, à savoir l’embargo total y compris vers les pays tiers, qui n’était pas nécessaire aux fins de la réalisation du but poursuivi qui ─ à supposer même qu’un tel objectif ait été légitime ─ aurait assurément pu être atteint par des mesures ayant un effet moins restrictif sur les échanges. Ce même gouvernement a précisé que le caractère disproportionné et l’illégalité de la décision contestée sont particulièrement évidents pour les exportations destinées aux pays tiers, pour la viande provenant de troupeaux non touchés par l’ESB, pour les bovins nés après le 1 ^er mai 1996, pour le sperme et les embryons, ainsi que pour le suif et la gélatine. S’agissant des animaux vivants, des viandes bovines et des produits dérivés exclus de l’interdiction d’exportation édictée par la décision 94/474, telle que modifiée par la décision 95/287 précitée, il est tout à fait évident que, selon le Royaume-Uni, ainsi que celui-ci l’a explicitement affirmé, la décision ne trouverait aucune justification dans l’apparition d’un risque nouveau lié à l’ESB et que, partant, les précédentes mesures nationales et communautaires auraient été, du fait de leur caractère adéquat et approprié, suffisantes pour assurer la protection de la santé.Nous avons déjà eu l’occasion de mettre en évidence qu’une telle argumentation est contredite par les circonstances de fait qui ont été à l’origine de la décision et, notamment, par les informations contenues dans le rapport du SEAC du 20 mars 1996, informations qui ont incité le Royaume-Uni lui-même à adopter des mesures supplémentaires. Ajoutons que cette même argumentation, en étant fondée sur la prémisse que la décision n’est pas appropriée pour atteindre des objectifs autres que celui consistant à dissiper les préoccupations des consommateurs, lesquelles ne seraient d’ailleurs pas fondées, remet en discussion, fût-ce sous un angle différent, le problème de l’incertitude scientifique en la matière.
29. Or, étant donné que la Cour ne dispose pas d’éléments permettant d’apprécier, en l’absence de preuves scientifiques irréfutables, le caractère adéquat ou inadéquat de la mesure au moment où elle a été prise, nous soulignons tout d’abord que la Commission a suffisamment de latitude pour exercer les pouvoirs que lui confèrent les directives de base et, dès lors, pour déterminer elle-même, avec l’appui des organes techniques expressément prévus à cet effet et qui, en l’espèce, ont été consultés, l’adéquation ou non des mesures à adopter (27) . Rappelons, d’ailleurs, que la Cour a encore récemment confirmé, en ce qui concerne des contrôles vétérinaires imposés, aux fins de la protection de la santé, par une directive en matière d’échanges intracommunautaires de viandes fraîches, que les institutions communautaires doivent tenir compte, dans l’exercice de leurs pouvoirs, des exigences d’intérêt général telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux et que, conformément audit principe, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (28) .C’est donc en tenant dûment compte de ces remarques d’ordre général qu’il convient d’examiner si les différentes mesures prévues par la décision violent, ainsi que le Royaume-Uni et les demanderesses au principal dans l’affaire C-157/96 l’ont soutenu, le principe de la proportionnalité. La réponse, disons-le d’emblée, ne peut qu’être négative, et ce essentiellement parce que, compte tenu des incertitudes scientifiques en la matière et de l’absence de contrôles nationaux fiables (29) , les mesures en question ne sauraient être considérées comme manifestement inappropriées pour garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, c’est-à-dire la protection de la santé.
30. En premier lieu, étant établi que la Commission est habilitée, en vertu des directives 90/425 et 89/662, à adopter des mesures relatives également aux échanges avec les pays tiers, force est de reconnaître, selon nous, la légalité de l’interdiction absolue d’exportation vers l’ensemble des pays tiers, précisément parce qu’elle vise à assurer l’effet utile des autres mesures imposées, en particulier l’éradication complète de l’ESB et dès lors, en définitive, la réalisation de l’objectif prioritaire de sauvegarde de la santé. Le fait que la Communauté n’importe pas de l’ensemble des pays tiers n’est pas de nature à modifier les termes du problème, puisque, ainsi qu’il a été déjà exposé, la possibilité de réimportations via les pays tiers dont les importations dans la Communauté sont autorisées ne peut pas être exclue (30) .Ajoutons que les solutions de rechange moins restrictives pour les échanges, telles que celles suggérées par les demanderesses au principal dans l’affaire C-157/96 et consistant dans une interdiction de réimportation assortie d’un système de certification adéquat, ne sont pas de nature à permettre d’écarter le risque de fraudes, ni la réimportation éventuelle dans la Communauté de produits dérivés ou transformés. 31. En second lieu, il ne nous semble pas que l’on puisse soutenir que la mesure serait disproportionnée, au motif qu’elle interdit également, à la différence de la décision 94/474, les exportations de viandes provenant de bovins qui ont séjourné dans des élevages non contaminés par l’ESB; et ce, notamment, en raison des difficultés liées à l’identification des bovins et au contrôle de leurs déplacements d’un troupeau à l’autre (31) .En effet, une interdiction d’exportation pour les seuls bovins ─ ainsi que pour les viandes fraîches provenant de ces bovins et pour les produits dérivés obtenus à partir de celles-ci ─ qui auraient séjourné dans des élevages dans lesquels des cas d’ESB ont été constatés serait certes suffisante et appropriée, mais, faut-il le préciser, seulement en présence d’un système, bien entendu fiable, d’identification des animaux et de contrôle de leurs mouvements (32) . Or, le Royaume-Uni a lui-même admis que seuls les animaux atteints d’ESB ou suspectés d’en être atteints étaient répertoriés (33) , ce qui entraîne en outre inévitablement l’impossibilité d’identifier tous les animaux directement exposés au risque d’infection parce qu’ils ont été nourris avec des produits contaminés ou bien parce qu’ils ont été en contact avec des animaux atteints d’ESB, cette dernière hypothèse ne pouvant pas être exclue en l’état actuel des connaissances scientifiques. Il s’ensuit, ainsi que la Cour l’a relevé dans l’ordonnance relative à la demande de mesures provisoires, que cette absence de marquage des animaux et de contrôle de leurs mouvements ne permet pas non plus de mettre en oeuvre certaines des mesures recommandées par les experts internationaux de l’Office international des Épizooties, lesquels préconisent que les animaux soient identifiés comme provenant de troupeaux dans lesquels aucun cas d’ESB n’a jamais été relevé (34) .
32. En troisième lieu, on ne saurait non plus considérer comme disproportionnée la mesure qui interdit l’exportation d’animaux vivants même d’âge inférieur à six mois. A cet égard, il suffit de rappeler ici que la non-transmissibilité à partir de la mère n’a pas été établie (35) et que la recherche en la matière est rendue plus difficile du fait que l’interdiction d’utiliser dans l’alimentation des bovins les farines de viande et d’os d’ovins n’a pas été respectée (36) . L’impossibilité d’exclure l’existence d’un risque de transmission verticale implique, à l’évidence, que les mêmes considérations valent en ce qui concerne l’interdiction d’exportation des embryons.Il n’est guère besoin d’ajouter, également en ce qui concerne les interdictions que nous venons d’évoquer, que l’absence de systèmes d’identification des animaux et de contrôles de leurs mouvements ne permet pas de déterminer avec certitude si le bovin en question, même s’il ne présente pas encore des symptômes d’ESB, est susceptible d’avoir été infecté. Les mêmes considérations sont tout aussi valables en ce qui concerne l’interdiction d’exporter des viandes fraîches provenant de bovins d’âge inférieur à deux ans et demi, étant donné que, ainsi qu’il a été exposé, la question des risques éventuellement liés à la consommation de viande provenant de bovins infectés reste controversée (37) .
33. En quatrième lieu, il reste à examiner la nécessité de l’interdiction d’exportation en ce qui concerne le sperme et certains produits dérivés tels que la gélatine et les suifs. Cette interdiction a été entre-temps levée, par la décision 96/362, tant en ce qui concerne le sperme, parce que des informations supplémentaires ont permis de parvenir à la conclusion que ce produit ne présente aucun risque de transmissibilité, que par rapport aux suifs et à la gélatine, à condition qu’ils aient été obtenus selon certaines méthodes de fabrication et à la suite de contrôles rigoureux (38) . Cette circonstance, faut-il le préciser, n’est cependant ni décisive ni pertinente aux fins de la présente analyse, puisque la levée de l’interdiction ne permet pas en tant que telle d’inférer que la mesure litigieuse n’était pas nécessaire et que, par conséquent, le principe de la proportionnalité a été enfreint.En effet, compte tenu de l’incertitude en la matière au moment de l’adoption de la décision, de l’urgence avec laquelle la Commission a été amenée à agir et du fait qu’il s’agit de mesures provisoires dans l’attente d’un examen global de la situation, on ne saurait assurément affirmer que l’interdiction d’exportation édictée en ce qui concerne lesdits produits était manifestement inappropriée pour atteindre l’objectif poursuivi.
34. Enfin, pour être complet, nous observons que les mesures alternatives moins restrictives pour les échanges, telles qu’elles ont été envisagées par le Royaume-Uni qui les tient pour au moins tout aussi efficaces que celles dont il est question ici, sont trop vagues pour pouvoir être sérieusement prises en considération. Le gouvernement requérant fait en effet référence (39) à une campagne d’information destinée aux consommateurs, dont nous ne parvenons cependant pas à saisir exactement l’impact sur l’éradication de l’ESB, à des mesures analogues à celles déjà prises unilatéralement par le Royaume-Uni, dont l’efficacité s’est toutefois avérée discutable (40) , ainsi qu’à l’adoption de mesures plus sévères que celles-ci, ce que la Commission a précisément fait et que le Royaume-Uni conteste.
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Sur la violation du principe de non-discrimination et sur l’incompatibilité avec l’article 39, paragraphe 1, du traité 35. Le grief tiré de la prétendue violation du principe de non-discrimination énoncé aux articles 6 et 40, paragraphe 3, du traité, tant sous l’angle de la discrimination des producteurs du Royaume-Uni par rapport à ceux des autres États membres que sous celui de la discrimination entre les consommateurs du Royaume-Uni et ceux des autres États, ne nous semble pas non plus fondé.
En ce qui concerne le premier aspect, il suffit ici de rappeler que 97,9 % des cas d’ESB en Europe ont été répertoriés au Royaume-Uni et que, dès lors, les éleveurs qui opèrent dans cet État membre ne se trouvent assurément pas dans la même situation que ceux qui opèrent dans d’autres États membres. En particulier, l’existence de foyers d’ESB dans les autres États membres est tellement limitée qu’il serait absurde de considérer que les mêmes mesures s’imposent aux uns et aux autres. Sur ce point, il n’est guère besoin de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, le principe de non-discrimination entre producteurs ou consommateurs communautaires, qui est l’expression spécifique du principe général d’égalité, exige que les situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu’une différence de traitement ne soit objectivement justifiée (41) .Quant à la circonstance que les exigences de protection de la santé invoquées à l’appui de la décision feraient abstraction de la santé des consommateurs résidant sur le territoire du Royaume-Uni (42) , nous observons tout d’abord que la base juridique retenue pour la décision ne saurait en aucun cas couvrir une interdiction de commercialisation de viandes nationales sur le territoire du Royaume-Uni, étant donné qu’elle concerne l’abolition des contrôles aux frontières en vue de la réalisation du marché intérieur et que, dès lors, elle porte sur les échanges entre les États membres. D’autre part, force est de reconnaître qu’une telle interdiction de commercialisation, à moins qu’elle n’ait été assortie de mesures radicales, telles que l’abattage de tout le cheptel présent sur le territoire national (mesure qui, quant à elle, serait certainement disproportionnée), aurait exigé des contrôles très coûteux, dont l’efficacité aurait été incertaine. Le confinement de la zone géographique où la maladie s’est développée, afin de parvenir à son éradication, constituait par conséquent le seul moyen approprié pour empêcher que la libre circulation des produits en question ne porte un grave préjudice aux animaux et à la santé des personnes.
36. Quelques remarques suffisent pour réfuter l’argument du Royaume-Uni selon lequel la décision et les autres actes attaqués ne répondent à aucun des objectifs visés à l’article 39, paragraphe 1, du traité. Plus précisément, la thèse avancée consiste à dire que la décision, du fait de l’interdiction d’exportation qu’elle a édictée, aurait entraîné une déstabilisation des marchés et l’impossibilité d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs, en violation de deux objectifs fondamentaux définis à l’article 39, paragraphe 1.A cet égard, observons tout d’abord que la protection de la santé, comme nous l’avons déjà souligné, constitue une composante de l’ensemble des politiques communautaires et que, notamment, il s’agit d’une exigence dont on ne saurait faire abstraction même en ce qui concerne les finalités poursuivies par la politique agricole commune (43) . A cela s’ajoute que des mesures ayant pour objectif d’assurer la protection de la santé ne peuvent que renforcer la confiance des consommateurs dans la qualité des produits et se traduire, de ce fait, par une augmentation de la consommation et, partant, du volume des échanges et de la production, ce qui ne peut pas manquer de contribuer à la réalisation des objectifs visés à l’article 39, paragraphe 1, du traité. Dans ces conditions, le grief invoqué par le Royaume-Uni est absolument dénué de fondement.
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Sur la validité de l’article 1 er, troisième tiret, de la décision 37. Le Royaume-Uni fait valoir, en outre, l’invalidité de l’article 1 ^er , troisième tiret, de la décision, qui, rappelons-le, interdit les exportations de produits obtenus à partir d’animaux de l’espèce bovine abattus au Royaume-Uni, qui sont susceptibles d’entrer dans la chaîne alimentaire humaine ou animale, et les produits destinés à usage médical, cosmétique ou pharmaceutique. En effet, cette disposition violerait le principe de la sécurité juridique en ce qu’elle ne définirait pas de manière claire et précise la portée de l’interdiction en question, portée qui ne pourrait pas non plus être clarifiée par un renvoi aux directives de base, qui imposent à la Commission non seulement l’adoption des mesures nécessaires quant aux animaux et aux produits expressément spécifiés, mais également d’arrêter des mesures, si la situation l’exige, pour les produits dérivés de ces animaux (article 10, paragraphe 4, de la directive 90/425) ou pour les produits d’origine ou les produits dérivés de ces produits (article 9, paragraphe 4, de la directive 89/662). En outre, elle ne respecterait pas l’obligation de motivation, puisqu’il n’y aurait aucun lien entre la prescription en question et le considérant y afférent, qui se borne à affirmer l’opportunité d’interdire l’expédition de tout … produit obtenu à partir [de viande bovine] du territoire du Royaume-Uni. Enfin, et en tout état de cause, le Royaume-Uni soutient que la Commission n’était pas compétente pour édicter l’interdiction d’exportation en ce qui concerne des produits, tels la gélatine, le phosphate dicalcique, les aminoacides et les peptides, non compris dans l’annexe II du traité; et ce au motif que les directives sur la base desquelles la décision a été adoptée, et qui sont elles-mêmes fondées sur l’article 43 du traité, ne pourraient être interprétées qu’en ce sens qu’elles s’appliquent aux seuls produits agricoles visés à l’annexe II du traité.A ces griefs, la Commission réplique que, compte tenu de l’urgence et de la nécessité d’assurer un contrôle complet de la situation dans l’attente d’un examen global de celle-ci, force serait de reconnaître que la décision respecte le principe de la sécurité juridique. Elle ajoute que les considérants non seulement constituent une motivation suffisante de la disposition en question, mais font ressortir, à l’évidence, que (également) tous les produits dérivés susceptibles de comporter un risque pour la santé relèvent de l’interdiction d’exporter.
Enfin, la Commission soutient que les directives de base comprennent expressément dans leur champ d’application tous les produits dérivés et, partant, tous les produits auxquels la décision s’applique.
38. Or, étant donné que la réglementation communautaire, de même que la réglementation nationale, doit être suffisamment claire et son application prévisible pour tous ceux qui y sont soumis (44) , nous ajouterons simplement que la décision est adressée au Royaume-Uni lequel, compte tenu de la profonde connaissance de la situation, suivie en étroite liaison avec la Commission, ne pouvait pas ne pas être au courant, ne serait-ce que par le biais des discussions au sein du comité vétérinaire, des produits visés par la décision. Compte tenu de ce qui précède, il ne nous semble pas non plus que le Royaume-Uni puisse valablement soutenir que la disposition en question ne repose pas sur une motivation adéquate et viole par conséquent l’article 190 du traité (45) .En outre, quant à la circonstance que la Commission aurait de cette manière exercé des pouvoirs qui ne relèvent pas de ses attributions, nous nous bornerons à observer, avec la Commission, que l’expression produits dérivés telle qu’utilisée dans les directives de base peut assurément (et doit) être interprétée en ce sens qu’elle vise tous les produits et matériels obtenus des … bovins. En réalité, il serait paradoxal d’admettre qu’un produit fabriqué à partir de viande bovine ne peut pas être qualifié de produit dérivé au sens des directives dont il s’agit.
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Sur la validité des directives 90/425 et 89/662 39. Le Royaume-uni fait valoir, enfin, que, si les directives 90/425 et 89/662 devaient être interprétées en ce sens qu’elles couvrent également les produits non mentionnés à l’annexe II du traité, ces mêmes directives devraient être tenues pour invalides, au motif que l’article 43 du traité ne permettrait pas au Conseil d’adopter des directives qui s’appliquent également à des produits non énumérés à l’annexe en question. La Commission soutient, au contraire, que l’article 43 constitue la base juridique correcte également pour des directives qui s’appliquent à des produits non mentionnés à l’annexe, et ce dans la mesure où il s’agit de produits simplement accessoires. Le Conseil, tout en faisant sienne cette thèse, a d’abord souligné que l’annexe II vise non seulement les animaux vivants et la plupart des produits d’origine animale, mais contient également une rubrique résiduelle couvrant tous les produits d’origine animale non dénommés ni compris ailleurs. Le Conseil a en outre relevé que le grief en question concerne des produits pour lesquels l’embargo a été désormais levé, par la décision 96/362 (46) .Nous estimons que la thèse soutenue par le Royaume-Uni ne saurait être partagée. En effet, même si l’on parvenait à la conclusion que la rubrique résiduelle qui vient d’être évoquée ne peut en aucun cas comprendre les produits en question, il n’en demeurerait pas moins, ainsi que l’ont souligné tant le Conseil que la Commission, que la Cour a déjà eu l’occasion d’affirmer que le simple fait qu’une mesure relevant du champ d’application de l’annexe II porte aussi, de façon accessoire, sur certains produits non mentionnés dans cette annexe n’est pas suffisant pour soustraire la réglementation en cause au champ d’application de la politique agricole commune (47) . Or, il n’est guère besoin d’ajouter que la plus grande partie des produits auxquels la décision s’applique est expressément et spécifiquement mentionnée à l’annexe II.
Conclusion 40. En ce qui concerne l’affaire C-180/96 (Royaume-Uni/Commission), nous proposons à la Cour de rejeter le recours et de condamner l’État requérant aux dépens.
41. Pour ce qui est de l’affaire C-157/96 (National Farmers’ Union e.a.), nous concluons en proposant à la Cour de répondre comme suit à la question qui lui a été soumise par la High Court of Justice, Queen’s Bench Division:L’examen de la question posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 1 ^er de la décision 96/239/CE de la Commission, du 27 mars 1996, relative à certaines mesures d’urgence en matière de protection contre l’encéphalopathie spongiforme bovine.

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1 – Langue originale: l’italien.

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2 – JO L 78, p. 47.

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3 – SI 1988 n° 1039, modifié par SI 1991 n° 2246 et SI 1996 n° 962.

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4 – SI 1989 n° 2061.

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5 – SI 1996, n° 963.

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6 – JO L 194, p. 96. Cette décision a été modifiée en dernier lieu par la décision 95/287/CE de la Commission, du 18 juillet 1995 (JO L 181, p. 40).

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7 – JO L 152, p. 37.

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8 – Avis du 22 mars 1996 du comité scientifique vétérinaire.

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9 – JO L 395, p. 13.

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10 – JO L 224, p. 29.

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11 – JO L 139, p. 17.

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12 – Pour un compte-rendu circonstancié des avis recueillis avant de procéder à la modification de la décision, et de l’évolution globale de la situation, voir les points 23 à 31 de l’ordonnance du 12 juillet 1996, Royaume-Uni/Commission (C-180/96 R, Rec.
p. I-3903).

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13 – Il convient à ce stade de rappeler que la National Farmers’ Union et plusieurs autres entreprises opérant dans le secteur des produits bovins ont aussi attaqué la décision, par la voie d’un recours en application de l’article 173 du traité, devant le Tribunal de première instance (affaire T-76/96), en demandant d’autre part le sursis à l’exécution de cette décision au titre de l’article 185 du traité. Cette demande a été rejetée par le président du Tribunal par ordonnance du 13 juillet 1996, The National Farmers’ Union e.a./Commission (T-76/96 R, Rec. p. II-815).

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14 – Nous rappelons que le Royaume-Uni avait demandé à la Cour, dans le cadre de la même affaire, le sursis à l’exécution de la décision en application de l’article 185 du traité et/ou l’octroi de mesures provisoires au titre de l’article 186 de ce même traité. Cette demande a été rejetée par l’ordonnance Royaume-Uni/Commission (précitée à la note 11).

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15 – Plus précisément, le gouvernement du Royaume-Uni a fait référence à une déclaration du commissaire chargé de l’agriculture, ainsi qu’à la proposition de modification de la décision, non encore adoptée au moment de l’introduction du recours. Ce même gouvernement a cependant précisé, dans le mémoire en réplique, qu’il n’a aucun intérêt à l’annulation des prises de position qui ont conduit à l’adoption de la décision 96/362.

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16 – Voir l’article 10, paragraphe 4, de la directive 90/425 et l’article 9, paragraphe 4, de la directive 89/662. A ce propos, voir en outre ce qui a été déjà exposé ci-dessus, au point 9.

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17 – A cet égard, la Cour elle-même a eu l’occasion d’affirmer que la poursuite des objectifs de la politique agricole commune, notamment dans le cadre des organisations communes de marchés, ne saurait faire abstraction d’exigences d’intérêt général telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux, exigences dont les institutions communautaires doivent tenir compte en exerçant leurs pouvoirs (arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil, 131/86, Rec. p. 905, point 17).

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18 – Il n’est guère besoin de rappeler que, aux termes de l’article 129, paragraphe 1, du traité, La Communauté contribue à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine en encourageant la coopération entre les États membres et, si nécessaire, en appuyant leur action (premier alinéa) et que les exigences en matière de protection de la santé sont une composante des autres politiques de la Communauté (troisième alinéa).

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19 – Ordonnance Royaume-Uni/Commission (précitée à la note 11), point 58.

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20 – Voir, en particulier, le rapport précité du SEAC du 20 mars 1996.

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21 – Sur ce point, voir l’ordonnance The National Farmers’ Union e.a./Commission (précitée à la note 12), point 77.

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22 – Voir les observations écrites de la Commission sur la demande de mesures provisoires (ordonnance Royaume-Uni/Commission, précitée à la note 11), points 68 et suiv.

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23 – Voir, par exemple, arrêts du 11 janvier 1973, Pays-Bas/Commission (13/72, Rec. p. 27), et du 14 janvier 1981, Allemagne/Commission (819/79, Rec. p. 21).

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24 – Arrêt du 13 juin 1996, Binder (C-205/94, Rec. p. I-2871, point 25).

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25 – Sur ce point, voir les conclusions de M. le juge Vesterdorf, désigné comme avocat général, dans les affaires T-1/89, T-2/89, T-3/89, T-4/89 et T-6/89 à T-15/89 (polypropylène), présentées le 10 juillet 1991 (Rec. p. II-869, et spécialement p. II-908).

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26 – Voir le deuxième et le troisième considérant de la décision.

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27 – Voir, bien qu’il s’inscrive dans un contexte différent, l’arrêt du 29 février 1996, France et Irlande/Commission (C-296/93 et C-307/93, Rec. p. I-795, points 30 et 31).

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28 – Arrêt du 15 avril 1997, Bakers of Nailsea (C-27/95, Rec. p. I-1847, points 37 et 38). Voir, en outre, arrêt du 11 juillet 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237, point 22).

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29 – Sur ce point, il suffit ici de rappeler que l’interdiction d’utiliser dans l’alimentation des bovins des farines de viande ou d’os d’ovins ─ qui est considérée par le Royaume-Uni comme suffisante pour éliminer les risques pour la santé, parce que cette interdiction vise l’agent responsable de l’ESB ─ remonte à juillet 1988. Or, au 31 décembre 1995, 23 148 cas d’ESB avaient été répertoriés chez les animaux nés après l’introduction de l’interdiction. Une telle circonstance peut assurément signifier que cette interdiction n’a pas été respectée, ce qui met en évidence l’insuffisance des contrôles, ainsi que le Royaume-Uni lui-même l’a d’ailleurs admis, mais elle peut également signifier, ou en tout cas elle n’exclut pas, que la contagion a lieu également par d’autres voies. En tout état de cause, il s’agit d’un élément qui confirme la nécessité de mesures supplémentaires et plus drastiques.

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30 – A ce propos, voir point 24 ci-dessus.

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31 – Voir, à ce sujet, les conclusions du Conseil des 29 et 30 avril 1996.

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32 – Sur ce point, nous ne pouvons pas ne pas rappeler que la décision 89/469/CEE de la Commission, du 28 juillet 1989, relative à certaines mesures de protection contre l’encéphalopathie spongiforme bovine au Royaume-Uni (JO L 225, p. 51), telle que modifiée par la décision 90/261/CEE (JO L 146, p. 29), exigeait déjà du Royaume-Uni qu’il utilise pleinement des fiches informatisées garantissant l’identification des animaux (article 1 ^er , paragraphe 3). Exception faite pour l’Irlande du Nord ─ ce qui rend probable, d’après ce que la presse a relaté ces derniers jours, un assouplissement de l’interdiction d’exportation en ce qui concerne les bovins provenant de certains troupeaux présents sur le territoire en question ─ de telles fiches informatisées n’ont cependant pas été instituées. La commission temporaire d’enquête du Parlement européen, dans son rapport sur les allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit communautaire en matière d’ESB, sans préjudice des compétences des juridictions communautaires et nationales, n’a pas manqué de mettre en évidence et de critiquer la situation qui a été ainsi créée. En particulier, dans ce rapport on peut lire ce qui suit: Les lacunes du système d’enregistement britannique ont suscité l’apparition d’exploitations poubelles (question débattue par le parlement britannique). Ces exploitations, qui avaient déjà été fortement touchées par l’ESB, achetaient des animaux au premier stade de la maladie et percevaient une compensation pour l’abattage des animaux malades. Les exploitations d’élevage qui vendaient les animaux malades échappaient aux restrictions en maquillant leur situation sanitaire réelle. Cette situation a remis en cause la fiabilité des statistiques épidémiologiques et a entravé l’étude et le contrôle de la maladie.
Par ailleurs, elle a atténué l’efficacité de la réglementation communautaire, en soumettant les consommateurs à un risque évitable. La non-application de la réglementation sur le marquage, l’enregistrement et le contrôle remet en cause le sérieux de tout programme d’abattage sélectif du type de celui envisagé lors du sommet de Florence (document PE 220.544/déf., partie A, I, résultats de l’enquête, p. 11).

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33 – Du reste, la donnée, fournie par la Commission, selon laquelle il n’a pas été possible d’identifier le troupeau d’origine en ce qui concerne 11 000 cas d’animaux malades d’ESB, n’est pas contestée.

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34 – Ordonnance du Royaume-Uni/Commission (précitée à la note 11), point 70.

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35 – Ainsi qu’il a été déjà indiqué, cette transmissibilité a en revanche été établie pour la tremblante du mouton, ce qui rend plausible une transmission par hérédité également en ce qui concerne l’ESB.

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36 – Au 31 décembre 1995, 933 cas d’ESB ont été relevés chez des animaux issus de mères malades, mais nés après l’entrée en vigueur de l’interdiction en question. Dans ces cas, il est par conséquent difficile de vérifier si la maladie a été transmise par hérédité ou en raison du non-respect de ladite interdiction, donc par l’ingestion d’aliments contaminés.

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37 – Voir la déclaration précitée du D ^r Ring figurant en annexe à l’avis du comité scientifique vétérinaire du 22 mars 1996.

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38 – Il n’est pas superflu de préciser que la Commission n’a pas estimé, jusqu’à présent, que ces conditions, auxquelles est subordonnée la reprise des exportations des produits en question, étaient remplies, de sorte que l’interdiction reste en vigueur également pour ces produits.

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39 – Voir p. 76 de la requête.

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40 – Voir, en particulier, notes 28, 31 et 32.

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41 – Voir, en dernier lieu, arrêt Bakers of Nailsea (précité à la note 27), point 27. Dans le même sens, voir déjà l’arrêt du 19 octobre 1977, Ruckdeschel et Hansa-Lagerhaus Ströh (117/76 et 16/77, Rec. p. 1753, point 7).

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42 – Nous précisons que cet argument a été développé également par les demanderesses au principal dans l’affaire C-157/96, mais dans le but de démontrer que la Commission aurait adopté la décision pour des raisons autres que la protection de la santé et qu’elle aurait ainsi commis un détournement de pouvoir.

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43 – A ce sujet, voir point 20 ci-dessus, et notamment notes 16 et 17.

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44 – En ce sens voir, entre autres, arrêts du 22 février 1984, Kloppenburg (70/83, Rec. p. 1075, point 11), et du 16 juin 1993, France/Commission (C-325/91, Rec. p. I-3283, point 26).

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45 – A cet égard, voir, en particulier, les considérations développées ci-dessus, points 26 et 27.

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46 – A ce sujet voir, toutefois, note 37.

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47 – Voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 1989, Commission/Conseil (11/88, Rec. p. 3799, publication sommaire).