Affaire C-872/19 P

République bolivarienne du Venezuela

contre

Conseil de l’Union européenne (Affectation d’un État tiers)

Arrêt de la Cour(grande chambre) du 22 juin 2021

« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Recours en annulation introduit par un État tiers – Recevabilité – Article 263, quatrième alinéa, TFUE – Qualité pour agir – Condition selon laquelle le requérant doit être directement concerné par la mesure faisant l’objet de son recours – Notion de “personne morale” – Intérêt à agir – Acte à caractère réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Acte interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Disposition de portée générale ayant trait à une mesure restrictive individuelle – Inclusion

   (Art. 215 et 275, 2d al., TFUE ; règlement du Conseil 2017/2063)

   (voir point 21)

2. Recours en annulation – Qualité pour agir – Personnes morales – Notion – État tiers – Inclusion – Conditions

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 42-47, 50, 52, 53)

3. Droit de l’Union européenne – Valeurs et objectifs de l’Union – Valeurs – Respect de l’État de droit – Portée – Application en matière de politique étrangère et de sécurité commune

   (Art. 2, 21 et 23 TUE ; art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 48, 49)

4. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Venezuela – Acte interdisant la vente de certains biens susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne au Venezuela ainsi que la fourniture de certains services – Recours formé par l’État vénézuélien – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Conseil 2017/2063, art. 2, 3, 6 et 7)

   (voir points 66-73, 90, 91)

5. Pourvoi – Pourvoi jugé fondé – Règlement du litige au fond par la juridiction de pourvoi – Litige en état d’être jugé – Absence – Contrôle définitif de la recevabilité du recours par la juridiction de pourvoi

   (Statut de la Cour de justice, art. 61)

   (voir point 75)

6. Recours en annulation – Intérêt à agir – Personnes physiques ou morales – Recours susceptible de procurer un bénéfice au requérant – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 82, 83)

7. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Notion d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE – Tout acte de portée générale à l’exception des actes législatifs – Règlement du Conseil de portée générale adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE – Inclusion

   (Art. 215 et 263, 4e al., TFUE ; règlement du Conseil 2017/2063)

   (voir point 92)

Résumé

Le Venezuela a bien qualité pour agir contre un règlement qui introduit des mesures restrictives à son encontre. La Cour annule l’arrêt du Tribunal qui avait jugé le contraire et lui renvoie l’affaire afin qu’il statue au fond sur le recours en annulation

Compte tenu de la détérioration de la situation en matière de droits de l’homme, d’État de droit et de démocratie, le Conseil de l’Union européenne a adopté, en 2017, des mesures restrictives à l’encontre de la République bolivarienne du Venezuela (ci-après le « Venezuela »). Les articles 2, 3, 6 et 7 du règlement 2017/2063 ( 1 ) prévoyaient notamment une interdiction de vendre ou de fournir à toute personne physique ou morale, à toute entité ou à tout organisme au Venezuela des équipements militaires, et les technologies s’y rattachant, susceptibles d’être utilisés à des fins de répression interne, ainsi qu’une interdiction de fournir à ces mêmes personnes physiques ou morales, entités ou organismes au Venezuela certains services techniques, de courtage ou financiers liés à la fourniture de ces équipements.

Le 6 février 2018, le Venezuela a introduit un recours tendant à l’annulation du règlement 2017/2063, dans la mesure où les dispositions de celui-ci le concernent. Par la suite, il a adapté sa requête afin que celle-ci vise également la décision 2018/1656 et le règlement d’exécution 2018/1653 ( 2 ), actes par lesquels le Conseil avait prorogé les mesures restrictives adoptées. Par un arrêt du 20 septembre 2019, le Tribunal de l’Union européenne a rejeté ce recours comme étant irrecevable, au motif que la situation juridique du Venezuela n’était pas directement affectée par les dispositions litigieuses ( 3 ).

Saisie d’un pourvoi par le Venezuela, la Cour se prononce sur l’application des critères de recevabilité prévus à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dans le cadre d’un recours en annulation introduit par un État tiers contre des mesures restrictives adoptées par le Conseil au regard de la situation dans cet État. Elle annule l’arrêt du Tribunal dans la mesure où celui-ci avait déclaré irrecevable le recours du Venezuela tendant à l’annulation des articles 2, 3, 6 et 7 du règlement 2017/2063 et renvoie l’affaire devant le Tribunal afin qu’il statue au fond sur ce recours.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour relève que, le pourvoi du Venezuela ne portant pas sur la partie de l’arrêt attaqué dans laquelle a été rejeté comme irrecevable le recours de cet État tiers tendant à l’annulation du règlement d’exécution 2018/1653 et de la décision 2018/1656, le Tribunal a définitivement statué à ce sujet. La Cour rappelle ensuite que, selon une jurisprudence bien établie, elle peut se prononcer, au besoin d’office, sur un moyen d’ordre public tiré de la méconnaissance des conditions de recevabilité posées à l’article 263 TFUE.

En l’occurrence, elle soulève d’office la question de savoir si le Venezuela peut être considéré comme une « personne morale », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. À cet égard, elle relève qu’il ne ressort pas de cette disposition que certaines catégories de personnes morales ne pourraient pas se prévaloir de la faculté d’introduire un recours en annulation prévu à cet article. Par ailleurs, il ne ressort pas non plus de sa jurisprudence antérieure que la notion de « personne morale », utilisée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, fait l’objet d’une interprétation restrictive. La Cour souligne ensuite que le principe selon lequel l’Union est fondée, notamment, sur la valeur de l’État de droit résulte tant de l’article 2 TUE que de l’article 21 TUE, auquel renvoie l’article 23 TUE, relatif à la PESC. Dans ces conditions, elle juge que, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, lu à la lumière des principes du contrôle juridictionnel effectif et de l’État de droit, un État tiers devrait avoir la qualité pour agir, en tant que « personne morale », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, lorsque les autres conditions prévues par cette disposition sont remplies. Elle précise sur ce point que les obligations de l’Union de veiller au respect de l’État de droit ne sont pas subordonnées à une condition de réciprocité. Partant, le Venezuela, en tant qu’État doté de la personnalité juridique internationale, doit être considéré comme une « personne morale », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

Ensuite, la Cour juge que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que les mesures restrictives en cause ne produisaient pas directement d’effets sur la situation juridique du Venezuela. À cet égard, elle constate que les mesures restrictives en cause ont été prises à l’encontre du Venezuela. En effet, interdire aux opérateurs de l’Union d’effectuer certaines opérations revenait à interdire au Venezuela d’effectuer lesdites opérations avec ces opérateurs. Par ailleurs, l’entrée en vigueur du règlement 2017/2063 ayant eu pour effet l’application immédiate et automatique des interdictions prévues aux articles 2, 3, 6 et 7 de celui-ci, ces interdictions empêchaient le Venezuela de se procurer de nombreux biens et services. La Cour en déduit que ces dispositions produisent directement des effets sur la situation juridique de cet État. Elle relève, à cet égard, qu’il n’est pas nécessaire de distinguer selon que les opérations commerciales de cet État relèvent d’actes de gestion (iure gestionis) ou d’actes de puissance publique (iure imperii). De même, elle constate que la circonstance que les mesures restrictives en cause ne constituent pas un empêchement absolu pour le Venezuela de se procurer les biens et services en cause est sans pertinence à cette fin.

Par la suite, la Cour statue au fond sur les autres motifs d’irrecevabilité initialement soulevés par le Conseil devant le Tribunal. S’agissant du motif tiré d’une absence d’intérêt à agir du Venezuela, la Cour considère que, dès lors que les interdictions prévues aux articles 2, 3, 6 et 7 du règlement 2017/2063 sont de nature à porter atteinte aux intérêts, notamment économiques, du Venezuela, leur annulation est, par elle-même, susceptible de lui procurer un bénéfice. S’agissant du motif tiré du fait que le Venezuela ne serait pas directement concerné par les dispositions litigieuses, la Cour estime que les interdictions édictées par les articles en cause du règlement 2017/2063 s’appliquent sans laisser de pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de les mettre en œuvre et sans nécessiter l’adoption de mesures d’exécution. Dans la mesure où elle avait déjà constaté que ces dispositions produisent des effets sur la situation juridique du Venezuela, la Cour écarte ce motif.

Enfin, la Cour relève que le règlement 2017/2063 constitue un « acte réglementaire », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Les articles de ce règlement contestés par le Venezuela ne comportant, en outre, pas de mesures d’exécution, la Cour conclut que cet État tiers a bien qualité pour agir contre ceux-ci sur le fondement de cette disposition, sans devoir établir que ces articles le concernent individuellement.

( 1 ) Règlement (UE) 2017/2063 du Conseil, du 13 novembre 2017, concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (JO 2017, L 295, p. 21).

( 2 ) Décision (PESC) 2018/1656 du Conseil, du 6 novembre 2018, modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (JO 2018, L 276, p. 10) et règlement d’exécution (UE) 2018/1653 du Conseil du 6 novembre 2018 mettant en œuvre le règlement (UE) 2017/2063 concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela (JO 2018, L 276, p. 1).

( 3 ) Arrêt du 20 septembre 2019, Venezuela/Conseil (T-65/18, EU:T:2019:649).