Affaire T-9/19

ClientEarth

contre

Banque européenne d’investissement

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 27 janvier 2021

« Environnement – Financement d’une centrale électrique biomasse en Galice – Délibération du conseil d’administration de la BEI approuvant le financement – Accès à la justice en matière d’environnement – Articles 9 et 10 de la convention d’Aarhus – Articles 10 à 12 du règlement (CE) no 1367/2006 – Demande de réexamen interne – Rejet de la demande comme étant irrecevable – Recevabilité d’un moyen de défense – Obligation de motivation – Notion d’acte adopté au titre du droit de l’environnement – Notion d’acte produisant un effet juridiquement contraignant et extérieur »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Contrôle juridictionnel

   [Art. 296 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, c) ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, g), et 10, § 2]

   (voir points 87, 94, 98-102)

2. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Portée – Pouvoir du Tribunal de substituer sa propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué – Exclusion

   (Art. 263 TFUE)

   (voir points 88, 91)

3. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation au regard des accords internationaux conclus par l’Union – Interprétation du règlement no 1367/2006 au regard de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (convention d’Aarhus)

   [Convention d’Aarhus, art. 9, § 3 et 4 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, g)]

   (voir point 107)

4. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Objet du réexamen – Actes adoptés au titre du droit de l’environnement – Notion – Délibération du conseil d’administration de la Banque européenne d’investissement approuvant le financement d’un projet – Délibération constatant l’éligibilité du projet au regard des critères de nature environnementale – Inclusion

   [Art. 191, § 1, 192, § 2, et 289, § 1 à 3, TFUE ; convention d’Aarhus, art. 9, § 3 et 4 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, f) et g), et 2, et art. 10]

   (voir points 117-126, 140)

5. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Objet du réexamen – Actes ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur – Notion – Délibération du conseil d’administration de la Banque européenne d’investissement approuvant le financement d’un projet – Prise de position définitive sur l’éligibilité dudit projet au regard de ses aspects environnementaux et sociaux – Inclusion

   [Art. 263 TFUE ; convention d’Aarhus, art. 9, § 3 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, g), 10 et 12]

   (voir points 149, 153, 167-171)

Résumé

En 2016, le promoteur d’un projet de construction d’une centrale biomasse de production d’électricité alimentée par des déchets forestiers, mené dans la commune de Curtis en Galice (Espagne), a cherché un financement auprès de la Banque européenne d’investissement (BEI). Par délibération du 12 avril 2018 (ci-après la « délibération litigieuse »), le conseil d’administration de la BEI a approuvé, de manière préliminaire, la proposition de financement dudit projet, sous la forme d’un prêt. La BEI a informé le promoteur de cette délibération, tout en précisant que l’approbation ne créait aucune obligation à la charge de la BEI d’octroyer le prêt, mais permettait au promoteur de prendre les mesures nécessaires en vue de sa formalisation.

ClientEarth, une organisation non gouvernementale de protection de l’environnement, a introduit auprès de la BEI une demande de réexamen interne de la délibération litigieuse, en application de l’article 10 du règlement Aarhus ( 1 ) et de la décision établissant les modalités d’application dudit règlement ( 2 ). ClientEarth contestait, en substance, l’appréciation du conseil d’administration de la BEI selon laquelle le projet en cause contribuait à la réalisation des objectifs environnementaux européens.

La BEI a rejeté la demande de réexamen interne comme étant irrecevable au motif que la délibération litigieuse ne constituait pas un « acte administratif » susceptible de faire l’objet d’un réexamen interne en vertu du règlement Aarhus.

À l’appui de son recours en annulation introduit contre cette décision de rejet, ClientEarth a invoqué deux moyens tirés, d’une part, d’une violation de l’obligation de motivation et, d’autre part, d’une application erronée des conditions requises pour la qualification d’un acte d’« acte administratif » au sens du règlement Aarhus.

Ce recours est accueilli par la deuxième chambre élargie du Tribunal. Dans son arrêt, celui-ci examine la question inédite tenant à la qualification d’une délibération du conseil d’administration de la BEI approuvant le financement d’un projet d’acte administratif au sens du règlement Aarhus.

Appréciation du Tribunal

Tout d’abord, le Tribunal écarte, comme étant irrecevable, le moyen de défense, invoqué par la BEI, tiré de l’incompatibilité de la demande de réexamen interne avec l’indépendance de la BEI dans le domaine de ses opérations financières. En effet, dans la mesure où ce motif ne figurait pas de manière autonome dans la motivation de la décision de rejet de la demande de réexamen interne, son examen au fond amènerait le Tribunal à substituer sa propre motivation à celle retenue par la BEI, ce qui est interdit dans le cadre du contrôle de la légalité visé à l’article 263 TFUE.

S’agissant du premier moyen soulevé par ClientEarth, portant sur la violation de l’obligation de motivation, le Tribunal rappelle que la décision de rejet de la demande de réexamen interne était soumise à l’obligation de motivation selon l’article 296 TFUE. Toutefois, comme la BEI avait exposé à suffisance les raisons l’ayant conduite à conclure que la délibération litigieuse ne remplissait pas les conditions exigées pour être qualifiée d’acte administratif, le moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation est rejeté comme étant non fondé.

S’agissant du second moyen soulevé par ClientEarth, tiré d’une application erronée des conditions requises pour qualifier la délibération litigieuse d’acte administratif au sens du règlement Aarhus, le Tribunal souligne, à titre liminaire, la nécessité de préserver l’effet utile de la convention d’Aarhus ( 3 ) lors de interprétation de ces conditions. Selon ce règlement ( 4 ), la notion d’acte administratif englobe toute mesure de portée individuelle au titre du droit de l’environnement arrêtée par une institution ou un organe de l’Union et ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur.

Quant à la première condition tenant à l’adoption d’un acte au titre du droit de l’environnement, le Tribunal énonce que cette notion comprend toute mesure de portée individuelle soumise à des exigences du droit dérivé de l’Union qui, indépendamment de leur base juridique, visent directement à la réalisation des objectifs de la politique environnementale de l’Union. Pour parvenir à cette conclusion, il renvoie, notamment, à la définition large donnée à la notion de « droit de l’environnement » par le règlement Aarhus ( 5 ), comme incluant toute disposition législative de l’Union contribuant à la poursuite des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, tels que prévus par le traité FUE. Le Tribunal précise que les dispositions législatives visées par cette définition incluent les règles internes de portée générale encadrant l’activité de prêt de la BEI, en particulier les critères de nature environnementale d’éligibilité des projets à un financement fixés par celle-ci. En outre, conformément à la convention d’Aarhus, l’accès à la justice en matière environnementale ne saurait être cantonné aux seuls actes des autorités publiques fondés sur une disposition du droit de l’environnement. Partant, le Tribunal estime que la délibération litigieuse, en ce qu’elle constatait que le projet en cause satisfaisait aux critères d’éligibilité de nature environnementale fixés par la BEI, constituait une mesure individuelle adoptée au titre du droit de l’environnement.

Quant à la seconde condition relative à l’effet juridiquement contraignant et extérieur qui doit résulter de l’acte administratif, conformément au règlement Aarhus, le Tribunal relève que l’interprétation de cette notion doit être cohérente avec la notion d’acte produisant des effets juridiques à l’égard des tiers, au sens de l’article 263 TFUE. À cet égard, le Tribunal considère que la délibération litigieuse contenait une prise de position définitive du conseil d’administration de la BEI sur l’éligibilité du projet en cause à un financement au regard de ses aspects environnementaux et sociaux. Dans cette mesure, elle produisait des effets juridiques définitifs à l’égard, notamment, du promoteur du projet, en ce que le constat de l’éligibilité lui permettait de prendre des mesures nécessaires pour la formalisation du prêt, et ce malgré le fait que d’autres aspects du projet restaient à examiner. Dans ce contexte, le Tribunal conclut que, dès lors que la demande de réexamen interne de ClientEarth portait sur les aspects environnementaux du projet, celle-ci se rapportait, au moins partiellement, aux effets juridiques définitifs produits à l’égard des tiers par la délibération litigieuse.

Au vu des constats qui précèdent, le Tribunal annule la décision de la BEI rejetant, comme étant irrecevable, la demande de réexamen interne introduite par ClientEarth.

( 1 ) Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13) (ci-après le « règlement Aarhus).

( 2 ) Décision 2008/50/CE de la Commission, du 13 décembre 2007, établissant les modalités d’application du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif à la convention d’Aarhus en ce qui concerne les demandes de réexamen interne d’actes administratifs (JO 2008, L 13, p. 24).

( 3 ) Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1).

( 4 ) Article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus.

( 5 ) Article 2, paragraphe 1, sous f), du règlement Aarhus.