Affaire T-65/19

AI

contre

Centre européen de prévention et de contrôle des maladies

Arrêt du Tribunal (septième chambre) du 14 juillet 2021

« Fonction publique – Personnel de l’ECDC – Harcèlement moral – Article 12 bis du statut – Demande d’assistance – Portée du devoir d’assistance – Article 24 du statut – Démission de l’auteur des comportements dénoncés – Absence d’ouverture d’une procédure disciplinaire – Article 86 du statut – Réponse à la demande d’assistance – Recours en annulation – Acte faisant grief – Violation du droit d’être entendu – Défaut de motivation – Refus d’accès au rapport d’enquête et à d’autres documents – Article 41 de la charte des droits fondamentaux – Responsabilité »

1. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Portée – Devoir de l’administration d’examiner les demandes d’assistance en matière de harcèlement moral et d’informer le demandeur de la suite réservée à sa demande – Portée – Absence de qualification suffisante des faits et de description des mesures adoptées à l’égard du harceleur – Violation de l’obligation d’assistance

   (Statut des fonctionnaires, art. 12 bis, 24 et 90, § 1)

   (voir points 64-66, 94, 97-102, 115, 130)

2. Recours des fonctionnaires – Acte faisant grief – Notion – Décision informant un demandeur d’assistance de la conclusion d’une enquête administrative en matière de harcèlement, qualifiant le comportement dénoncé au regard du statut et précisant les suites – Inclusion

   (Statut des fonctionnaires, art. 12 bis, 24, 90, § 2, et 91, § 1)

   (voir points 73, 74, 76)

3. Recours des fonctionnaires – Intérêt à agir – Recours d’un fonctionnaire prétendument victime de harcèlement moral visant à contester le caractère approprié des mesures adoptées en réponse à sa demande d’assistance – Recevabilité

   (Statut des fonctionnaires, art. 24 et 91)

   (voir points 75, 77-82)

4. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Mise en œuvre en matière de harcèlement moral – Enquête interne relative à un prétendu harcèlement moral – Obligation de l’administration de conduire l’enquête jusqu’à son terme en présence d’un commencement de preuve suffisant – Prise de position définitive de l’administration sur les faits dénoncés

   (Statut des fonctionnaires, art. 24)

   (voir points 93-95)

5. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Constatation d’un manquement par un fonctionnaire de ses obligations – Obligation d’ouvrir une procédure disciplinaire – Absence

   (Statut des fonctionnaires, art. 86 et annexe IX, art. 3)

   (voir point 105)

6. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Mise en œuvre en matière de harcèlement moral – Enquête interne relative à un prétendu harcèlement moral – Constatation de l’existence d’un harcèlement moral – Faute susceptible de justifier le licenciement d’un agent temporaire – Obligation d’adopter des mesures appropriées – Pouvoir d’appréciation de l’administration – Acceptation de la démission – Ouverture d’une procédure disciplinaire – Faculté de résilier le contrat – Conditions

   [Statut des fonctionnaires, art. 24, 86 et annexe IX ; régime applicable aux autres agents, art. 47, c), i), et 49, § 1]

   (voir points 107, 108, 112-114)

7. Fonctionnaires – Droits et obligations – Enquête interne relative à un prétendu harcèlement moral – Droit du demandeur d’assistance d’être entendu – Limites

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; statut des fonctionnaires, art. 12 bis et 24]

   (voir points 120-131, 133)

8. Recours des fonctionnaires – Moyens – Moyen tiré d’une violation du droit d’être entendu – Annulation de la décision attaquée – Conditions

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; statut des fonctionnaires, art. 12 bis et 24]

   (voir points 127, 132)

9. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Mise en œuvre en matière de harcèlement moral – Décision de l’administration – Obligation de motivation – Portée – Possibilité de régularisation ex post – Limites

   (Art. 296 TFUE ; statut des fonctionnaires, art. 12 bis, 24 et 25, 2e al.)

   (voir points 137-145)

10. Fonctionnaires – Droits et obligations – Enquête interne relative à un prétendu harcèlement moral – Droit d’accès du demandeur d’assistance au dossier de l’enquête – Limites – Parties du dossier qui concernent le demandeur d’assistance – Respect de la confidentialité – Occultation complète par l’administration des témoignages et de l’analyse de l’enquêteur concernant la demande d’assistance – Violation

    [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, b) ; statut des fonctionnaires, art. 12 bis et 24]

    (voir points 155, 162-168)

Résumé

En juin 2017, le requérant, AI, agent du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) a introduit une demande d’assistance au sens de l’article 24 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), concernant des faits allégués de harcèlement moral de la part de son chef d’unité.

À la suite de cette demande, la directrice de l’ECDC (ci-après la « directrice ») a mandaté une personne externe pour effectuer une enquête sur les comportements du chef d’unité dénoncés par le requérant et par un autre demandeur d’assistance. Ce rapport a été finalisé fin janvier 2018. Le requérant a demandé l’accès à ce rapport en mars et en avril 2018. Ces demandes ont été rejetées.

Pendant les mois d’avril et de mai 2018, des réunions ont eu lieu entre la directrice et le chef d’unité au cours desquelles ce dernier a été informé de l’issue de l’enquête et de l’intention de la directrice de résilier son contrat sur la base de l’article 47, sous c), i), du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne. Dans ce contexte, le chef d’unité a présenté sa démission. Cette dernière a été acceptée par la directrice. Pendant la période de préavis de dix mois qui a suivi cette démission, le chef d’unité a été chargé de tâches directement confiées et supervisées par la directrice, sans avoir aucun lien hiérarchique avec le requérant. Il a accompli ces tâches en télétravail.

Immédiatement après l’acceptation de la démission du chef d’unité, la directrice a adressé au requérant une lettre ayant pour objet sa demande d’assistance (ci-après la « première décision attaquée »). Dans cette lettre, la directrice a informé le requérant de la conclusion de l’enquêteur selon laquelle sa plainte pouvait être accueillie, sans toutefois lui communiquer le rapport d’enquête. À la lecture de ce dernier et d’autres éléments dont elle disposait, la directrice a conclu à l’existence d’« éléments de harcèlement », tout en précisant que le rapport d’enquête contenait « quelques erreurs factuelles ». Elle a ajouté que la manière dont le chef d’unité avait abordé certaines difficultés et sa méthode de gestion avaient causé un stress et une anxiété inutiles au personnel, tout en tenant compte du fait que, dans son rôle, il devait agir concernant certaines questions. Enfin, la directrice a indiqué qu’elle avait envisagé de prendre des « mesures appropriées », mais que, dans l’intervalle, le chef d’unité avait démissionné de son poste et ne se présenterait plus au bureau.

Le requérant a sollicité de nouveau l’accès au rapport d’enquête et à tous les documents sur la base desquels la directrice avait pris la première décision attaquée. La directrice a rejeté cette demande (ci-après la « seconde décision attaquée »).

Ultérieurement, la directrice a accordé au requérant la possibilité de consulter, une seule fois et sur place, une version non confidentielle du rapport d’enquête.

La réclamation du requérant contre les deux décisions attaquées, qui incluait également une demande d’indemnisation du préjudice moral lié à ces décisions, a été rejetée.

Saisi par le requérant, le Tribunal annule partiellement les première et seconde décisions attaquées ainsi que la décision de rejet de la réclamation et apporte des clarifications sur la portée du devoir d’assistance dans un cas particulier où l’autorité compétente n’a pas entièrement souscrit aux conclusions de l’enquêteur, ni établi de manière complète les faits, ni informé le demandeur d’assistance de toutes les mesures prises à la suite du rapport d’enquête. L’arrêt apporte également des précisions quant au droit d’être entendu du demandeur d’assistance et à son droit d’accès au dossier de l’enquête.

Appréciation du Tribunal

S’agissant de la recevabilité du recours, le Tribunal constate qu’une décision informant un demandeur d’assistance de la conclusion d’une enquête administrative en matière de harcèlement, qualifiant le comportement dénoncé au regard du statut et précisant les suites données, produit des effets juridiques de nature à affecter les intérêts du requérant et, partant, revêt un caractère décisionnel et constitue un acte faisant grief. S’agissant de l’intérêt à agir du requérant, il est inhérent aux exigences d’un contrôle juridictionnel effectif qu’un demandeur d’assistance puisse contester, dans le cadre de son recours à l’encontre de la décision concernant sa demande, le caractère approprié des mesures adoptées en réponse à cette demande, y compris lorsqu’il reproche à l’auteur de ces mesures de ne pas avoir ouvert la procédure disciplinaire à l’encontre d’un tiers reconnu coupable de harcèlement moral pour autant qu’il fasse valoir, à cet égard, des griefs qui lui sont personnels.

S’agissant de la violation alléguée des articles 24 et 86 du statut, le Tribunal conclut à l’absence d’erreur manifeste d’appréciation de la part de la directrice lorsqu’elle a accepté la démission du chef d’unité au lieu de résilier son contrat ou d’engager une procédure disciplinaire à l’encontre de celui-ci. En outre, aucune disposition du statut n’exige l’ouverture d’une procédure disciplinaire en cas de constatation d’un manquement par un fonctionnaire ou un agent à ses obligations. En effet, s’agissant des mesures à prendre dans une situation qui entre dans le champ d’application de l’article 24 du statut, l’administration dispose d’un large pouvoir d’appréciation.

En revanche, le Tribunal juge que la première décision attaquée viole l’article 24 du statut en ce que l’ECDC est resté en défaut d’établir à suffisance les faits à la suite du rapport d’enquête, de prendre sur cette base une position définitive et exempte d’ambiguïté quant à l’existence ou non d’un harcèlement moral au sens de l’article 12 bis, paragraphe 3, du statut et d’informer le requérant des suites données à sa demande d’assistance, en particulier de lui faire connaître la volonté initiale de la directrice de résilier le contrat du chef d’unité, avant que celui-ci ait présenté sa démission, et les conditions dans lesquelles cette démission avait été acceptée, incluant les modalités d’exercice du préavis.

Quant à la portée du droit d’être entendu du demandeur d’assistance, le Tribunal relève que, dans la mesure où la directrice a décidé de ne pas complètement souscrire aux conclusions du rapport d’enquête relatives à la demande d’assistance, elle aurait dû permettre au requérant, avant l’adoption de la première décision attaquée, de prendre position sur tout élément l’ayant conduite à ne pas adhérer complètement auxdites conclusions. En l’absence de cette irrégularité, la procédure aurait pu aboutir à un résultat différent. En revanche, la directrice n’avait pas l’obligation d’entendre les observations du requérant sur les raisons l’ayant conduite à accepter la démission du chef d’unité au lieu de résilier son contrat ou d’engager une procédure disciplinaire, car ces décisions n’ont pas été prises à l’encontre du requérant.

Le Tribunal juge également que l’obligation de motivation a été enfreinte dès lors que la première décision attaquée n’aborde explicitement aucune des situations mentionnées par le requérant dans sa demande d’assistance, se bornant à renvoyer aux éléments de fait décrits dans le rapport d’enquête, auquel le requérant n’avait, à ce moment, obtenu aucun accès, et aux informations dont la directrice disposait, sans les détailler. Ladite décision fait également état de l’existence d’« erreurs factuelles » dans le rapport d’enquête, sans les décrire, et de « questions » ou de « difficultés » au sujet desquelles le chef d’unité « devait agir », de nouveau sans les détailler. Enfin, la directrice mentionne, sans apporter de précision, qu’elle envisageait des « mesures appropriées », lesquelles n’ont pas été adoptées en raison de la démission du chef d’unité.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le Tribunal annule la première décision attaquée.

S’agissant du droit du demandeur d’assistance d’accéder au rapport d’enquête, le Tribunal rappelle que la transmission d’une copie des rapports établis à l’issue de l’enquête administrative, le cas échéant dans une version non confidentielle, est nécessaire au regard du principe de bonne administration garanti par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et du devoir d’assistance, lesquels impliquent que l’autorité compétente informe les intéressés de l’issue de leur demande d’assistance, d’autant plus lorsque le rapport reconnaît l’existence d’un harcèlement moral.

Cependant, le droit d’accès au dossier n’est pas absolu. Ledit article de la Charte garantit ce droit sous deux conditions.

D’une part, le droit d’accès d’une personne ne porte que sur un dossier qui la concerne. Dans ces conditions, le requérant n’avait pas droit à accéder aux parties du rapport d’enquête qui concernaient le second demandeur d’assistance et qui décrivaient la situation personnelle d’autres membres de l’ECDC.

D’autre part, l’accès doit être assuré dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires. En l’espèce, dans la version non confidentielle du rapport d’enquête, l’ECDC ne s’est pas limité à masquer les parties concernant les témoignages, mais a occulté tout le contenu de l’analyse de l’enquêteur, y compris ses conclusions sur la demande d’assistance du requérant, ce qui ne peut pas être justifié par la protection des intérêts légitimes de la confidentialité des témoins et du bon déroulement des enquêtes.

Sur cette base, le Tribunal annule partiellement la seconde décision attaquée.

Le Tribunal rejette, enfin, la demande indemnitaire introduite par le requérant au défaut pour ce dernier de démontrer l’existence d’un préjudice moral détachable des illégalités fondant l’annulation des deux décisions attaquées et non susceptible d’être intégralement réparé par cette annulation.