Affaire T-252/20

Joshua Silver e.a.

contre

Conseil de l’Union européenne

Ordonnance du Tribunal (dixième chambre élargie) du 8 juin 2021

« Recours en annulation – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union et de l’Euratom – Décision du Conseil relative à la conclusion de l’accord sur le retrait – Ressortissants du Royaume-Uni – Perte de la citoyenneté de l’Union – Défaut d’affectation individuelle – Acte non réglementaire – Irrecevabilité »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation individuelle par un acte de caractère général – Conditions – Décision du Conseil approuvant la conclusion de l’accord fixant les modalités du retrait du Royaume-Uni de l’Union – Recours introduit par des ressortissants du Royaume-Uni – Perte de la citoyenneté de l’Union et des droits y rattachés – Défaut d’affectation individuelle – Irrecevabilité

   [Art. 263, 4e al., TFUE ; décision (UE) 2020/135 du Conseil]

   (voir points 36, 38-42, 52-67)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Notion d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE – Décision du Conseil approuvant la conclusion de l’accord fixant les modalités du retrait du Royaume-Uni de l’Union – Exclusion

   [Art. 263, 4e al., TFUE ; décision (UE) 2020/135 du Conseil]

   (voir points 68, 70, 71, 73, 74, 81-91, 96, 97)

Résumé

La décision du Conseil approuvant l’accord du Brexit ne constitue pas un acte réglementaire selon le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Les recours des ressortissants britanniques ayant contesté cette décision sont irrecevables car ils n’ont pas qualité pour agir

Les requérants, dont H. Shindler et J. Silver, sont des ressortissants du Royaume-Uni résidant au Royaume-Uni et sur le territoire de plusieurs États membres de l’Union européenne.

À la suite du référendum du 23 juin 2016, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union en application de l’article 50, paragraphe 2, TUE. Le 24 janvier 2020, les représentants de l’Union et du Royaume-Uni ont signé l’accord de retrait ( 1 ) à la suite duquel le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision attaquée ( 2 ) par laquelle cet accord a été approuvé au nom de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique. Le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni s’est retiré de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique. Le 1er février 2020, l’accord de retrait est entré en vigueur.

Dans ces circonstances, les requérants ont introduit, auprès du Tribunal, deux recours en annulation partielle de la décision attaquée, en ce que cet acte les priverait de leur statut de citoyens de l’Union et des droits qui y sont attachés ( 3 ).

Dans ses deux ordonnances, rendues en chambre élargie, le Tribunal juge, pour la première fois, qu’une décision approuvant la conclusion d’un accord international – en l’espèce la décision approuvant la conclusion de l’accord fixant les modalités du retrait du Royaume-Uni de l’Union – ne constitue pas un acte règlementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE ( 4 ). Par conséquent, le Tribunal rejette les deux recours comme étant irrecevables, les requérants n’ayant pas qualité pour agir à l’encontre d’une telle décision.

Appréciation du Tribunal

Tout d’abord, le Tribunal constate que les requérants ne sont destinataires ni de l’accord de retrait ni de la décision attaquée et ne disposent donc pas d’un droit de recours sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE. Dans ces conditions, le Tribunal examine si les requérants pourraient disposer d’un droit de recours sur le fondement de l’une ou l’autre des hypothèses prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième et troisième membres de phrase, TFUE.

S’agissant de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE, le Tribunal rappelle que les conditions de l’affectation directe, d’une part, et de l’affectation individuelle, d’autre part, prévues par cette disposition sont cumulatives. Dans les circonstances de l’espèce, le Tribunal examine d’abord si la seconde condition, tenant à l’affectation individuelle est remplie. À cet égard, il constate que la décision attaquée, qui fait entrer l’acte de retrait dans l’ordre juridique de l’Union, est elle-même un acte de portée générale et, à ce titre, atteint les requérants en raison de leur qualité objective de ressortissants du Royaume-Uni. Les circonstances invoquées par ces derniers, tirées notamment de l’appartenance à des catégories particulières de ressortissants du Royaume-Uni ayant exercé leur droit de libre circulation au sein de l’Union, ne permettent pas de les considérer comme faisant partie d’un cercle restreint de personnes individuellement concernées par la décision attaquée au moment de son adoption, dans la mesure où le statut de citoyen de l’Union et les droits attachés à celui-ci ne sauraient être qualifiés de droits spécifiques ou exclusifs dont la perte aurait, pour les requérants, des effets concrets, différents et importants qui les individualiseraient par rapport à toute autre personne, de manière analogue aux destinataires de la décision attaquée.

Par conséquent, le Tribunal considère que les requérants ne sont pas individuellement concernés par la décision attaquée et que, dès lors, ils n’ont pas qualité pour agir au regard de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE.

S’agissant de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, le Tribunal rappelle que les conditions liées, premièrement, à la nature réglementaire de l’acte contesté, deuxièmement, à l’affectation directe des requérants et, troisièmement, à l’absence de mesures d’exécution prévues par l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE sont cumulatives. Dans les circonstances de l’espèce, le Tribunal examine d’abord si la décision attaquée constitue un « acte règlementaire ». À cet égard, il rappelle que la notion d’« actes réglementaires », au sens de cette disposition, a une portée plus limitée que celle d’« actes », employée à l’article 263, quatrième alinéa, premier et deuxième membres de phrase, TFUE, dans la mesure où elle se rapporte à une catégorie plus restreinte d’actes de portée générale et ne comprend pas les actes législatifs.

En l’espèce, le Tribunal constate, en premier lieu, que la décision attaquée est un acte non législatif de portée générale, puisqu’elle a été adoptée en vertu de l’article 50, paragraphe 2, TUE. À cet égard, le Tribunal relève que si cette disposition précise que l’accord fixant les modalités du retrait d’un État membre est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement, elle ne se réfère expressément ni à la procédure législative ordinaire ni à la procédure législative spéciale. Il s’ensuit que la décision attaquée ne peut être qualifiée d’acte législatif.

En second lieu, le Tribunal relève que la Cour n’a pas encore eu l’occasion d’examiner si les décisions approuvant la conclusion d’un accord international, et en particulier les décisions approuvant la conclusion d’un accord fixant les modalités du retrait d’un État membre, doivent être qualifiées d’actes réglementaires au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE. Dans ces conditions, le Tribunal examine si la notion d’« actes réglementaires » couvre également de telles décisions. À cet égard, le Tribunal relève notamment que, comme tout accord international conclu par l’Union, un accord fixant les modalités du retrait d’un État membre lie les institutions de celle-ci et prévaut sur les actes de portée générale qu’elles édictent, tant législatifs que réglementaires. Par conséquent, la décision attaquée introduit dans l’ordre juridique de l’Union des règles, contenues dans l’accord de retrait, qui prévalent sur les actes législatifs et réglementaires et qui, dès lors, ne sauraient elles-mêmes présenter un caractère réglementaire. Dès lors, la notion d’« actes réglementaires », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, doit être interprétée comme ne comprenant pas les décisions approuvant la conclusion d’un accord international, telles que, en particulier, les décisions approuvant la conclusion d’un accord fixant les modalités du retrait d’un État membre.

Par conséquent, la décision attaquée ne constitue pas un acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE et les requérants n’ont pas qualité pour agir au regard de cette disposition ( 5 ).

( 1 ) Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7).

( 2 ) Décision (UE) 2020/135 du Conseil, du 30 janvier 2020, relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni et de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 1, ci-après la « décision attaquée »).

( 3 ) Droits parmi lesquels figurent le droit de circuler et de séjourner librement sur les territoires des États membres et le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen et aux élections municipales de leur État de résidence.

( 4 ) L’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dispose : « Toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution. »

( 5 ) L’ordonnance Price/Conseil (T-231/20, non publiée) concerne la même problématique.