Affaire C-24/20

Commission européenne

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 22 novembre 2022

« Recours en annulation – Décision (UE) 2019/1754 – Adhésion de l’Union européenne à l’acte de Genève de l’arrangement de Lisbonne sur les appellations d’origine et les indications géographiques – Article 3, paragraphe 1, TFUE – Compétence exclusive de l’Union – Article 207 TFUE – Politique commerciale commune – Aspects commerciaux de la propriété intellectuelle – Article 218, paragraphe 6, TFUE – Droit d’initiative de la Commission européenne – Modification par le Conseil de l’Union européenne de la proposition de la Commission – Article 293, paragraphe 1, TFUE – Applicabilité – Article 4, paragraphe 3, article 13, paragraphe 2, et article 17, paragraphe 2, TUE – Article 2, paragraphe 1, TFUE – Principes d’attribution des compétences, d’équilibre institutionnel et de coopération loyale »

1. Recours en annulation – Conditions de recevabilité – Recours dirigé contre l’auteur de l’acte attaqué – Demande en annulation d’une décision du Conseil portant conclusion d’un accord international – Adoption de cette décision par le Conseil uniquement – Admissibilité

   (Art. 218, § 6, 263 et 297, § 2, TFUE)

   (voir points 42-45)

2. Recours en annulation – Objet – Annulation partielle – Condition – Caractère détachable des dispositions contestées – Critère objectif – Absence de modification de la substance de l’acte attaqué – Condition remplie – Recevabilité

   (Art. 263 TFUE ; décision du Conseil 2019/1754, art. 3 et 4)

   (voir points 47-49, 53-55)

3. Conseil – Compétences – Pouvoir d’amendement à l’unanimité d’une proposition de la Commission – Portée – Proposition de la Commission, en qualité de négociateur désigné, dans le cadre de l’action extérieure de l’Union – Inclusion

   (Art. 218 et 293, § 1, TFUE)

   (voir points 77-82)

4. Union européenne – Institutions – Obligations – Obligation de coopération loyale – Équilibre institutionnel – Portée

   (Art. 13, § 2, 16, § 1, et 17, § 2, TUE ; art. 293 TFUE)

   (voir points 83, 84, 92)

5. Commission – Compétences – Actes de l’Union autres que législatifs – Pouvoir d’initiative en tant que négociateur désigné d’un accord international – Portée – Promotion de l’intérêt général de l’Union – Pouvoirs de présentation d’une proposition, de détermination de son objet, de sa finalité et de son contenu et de modification, voire de retrait, de celle-ci

   (Art. 17, § 1 et 2, 2de phrase, TUE ; art. 218, § 3 et 6, TFUE)

   (voir points 85-88)

6. Conseil – Compétences – Pouvoir d’amendement à l’unanimité d’une proposition de la Commission – Condition – Absence de dénaturation de l’objet et de la finalité de celle-ci

   (Art. 16, § 1, et 17, § 2, TUE ; art. 293 TFUE ; décision du Conseil 2019/1754, art. 3)

   (voir points 92-94, 105-108, 111, 112)

7. Conseil – Compétences – Pouvoir d’amendement à l’unanimité d’une proposition de la Commission en tant que négociateur désigné d’un accord international – Portée – Proposition de la Commission visant l’exercice d’une compétence exclusive par l’Union seule – Choix politique relevant de l’appréciation de l’intérêt général de l’Union par la Commission – Amendement du Conseil habilitant les États membres à exercer une compétence exclusive de l’Union – Exclusion

   (Art. 17, § 2, TUE ; art. 218 et 293, § 1, TFUE)

   (voir points 102-104, 109, 110)

Résumé

Par la décision 2019/1754 ( 1 ), le Conseil de l’Union européenne a approuvé l’adhésion de l’Union à l’acte de Genève ( 2 ) de l’arrangement de Lisbonne ( 3 ) sur les appellations d’origine et les indications géographiques.

L’arrangement de Lisbonne constitue un arrangement particulier, au sens de la convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle ( 4 ), auquel tout État partie à cette convention peut adhérer. Sept États membres de l’Union sont membres de celui-ci. Conformément à cet arrangement, les États auxquels il s’applique sont constitués à l’état d’Union particulière dans le cadre de l’Union pour la protection de la propriété industrielle instituée par la convention de Paris. L’acte de Genève a ouvert à l’Union la possibilité de devenir membre de la même Union particulière que les États parties à l’arrangement de Lisbonne, alors que ce dernier ne permettait que l’adhésion d’États.

L’adhésion de l’Union à l’acte de Genève a été approuvée, au nom de l’Union, en vertu de l’article 1er de la décision attaquée. Les articles 2 et 5 de cette décision établissent les modalités pratiques de cette adhésion. L’article 3 de la décision attaquée autorise les États membres qui le souhaitent à ratifier l’acte de Genève ou à y adhérer. Quant à l’article 4 de cette décision, il apporte des précisions au sujet de la représentation de l’Union et des États membres qui ratifieraient l’acte de Genève ou y adhéreraient au sein de l’Union particulière, ainsi que des responsabilités incombant à l’Union en matière d’exercice des droits et de respect des obligations de celle-ci et de ces États membres, découlant dudit acte.

La Commission a introduit un recours tendant à l’annulation partielle de la décision attaquée, à savoir de son article 3 et de son article 4, dans la mesure où ce dernier contient des références aux États membres. Elle a reproché au Conseil d’avoir amendé sa proposition ( 5 ), par l’introduction d’une disposition autorisant les États membres qui le souhaitent à ratifier l’acte de Genève ou à y adhérer. La proposition de la Commission, présentée sur le fondement des dispositions du traité FUE visant la mise en œuvre de la politique commerciale commune ( 6 ) et la procédure d’adoption d’une décision portant conclusion de l’accord international dans ce domaine ( 7 ), prévoyait, compte tenu de la compétence exclusive de l’Union, que seule cette dernière adhère à l’acte de Genève.

Statuant en grande chambre, la Cour se prononce sur la recevabilité du recours, au regard des critères de l’auteur de l’acte attaqué et du caractère détachable du reste de l’acte des éléments dont l’annulation est demandée. Par ailleurs, dans le cadre de l’examen du moyen principal, qu’elle accueille, la Cour se prononce sur l’habilitation à adopter des actes juridiquement contraignants, tels qu’une adhésion à un accord international, octroyée aux États membres par le Conseil, dans un domaine relevant de la compétence exclusive de l’Union. La Cour annule partiellement la décision attaquée en constatant qu’elle a été adoptée en violation de l’article 293, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 13, paragraphe 2, TUE.

Appréciation de la Cour

La Cour écarte d’emblée l’argument invoqué par la République italienne, selon lequel le recours serait irrecevable au motif qu’il est dirigé uniquement contre le Conseil et non également contre le Parlement européen. En effet, elle constate que, en vertu de l’article 218, paragraphe 6, TFUE, nonobstant l’approbation préalable du Parlement européen, seul le Conseil est habilité à adopter une décision portant conclusion d’un accord international. C’est donc à bon droit que la décision attaquée a été signée par le seul président du Conseil, cette signature identifiant ainsi l’auteur de cette décision, contre lequel le recours devait être dirigé.

D’autre part, la Cour rejette l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil, qui soutenait que les dispositions de la décision attaquée dont la Commission demande l’annulation ne sont pas détachables du reste de cette décision et que son annulation partielle n’est dès lors pas possible.

Dans ce contexte, la Cour rappelle que la vérification du caractère détachable des dispositions contestées suppose l’examen de la portée de ces dispositions, afin de pouvoir évaluer, de manière objective, si leur annulation modifierait l’esprit et la substance de l’acte attaqué. À cet égard, elle constate que la substance de la décision attaquée consiste en l’adhésion de l’Union à l’acte de Genève, approuvée au nom de l’Union en vertu de l’article 1er de ladite décision. En revanche, les dispositions dont la Commission demande l’annulation visent à permettre aux États membres qui le souhaitent de ratifier l’acte de Genève ou d’y adhérer aux côtés de l’Union. Or, la Cour relève que ni la situation où aucun État membre n’exercerait cette faculté ni les conséquences en découlant n’affecteraient la portée juridique de l’article 1er de la décision attaquée ni ne remettraient en question l’adhésion de l’Union à l’acte de Genève. La Cour précise que le fait que la Commission ait demandé le maintien temporaire, à compter de la date du prononcé de l’arrêt à intervenir, des effets des parties de la décision attaquée dont elle demande l’annulation en ce qui concerne les États membres qui sont parties à l’arrangement de Lisbonne, n’a aucune incidence sur le caractère détachable des dispositions de la décision attaquée dont l’annulation est demandée.

Sur le fond, la Cour examine le moyen principal tiré de ce que le Conseil, en amendant la proposition de la Commission par l’introduction d’une disposition autorisant les États membres qui le souhaitent à ratifier l’acte de Genève ou à y adhérer, aurait agi en dehors de toute initiative de la Commission, violant ainsi l’article 218, paragraphe 6, et l’article 293, paragraphe 1, TFUE et portant préjudice à l’équilibre institutionnel résultant de l’article 13, paragraphe 2, TUE.

En premier lieu, la Cour conclut à l’applicabilité de l’article 293, paragraphe 1, TFUE, lorsque le Conseil, statuant sur proposition de la Commission agissant en tant que négociateur désigné par lui, en vertu de l’article 218, paragraphe 3, TFUE, adopte une décision portant conclusion d’un accord international, au titre de l’article 218, paragraphe 6, TFUE.

En second lieu, la Cour examine l’argument pris de la violation de l’article 293, paragraphe 1, TFUE.

À ces fins, elle rappelle, tout d’abord, que cette disposition doit être lue conformément au principe de l’équilibre institutionnel, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union, qui implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres, ainsi qu’au principe de coopération loyale entre lesdites institutions ( 8 ). Dans ce contexte, les actes de l’Union autres que législatifs, tels que la décision attaquée portant conclusion de l’accord international en cause, sont adoptés sur proposition de la Commission. Or, au titre de ce pouvoir d’initiative, la Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. L’article 293 TFUE, en prévoyant, d’une part, un pouvoir d’amendement de la proposition par le Conseil requérant, sauf exception, l’unanimité et, d’autre part, un pouvoir de la Commission de modifier sa proposition tant que le Conseil n’a pas statué, assure le respect du principe de l’équilibre institutionnel entre les compétences de la Commission et celles du Conseil. Ainsi, le pouvoir d’amendement du Conseil ne saurait s’étendre jusqu’à permettre de dénaturer la proposition de la Commission, dans un sens qui ferait obstacle à la réalisation des objectifs poursuivis et la priverait de sa raison d’être.

Partant, la Cour vérifie ensuite si la modification apportée par le Conseil a dénaturé l’objet ou la finalité de la proposition de la Commission dans un sens qui ferait obstacle à la réalisation des objectifs poursuivis par celle-ci.

Elle rappelle à cet égard que l’objet de ladite proposition consistait en l’adhésion de l’Union seule à l’acte de Genève et que sa finalité était de permettre à l’Union d’exercer correctement sa compétence exclusive dans le domaine relevant de cet acte, à savoir la politique commerciale commune, fondée sur des principes uniformes et menée dans le cadre des principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union, compétence dont relève la négociation de l’acte de Genève.

La Cour précise, par ailleurs, que, lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, seule l’Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, sauf si celle-ci habilite les États membres pour ce faire ( 9 ). En outre, le principe d’attribution des compétences ainsi que le cadre institutionnel défini dans le traité UE afin de permettre l’exercice, par l’Union, des compétences que les traités lui ont attribuées constituent des caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit relatives à la structure constitutionnelle de l’Union.

Or, la Cour constate que, en décidant d’octroyer aux États membres une habilitation pour ratifier l’acte de Genève ou pour y adhérer, le Conseil a exprimé un choix politique alternatif à la proposition de la Commission, qui affecte les modalités d’exercice d’une compétence exclusive de l’Union, alors qu’un tel choix relève de l’appréciation de l’intérêt général de l’Union par la Commission, appréciation à laquelle le pouvoir d’initiative de la Commission est indissociablement lié.

La Cour en conclut que cette habilitation octroyée par le Conseil dénature l’objet et la finalité de la proposition de la Commission, exprimant son choix politique de permettre à l’Union d’adhérer seule à l’acte de Genève et, ainsi, d’exercer seule sa compétence exclusive dans le domaine relevant dudit acte.

En outre, elle ajoute que cette conclusion ne saurait être remise en cause par la circonstance que l’autorisation prévue à l’article 3 de la décision attaquée était accordée sous réserve du plein respect de la compétence exclusive de l’Union et que, conformément à l’article 4 de cette décision, pour garantir l’unité de la représentation internationale de l’Union et de ses États membres, le Conseil avait confié à la Commission la représentation de l’Union ainsi que celle de tout État membre souhaitant faire usage de cette autorisation. En effet, malgré cet encadrement, par l’utilisation de cette autorisation, lesdits États exerceraient, en tant que sujets de droit international indépendants aux côtés de l’Union, une compétence exclusive de celle-ci, l’empêchant ainsi de l’exercer seule.

Enfin, les arguments relatifs à la nécessité d’assurer que l’Union dispose de droits de vote à l’Assemblée de l’Union particulière et de préserver l’ancienneté et la continuité de la protection des appellations d’origine enregistrées au titre de l’arrangement de Lisbonne dans les sept États membres qui étaient déjà parties à ce dernier ne sauraient justifier l’amendement du Conseil. En effet, la Cour juge que les difficultés éventuelles que l’Union pourrait rencontrer sur le plan international dans l’exercice de ses compétences exclusives ou les conséquences de cet exercice sur les engagements internationaux des États membres ne sauraient, en tant que telles, autoriser le Conseil à modifier une proposition de la Commission au point d’en dénaturer l’objet ou la finalité, violant ainsi le principe d’équilibre institutionnel dont l’article 293 TFUE vise à assurer le respect.

( 1 ) Décision (UE) 2019/1754 du Conseil, du 7 octobre 2019, relative à l’adhésion de l’Union européenne à l’acte de Genève de l’arrangement de Lisbonne sur les appellations d’origine et les indications géographiques (JO 2019, L 271, p. 12, ci-après la « décision attaquée »).

( 2 ) Acte de Genève de l’arrangement de Lisbonne sur les appellations d’origine et les indications géographiques (JO 2019, L 271, p. 15, ci-après l’« acte de Genève »).

( 3 ) L’arrangement de Lisbonne concernant la protection des appellations d’origine et leur enregistrement international a été signé le 31 octobre 1958, révisé à Stockholm le 14 juillet 1967 et modifié le 28 septembre 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, no 13172, p. 205, ci-après l’« arrangement de Lisbonne »).

( 4 ) La convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle a été signée à Paris le 20 mars 1883, révisée en dernier lieu à Stockholm le 14 juillet 1967 et modifiée le 28 septembre 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, no 11851, p. 305).

( 5 ) Proposition de la Commission, du 27 juillet 2018, de décision du Conseil relative à l’adhésion de l’Union européenne à l’acte de Genève de l’arrangement de Lisbonne sur les appellations d’origine et les indications géographiques [document COM(2018) 350 final].

( 6 ) Article 207 TFUE.

( 7 ) Article 218, paragraphe 6, sous a), TFUE.

( 8 ) Principes énoncés à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

( 9 ) Article 2, paragraphe 1, TFUE.