Affaire C-348/20 P

Nord Stream 2 AG

contre

Parlement européen
et
Conseil de l’Union européenne

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 12 juillet 2022

« Pourvoi – Énergie – Marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73/CE – Directive (UE) 2019/692 – Extension de l’applicabilité de la directive 2009/73 aux conduites de gaz entre des États membres et des pays tiers – Article 263, quatrième alinéa, TFUE – Recours en annulation – Condition selon laquelle la requérante doit être directement concernée par la mesure faisant l’objet de son recours – Absence de pouvoir d’appréciation quant aux obligations imposées à la requérante – Condition selon laquelle la requérante doit être individuellement concernée par la mesure faisant l’objet de son recours – Aménagement des dérogations excluant la requérante en tant que seul opérateur du bénéfice de celles-ci – Demande de retrait de documents du dossier – Règles en matière de production des preuves devant le juge de l’Union européenne – Documents internes des institutions de l’Union »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Directive modificative soumettant en principe la partie des conduites de transport de gaz située entre un État membre et un pays tiers aux règles applicables pour le marché intérieur du gaz naturel – Affectation directe d’un propriétaire de gazoducs susceptible de relever de l’extension du champ d’application des règles du droit de l’Union – Conditions – Directive produisant directement des effets sur la situation juridique du propriétaire – Absence de marge d’appréciation des États membres quant à la mise en œuvre de la directive à son égard

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 2, point 17, 9, 32, 36 et 49 bis, et 2019/692, art. 1er)

   (voir points 43, 44, 62-67, 70, 74-77, 95, 97-112, 114, 164)

2. Procédure juridictionnelle – Incident de procédure – Demande de retrait de documents du dossier – Critères d’appréciation – Documents internes des institutions de l’Union – Obligation du juge de l’Union de mettre en balance les intérêts des parties au regard de leur droit à un procès équitable – Portée

   (Art. 15, § 3, 1er al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 42 et 47 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 1)

   (voir points 128-134, 136-148)

3. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation individuelle – Critères – Directive modificative soumettant en principe la partie des conduites de transport de gaz située entre un État membre et un pays tiers aux règles applicables pour le marché intérieur du gaz naturel – Recours d’un propriétaire de gazoducs susceptible de relever de l’extension du champ d’application des règles du droit de l’Union – Directive permettant l’octroi de dérogations par les autorités nationales de régulation – Affectation individuelle du propriétaire en tant que seul opérateur exclu par la directive du bénéfice desdites dérogations – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 2, point 17, 36 et 49 bis, et 2019/692, art. 1er)

   (voir points 156-163)

Résumé

La requérante, Nord Stream 2 AG, est une société de droit suisse dont l’actionnaire unique est la société publique russe par actions Gazprom. Elle est chargée de la planification, de la construction et de l’exploitation du gazoduc marin Nord Stream 2, destiné à assurer l’acheminement du gaz entre Vyborg (Russie) et Lubmin (Allemagne). Les travaux de construction ont débuté au mois de janvier 2017.

Le 17 avril 2019, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté la directive 2019/692 ( 1 ), modifiant la directive 2009/73, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel. La directive 2019/692, entrée en vigueur le 23 mai 2019, vise à garantir que les règles applicables aux conduites de transport de gaz reliant deux États membres ou plus sont également applicables, au sein de l’Union européenne, aux conduites de transport de gaz à destination et en provenance de pays tiers, telles que le gazoduc Nord Stream 2. Ainsi, à la suite de l’entrée en vigueur de cette directive, les propriétaires de gazoducs entre un État membre et un pays tiers, tels que la requérante, se voient désormais, en principe, soumis aux obligations prévues par la directive 2009/73 pour la partie de leurs conduites de transport de gaz située sur le territoire des États membres, en l’occurrence la partie du gazoduc Nord Stream 2 située sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne. Cela implique pour ces exploitants, notamment, l’obligation de dissocier les réseaux de transport et les gestionnaires des réseaux de transport par rapport aux structures de production et de fourniture ( 2 ) ainsi que l’instauration d’un système d’accès non discriminatoire des tiers aux réseaux de transport de gaz sur la base de tarifs publiés et approuvés ( 3 ).

Par ordonnance du 20 mai 2020 ( 4 ), le Tribunal a rejeté comme irrecevable le recours introduit par la requérante et tendant à l’annulation de la directive litigieuse, au motif qu’elle n’était pas directement concernée par cette dernière. Il a notamment estimé qu’une directive ne pouvait, par elle-même, créer des obligations à la charge d’un particulier en l’absence d’adoption préalable de mesures de transposition. Dans ces circonstances, le Tribunal a renoncé à examiner la recevabilité du recours au regard de l’affectation individuelle de la requérante. À l’occasion du recours, le Tribunal a également ordonné le retrait du dossier de certains documents internes produits par la requérante dans le cadre de son recours sans autorisation des institutions concernées.

Saisie d’un pourvoi formé par la requérante, la Cour, réunie en grande chambre, annule l’ordonnance du Tribunal et déclare le recours recevable. À cette occasion, la Cour précise sa jurisprudence concernant la recevabilité des recours directs introduits par des particuliers contre des directives. Elle précise également le rôle du règlement no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents ( 5 ) aux fins de l’examen de demandes de retrait de documents internes du dossier juridictionnel.

Appréciation de la Cour

Tout d’abord, la Cour rappelle que, aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes qui la concernent directement et individuellement. Pour qu’un particulier soit directement concerné par l’acte mis en cause, deux critères doivent être cumulativement satisfaits. D’une part, la mesure contestée doit produire directement des effets sur sa situation juridique et, d’autre part, elle ne doit laisser aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre.

S’agissant de la première condition tenant à la production d’effets directs sur la situation juridique d’un particulier, la Cour relève que la capacité d’un acte à produire de tels effets ne saurait être appréciée au regard de sa seule forme et qu’il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte. Il s’ensuit que tout acte peut, en principe, produire directement des effets sur la situation juridique d’un particulier, et ce indépendamment du fait de savoir si cet acte comporte des mesures d’exécution, y compris, s’agissant d’une directive, des mesures de transposition. En effet, ces dernières ne mettent pas en cause le caractère direct du lien existant entre cette directive et ces effets, à condition que ladite directive ne laisse aux États membres aucun pouvoir d’appréciation quant à l’imposition desdits effets à ce particulier.

En l’occurrence, en étendant le champ d’application de la directive 2009/73 aux conduites de gaz entre des États membres et des pays tiers, la directive litigieuse a pour conséquence de soumettre la requérante, en tant que propriétaire d’une telle conduite de gaz, aux obligations qui en découlent. À cet égard, la nécessité pour l’État membre concerné, en l’espèce la République fédérale d’Allemagne, d’adopter des mesures de transposition pour mettre en œuvre ces obligations n’a pas d’incidence pour autant que cet État membre ne dispose pas d’une marge d’appréciation susceptible d’empêcher l’imposition de ces obligations à la requérante.

Par conséquent, la Cour conclut que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la directive litigieuse ne produisait pas directement des effets sur la situation juridique de la requérante.

Quant à la seconde condition relative à la marge d’appréciation laissée aux destinataires d’un acte en vue de sa mise en œuvre, la Cour précise que l’existence d’une telle marge doit également être examinée en s’attachant à la substance de cet acte et doit, par ailleurs, nécessairement être appréciée au regard des effets juridiques concrets visés par le recours et pouvant effectivement se produire sur la situation juridique de l’intéressé.

Or, en l’espèce, si les États membres destinataires de la directive litigieuse disposent d’une certaine marge de manœuvre quant à la concrétisation des obligations qu’elle impose, l’État membre concerné ne jouit d’aucune marge d’appréciation en ce qui concerne l’imposition de ces obligations à la requérante. En particulier, il n’a pas la possibilité de lui accorder l’une des dérogations prévues à la directive 2009/73 ( 6 ). En effet, nonobstant la marge d’appréciation des États membres quant à l’octroi des dérogations prévues à la directive 2009/73 à des entreprises gazières qui répondent à leurs conditions d’octroi, aucune de ces dérogations n’est susceptible de s’appliquer à la situation de la requérante, qui ne satisfait pas à ces conditions. Il existe ainsi un lien direct entre l’entrée en vigueur de la directive litigieuse et l’imposition à la requérante des obligations qui y sont énoncées.

Dès lors, la Cour estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la directive litigieuse laissait une marge d’appréciation aux États membres, sans prendre en compte la situation de la requérante et le fait que l’entrée en vigueur de la directive litigieuse a eu pour conséquence directe de soumettre cette dernière à des obligations auxquelles elle ne peut se soustraire.

Au regard de ces considérations, la Cour conclut que la requérante est directement concernée par la directive litigieuse.

Ensuite, la Cour se penche sur la demande du Conseil tendant au retrait du dossier de certains documents internes produits de manière irrégulière par la requérante au cours de la procédure. Il s’agissait, plus précisément, d’une recommandation de la Commission européenne au Conseil visant l’ouverture de négociations entre l’Union et un État tiers en vue de la conclusion d’un accord international, d’un avis du service juridique du Conseil relatif à cette recommandation, ainsi que des observations de la République fédérale d’Allemagne formulées dans le cadre de la procédure législative d’adoption de la directive litigieuse.

La Cour note, d’emblée, que la recevabilité des éléments de preuve produits de manière irrégulière, tels que les documents internes des institutions de l’Union dont la production n’a pas été autorisée, dépend de la mise en balance des intérêts des parties notamment au regard de l’objectif de garantir leur droit à un procès équitable. À cet égard, si le règlement no 1049/2001 revêt une certaine valeur indicative lors de la pondération de ces intérêts, il ne la régit pas de manière exhaustive.

Ainsi, s’agissant de l’avis du service juridique du Conseil, la Cour considère, à l’instar du Tribunal, que la mise en balance penche en faveur de la protection des intérêts du Conseil, dont le droit à un procès équitable et son intérêt à recevoir des avis francs, objectifs et complets seraient atteints par le maintien dudit avis dans le dossier juridictionnel sans que le seul intérêt de la requérante d’étayer son argumentation à l’aide de cet avis suffise, en l’espèce, pour justifier un tel maintien, d’autant plus que le bien-fondé de cette argumentation ne dépend nullement de la production d’un tel avis. S’agissant, en revanche, de la recommandation de la Commission et des observations de la République fédérale d’Allemagne, la Cour constate que le Tribunal a, en réalité, appliqué exclusivement les dispositions du règlement no 1049/2001, sans procéder à une mise en balance des intérêts en présence et sans examiner, dans ce cadre, si le maintien des mêmes documents au dossier pouvait concrètement et effectivement porter atteinte à l’intérêt invoqué pour justifier leur retrait, à savoir l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales ( 7 ).

Après avoir accueilli le pourvoi, faisant usage de son pouvoir d’évocation, la Cour se prononce, enfin, sur l’affectation individuelle de la requérante par la directive litigieuse. À cet égard, elle constate que la requérante est individuellement concernée par les conditions de dérogation qui y sont prévues, dès lors qu’elle est le seul opérateur se trouvant, et pouvant se trouver, en situation d’être exclu du bénéfice de celles-ci.

Eu égard à ce qui précède, la Cour déclare le recours en annulation de la requérante recevable et renvoie l’affaire devant le Tribunal pour qu’il soit statué au fond.

( 1 ) Directive (UE) 2019/692 du Parlement européen et du Conseil, du 17 avril 2019, modifiant la directive 2009/73/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (JO 2019, L 117, p. 1, ci-après la « directive litigieuse »).

( 2 ) Article 9 de la directive 2009/73.

( 3 ) Article 32 de la directive 2009/73.

( 4 ) Ordonnance du 20 mai 2020, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (T-526/19, EU:T:2020:210).

( 5 ) Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43). Il convient de noter que ce règlement n’est pas applicable en l’espèce.

( 6 ) Articles 36 et 49 bis de la directive 2009/73.

( 7 ) Article 4, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001.