Affaire C-351/22

Neves 77 Solutions SRL

contre

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Tribunalul Bucureşti)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 10 septembre 2024

« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Mesures restrictives eu égard aux actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Décision 2014/512/PESC – Article 2, paragraphe 2, sous a) – Compétence de la Cour – Article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE – Article 275 TFUE – Article 215 TFUE – Article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Principes de sécurité juridique et de légalité des peines – Services de courtage en rapport avec des équipements militaires – Interdiction de fournir de tels services – Absence de notification aux autorités nationales compétentes – Infraction administrative – Amende – Confiscation automatique des sommes perçues en contrepartie de l’opération interdite »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de courtage en rapport avec des équipements militaires – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Disposition de portée générale n’ayant pas trait à une mesure restrictive individuelle

   [Art. 275, 2d al., TFUE ; décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par la décision 2014/659/PESC, art. 2, § 2, a) ; règlement du Conseil no 833/2014]

   (voir points 37, 39)

2. Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Interprétation de dispositions de portée générale d’une décision prévoyant l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers – Portée – Dispositions relevant des mesures nécessaires pour donner effet à ladite décision – Absence de mise en œuvre par le Conseil – Dispositions servant de fondement à une mesure nationale de sanction prise à l’égard d’un tiers – Inclusion

   [Art. 2, 19, 21, 24 et 40 TUE ; art. 215, § 1, et 267 TFUE ; décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par la décision 2014/659/PESC, art. 2, § 2, a)]

   (voir points 44-53, 56, 57, 60, 61)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Champ d’application – Interdiction de fournir des services de courtage en rapport avec des équipements militaires – Inclusion – Équipements n’ayant jamais été importés sur le territoire d’un État membre – Absence d’incidence

   [Décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par la décision 2014/659/PESC, art. 2, § 2, a)]

   (voir points 64, 65, 71, disp. 1)

4. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Droit de propriété – Portée

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1, et 52, § 3)

   (voir points 82-84)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de courtage en rapport avec des équipements militaires – Violation de l’interdiction – Absence de notification de la fourniture aux autorités nationales compétentes – Confiscation automatique de la totalité du produit de ladite opération – Admissibilité – Conditions

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1, et 52, § 1 ; position commune du Conseil 2008/944/PESC, art. 12 ; décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par la décision 2014/659/PESC, art. 2, § 2, a)]

   (voir points 87- 95, 101, 107, disp. 2)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Tribunalul București (tribunal de grande instance de Bucarest, Roumanie), la Cour précise la portée des limitations de sa compétence dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ( 1 ). Par ailleurs, elle se prononce sur le champ d’application de l’interdiction de fournir des services de courtage en rapport avec des équipements militaires prévue à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la décision 2014/512/PESC ( 2 ), relative aux mesures restrictives adoptées par le Conseil de l’Union européenne eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine.

La société roumaine Neves 77 Solutions SRL (ci-après « Neves ») a pour activité principale le courtage dans la vente de produits dans le domaine de l’aviation.

En 2019, Neves a conclu avec la société ukrainienne SFTE Spetstechnoexport (ci-après « SFTE ») un contrat portant sur le transfert des droits de propriété de 32 stations radio devant être livrées aux Émirats arabes unis. Après avoir acheté à une société portugaise ces stations radio, dont 20 ont été fabriquées en Russie et exportées aux Émirats arabes unis, Neves les a transférées, à la demande de SFTE, à une société indienne.

Considérant notamment que cette opération de courtage violait l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la décision 2014/512, l’administration fiscale roumaine a dressé, en 2020, un procès-verbal d’infraction administrative imposant à Neves une amende et la confiscation des sommes perçues en contrepartie de cette opération.

Neves a formé un recours tendant à l’annulation dudit procès-verbal devant la Judecătoria Sectorului 1 București (tribunal de première instance du 1er arrondissement de Bucarest, Roumanie), qui a rejeté ce recours. Neves a alors fait appel de ce jugement devant le tribunal de grande instance de Bucarest, la juridiction de renvoi.

Appréciation de la Cour

S’agissant de la compétence de la Cour pour interpréter l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la décision 2014/512, la Cour constate tout d’abord que cette disposition institue une mesure restrictive de portée générale servant de fondement à une mesure nationale de sanction. Si la compétence de la Cour ne se trouve aucunement limitée s’agissant d’un règlement adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, qui donne effet aux positions de l’Union arrêtées dans le contexte de la PESC, l’interdiction de fournir des services de courtage prévue à cet article 2, paragraphe 2, sous a), n’avait pas été mise en œuvre dans un règlement à la date des faits au principal.

Toutefois, en premier lieu, dans le cadre du contrôle du respect de l’article 40, premier alinéa, TUE ( 3 ), il incombe à la Cour de veiller en particulier à ce que, en ce qui concerne la mise en œuvre de l’article 215 TFUE, le Conseil ne puisse contourner la compétence de la Cour s’agissant d’un règlement au titre de cet article. À cet égard, il ressort du libellé clair de l’article 215, paragraphe 1, TFUE qu’il incombe au Conseil d’adopter les mesures nécessaires pour donner effet à une décision PESC arrêtant la position de l’Union concernant l’interruption ou à la réduction des relations économiques et financières avec un pays tiers. Cette institution se trouve donc, dans l’hypothèse couverte par ce paragraphe 1, en situation de compétence liée.

En second lieu, la possibilité de saisir la Cour à titre préjudiciel prévue par les traités concernant un règlement adopté sur le fondement de l’article 215, paragraphe 1, TFUE doit être ouverte à l’égard de toutes les dispositions qu’il aurait incombé au Conseil d’inclure dans un tel règlement et qui servent de fondement à une mesure nationale de sanction prise à l’égard des tiers. Cette interprétation permet d’assurer non seulement l’application uniforme du droit de l’Union par les juridictions nationales, mais aussi la cohérence du système de protection juridictionnelle prévu par le droit de l’Union. En effet, la procédure du renvoi préjudiciel ( 4 ), laquelle constitue la clef de voûte du système juridictionnel de l’Union, contribue de manière essentielle à la préservation de la valeur de l’État de droit sur laquelle l’Union est fondée ( 5 ).

Ainsi, la Cour est compétente pour interpréter une mesure restrictive de portée générale dans l’hypothèse où il aurait incombé au Conseil de mettre en œuvre cette mesure, servant de fondement à une mesure nationale de sanction, dans un règlement au titre de l’article 215 TFUE. Or, en l’occurrence, l’interdiction de fournir des services de courtage en cause vise à restreindre la capacité des opérateurs économiques à accomplir des opérations relevant du champ d’application du traité FUE ( 6 ). Elle ne peut être mise à exécution à l’échelle de l’Union que si elle est suivie de l’adoption d’un tel règlement et relève des mesures nécessaires pour donner effet à la décision 2014/512 à l’échelle de l’Union, qu’il aurait incombé au Conseil de mettre en œuvre dans le règlement no 833/2014.

Partant, la Cour est compétente pour répondre aux questions préjudicielles.

Sur le fond, la Cour considère, en premier lieu, que l’interdiction de fournir des services de courtage énoncée à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la décision 2014/512 est applicable même lorsque les équipements militaires faisant l’objet de l’opération de courtage concernée n’ont jamais été importés sur le territoire d’un État membre.

En second lieu, la Cour souligne que ladite disposition, lue à la lumière du droit de propriété consacré à l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union (ci-après la « Charte ») ainsi que des principes de sécurité juridique et de légalité des peines, ne s’oppose pas à une mesure nationale de confiscation de la totalité du produit d’une opération de courtage visée à cet article 2, paragraphe 2, sous a), intervenant, de manière automatique, à la suite de la constatation, par les autorités nationales compétentes, d’une violation de l’interdiction d’effectuer cette opération et de l’obligation de notifier celle-ci.

S’agissant du droit de propriété, la Cour rappelle tout d’abord la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») selon laquelle des mesures de confiscation portant sur le produit d’une infraction ou d’une activité illégale ou un instrument ayant servi à une infraction n’appartenant pas à un tiers de bonne foi relèvent, de manière générale, de la réglementation de l’usage des biens, même si elles privent, par leur nature même, une personne de sa propriété ( 7 ).

En l’occurrence, cette limitation à l’exercice du droit de propriété paraît respecter le principe de proportionnalité et, par conséquent, être justifiée au regard des conditions prévues à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, ce qu’il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier. En effet, cette limitation est prévue par la loi ( 8 ) et respecte le contenu essentiel du droit de propriété, dès lors qu’elle relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens de l’article 17, paragraphe 1, troisième phrase, de la Charte et ne constitue pas une privation de propriété, au sens de cet article 17, paragraphe 1, deuxième phrase. En outre, cette mesure répond à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union.

Quant au principe de proportionnalité, la confiscation de la contrepartie intégrale du produit de l’opération de courtage interdite apparaît nécessaire pour dissuader réellement et de manière efficace les opérateurs économiques d’enfreindre l’interdiction de fournir des services de courtage en rapport avec des équipements militaires. De même, la survenance automatique d’une mesure de confiscation est nécessaire pour assurer la pleine efficacité de la sanction. Néanmoins, lors de l’imposition d’une sanction de confiscation indépendamment d’une condamnation pénale, il importe, selon la jurisprudence de la Cour EDH, que la procédure dans son ensemble permette à l’intéressé de se défendre tant devant les autorités nationales qui lui ont infligé cette sanction que devant les juridictions saisies du recours contre les décisions de ces autorités, afin qu’elles puissent procéder à un examen global des différents intérêts en présence ( 9 ).

( 1 ) Ces limitations sont apportées par l’article 24, paragraphe 1, TUE et l’article 275, paragraphe 1, TFUE.

( 2 ) Décision 2014/512/PESC du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13), telle que modifiée par la décision 2014/659/PESC du Conseil, du 8 septembre 2014 (JO 2014, L 271, p. 54).

( 3 ) Aux termes de l’article 40, premier alinéa, TUE, la mise en œuvre de la PESC n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union visées aux articles 3 à 6 du traité FUE.

( 4 ) La procédure de renvoi préjudiciel est prévue à l’article 19, paragraphe 3, sous b), TUE et à l’article 267 TFUE.

( 5 ) Voir article 2 TUE ainsi que article 21 TUE, auquel renvoie l’article 23 TUE, relatif à la PESC.

( 6 ) Le commerce des armes, des équipements militaires et des services visés à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la décision 2014/512 relève bien de ce champ d’application, en vertu des articles 114 et 207 TFUE.

( 7 ) Voir, notamment, Cour EDH, 24 octobre 1986, Agosi c. Royaume-Uni, CE :ECHR :1986 :1024JUD 000911880, § 51 ; Cour EDH, 12 mai 2015, Gogitidze et autres c. Géorgie, CE :ECHR :2015 :0512JUD 003686205, § 94, ainsi que Cour EDH, 15 octobre 2020, Karapetyan c. Géorgie, CE :ECHR :2020 :1015JUD 006123312, § 32.

( 8 ) Cette mesure repose sur l’Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 202/2008 privind punerea în aplicare a sancțiunilor internaționale (ordonnance d’urgence du gouvernement no 202/2008, relative à l’application des sanctions internationales), du 4 décembre 2008 (Monitorul Oficial al României, partie I, no 825 du 8 décembre 2008) ainsi que sur la liste nationale de technologie et d’équipements militaires visée à l’article 12 de la position commune 2008/944 et établie, en ce qui concerne la Roumanie, par les arrêtés no 156/2018 et no 901/2019.

( 9 ) Voir, en ce sens, Cour EDH, 15 octobre 2020, Karapetyan c. Géorgie, CE :ECHR:2020:1015JUD 006123312, § 35.