Affaire T-440/22

Unione Italiana Vini Servizi Soc. coop. arl (UIV Servizi)

contre

Agence exécutive européenne pour la recherche (REA)

Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 11 décembre 2024

« Clause compromissoire – Convention de subvention concernant le projet TTD.EU (“European Quality Wines : Taste the Difference”) – Actions d’information et de promotion de produits agricoles réalisées sur le marché intérieur et dans les pays tiers – Suspension de la convention de subvention – Soupçons de fraude dans le cadre d’une enquête pénale relative à une autre convention de subvention – Responsabilité contractuelle »

1. Procédure juridictionnelle – Saisine du Tribunal sur la base d’une clause compromissoire – Contrat soumis au droit national – Applicabilité du droit national matériel

   (Art. 272 TFUE)

   (voir points 35, 115, 117)

2. Droit de l’Union européenne – Droits fondamentaux – Principes généraux du droit de l’Union – Respect par les institutions de l’Union s’agissant des actes s’inscrivant dans un cadre contractuel – Compétence du juge de l’Union – Nécessité d’une clause compromissoire attribuant cette compétence

   (Art. 272 TFUE)

   (voir point 38)

3. Procédure juridictionnelle – Saisine du Tribunal sur la base d’une clause compromissoire – Convention de subvention conclue dans le cadre d’un projet visant à promouvoir les produits agricoles issus du marché intérieur dans les pays tiers – Soupçons de fraude à l’égard du contractant dans le cadre d’une autre convention de subvention – Décision de suspension de la convention de subvention par l’Agence exécutive européenne pour la recherche (REA) sur le fondement de ces simples soupçons concernant l’exécution de cette autre convention – Base juridique de cette décision – Stipulation de la convention de subvention ne permettant pas sa suspension sur le fondement de tels soupçons – Invalidité de la décision de suspension

   (Art. 272 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046)

   (voir points 71-74, 79, 87-91)

4. Procédure juridictionnelle – Saisine du Tribunal sur la base d’une clause compromissoire – Convention de subvention conclue dans le cadre d’un projet visant à promouvoir les produits agricoles issus du marché intérieur dans les pays tiers – Recours en responsabilité contractuelle – Détermination de la loi applicable – Application du droit national – Conditions cumulatives

   (Art. 272 et 340 TFUE)

   (voir points 120, 121)

Résumé

Saisi, sur le fondement de l’article 272 TFUE, en vertu d’une clause compromissoire, le Tribunal se prononce sur la question inédite de la validité de la décision de l’Agence exécutive européenne pour la recherche (REA) de suspendre la convention de subvention TTD.EU ( 1 ) (ci-après la « décision attaquée »). Par son arrêt, le Tribunal déclare l’invalidité de la décision attaquée, constate qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la demande visant à ordonner à la REA de lever la suspension de la convention de subvention TTD.EU et rejette la demande en indemnité dont il était également saisi.

En décembre 2019, à la suite d’un appel à propositions pour des subventions en faveur d’actions d’information et de promotion concernant les produits agricoles réalisées sur le marché intérieur et dans les pays tiers, la requérante, l’association italienne Unione Italiana Vini Servizi Soc. coop. arl (UIV Servizi), a conclu avec l’Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture et l’alimentation (Chafea) la convention de subvention TTD.EU. À compter d’avril 2021, la REA a été chargée de la mise en œuvre des actions assurées par la Chafea.

En mai 2021, une procédure pénale au niveau national a été engagée, en Italie, contre le président-directeur général et le directeur financier de la requérante pour des soupçons de fraude dans le cadre d’une convention de subvention coordonnée par la requérante autre que la convention de subvention TTD.EU (ci-après l’« enquête pénale italienne »). En juillet 2021, la requérante a informé la REA que la Guardia di Finanza di Milano (Garde des finances de Milan, Italie) avait effectué un audit auprès d’elle, dans le cadre de cette enquête pénale. Par la suite, en août 2021, la requérante et la responsable chargée de la convention de subvention TTD.EU au sein de la REA se sont réunies. Lors de cette réunion, la responsable au sein de la REA aurait observé que, dès lors que l’enquête pénale italienne concernait une autre convention, la convention de subvention TTD.EU pouvait poursuivre son exécution normale, sans qu’il soit nécessaire de prendre une mesure concernant ladite exécution.

En janvier 2022, la REA a été informée par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) que celui-ci avait ouvert, en décembre 2021, une enquête concernant des allégations de fraude et d’autres irrégularités dans la mise en œuvre des conventions de subvention conclues par la requérante, parmi lesquelles figurait la convention de subvention TTD.EU.

Un mois plus tard, la REA a indiqué à la requérante, par une lettre de préinformation, son intention de suspendre la convention de subvention TTD.EU. Après avoir rejeté les observations de la requérante, la REA a confirmé, en mai 2022, sa volonté de suspendre la convention de subvention TTD.EU par le biais de la décision attaquée, sur le fondement de l’article 33.2.1, sous a), de ladite convention, afin de protéger les intérêts financiers de l’Union. Conformément à cet article, la REA peut suspendre la mise en œuvre de l’action de la convention de subvention « [s]i un bénéficiaire (ou toute personne physique habilitée à le représenter ou à prendre des décisions en son nom) a commis ou est soupçonné d’avoir commis soit des erreurs substantielles, des irrégularités ou une fraude, soit une violation grave des obligations découlant de la présente convention […] ». C’est dans ces circonstances que la requérante a saisi le Tribunal afin qu’il constate l’invalidité de la décision attaquée, qu’il ordonne à la REA de lever la suspension de la convention de subvention TTD.EU et qu’il condamne la REA à lui verser une indemnité au titre du préjudice moral et matériel qu’elle aurait subi.

Postérieurement à l’introduction de ce recours, l’enquête de l’OLAF a été close en décembre 2022. Sur la base des conclusions de cette enquête, l’OLAF avait alors adressé à la REA des recommandations financières, dont la mise en œuvre, en ce qui concerne la convention de subvention TTD.EU, n’avait pas donné lieu, à la date de l’audience, à des mesures d’exécution.

Par la suite, la REA a présenté une demande de non-lieu à statuer dans laquelle elle a informé le Tribunal du fait que la suspension de ladite convention avait été levée. À la suite de la réouverture de la procédure orale, la requérante a déposé des observations sur cette demande de non-lieu à statuer à laquelle elle s’est opposée.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, après avoir, d’une part, rappelé les dispositions pertinentes, tant du droit de l’Union que du droit civil belge, régissant le contrat dans lequel est insérée la clause compromissoire en l’espèce et, d’autre part, rejeté la demande de non-lieu à statuer de la REA, dans la mesure où la requérante, par son recours, vise à obtenir que le Tribunal tranche le litige qui l’oppose à la REA en ce qui concerne l’application de la convention de subvention TTD.EU et constate l’invalidité de la décision de suspendre ladite convention, le Tribunal examine la validité de la décision attaquée. Pour cela, il procède à l’interprétation de l’article 33.2.1 de la convention de subvention TTD.EU.

Tout d’abord, au regard du libellé de l’article 33.2.1, sous a), i), le Tribunal constate que le président-directeur général et le directeur financier de la requérante, qui faisaient l’objet de l’enquête pénale italienne pour des soupçons de fraude liés à l’exécution d’une autre convention de subvention, sont des personnes physiques habilitées à représenter ou à prendre des décisions au nom de la requérante. En l’occurrence, le directeur financier a signé tant la convention de subvention TTD.EU que la convention de subvention en cause dans l’enquête pénale italienne, au nom de la requérante, et le président-directeur général a signé, au nom de la requérante, la lettre d’attribution pour la mise en œuvre des actions liées à la convention de subvention TTD.EU. Dès lors, le Tribunal note que, les soupçons de fraude concernant le président-directeur général et le directeur financier de la requérante pourraient, en principe, justifier la suspension de la convention de subvention, dans la mesure où ils sont habilités à représenter ou prendre des décisions au nom de la requérante.

Ensuite, le Tribunal détermine si la REA pouvait qualifier ces personnes physiques comme des « personnes soupçonnées d’avoir commis une fraude », au sens de l’article 33.2.1 sous a), i), justifiant ainsi la suspension de la convention. À cet égard, il relève que ledit article se réfère de manière générale aux soupçons d’avoir commis des « erreurs substantielles, irrégularités ou une fraude », sans préciser l’origine ou la source de tels soupçons. Ainsi, l’existence d’une enquête pénale fondée sur des soupçons de fraude, comme dans le cas d’espèce, pourrait constituer, en principe, une source de « soupçons de fraude » au sens de l’article 33.2.1, sous a), i), de la convention de subvention TTD.EU.

Enfin, le Tribunal se penche sur la question de savoir si la REA pouvait, en adoptant la décision attaquée, suspendre la convention de subvention TTD.EU en vertu de l’article 33.2.1, sous a), i), malgré le fait que les soupçons de fraude à la charge du président-directeur général et du directeur financier de la requérante découlaient de l’enquête pénale italienne qui concernait une convention de subvention autre. Sur ce point, le Tribunal procède à une interprétation détaillée des points a) et b) de l’article 33.2.1, au regard, notamment, des dispositions du code civil belge.

D’une part, concernant l’article 33.2.1, sous a), le Tribunal précise que le point a), i), ne comporte aucune référence à la convention de subvention TTD.EU, de sorte que des soupçons de fraude relatifs à l’exécution d’une autre convention pourraient justifier la suspension de la convention TTD.EU. Cependant, le point a), ii), comporte, lui, une telle référence. D’autre part, conformément à l’article 33.2.1, sous b), la REA peut suspendre la mise en œuvre de la convention de subvention « [s]i un bénéficiaire (ou toute personne physique habilitée à le représenter ou à prendre des décisions en son nom) a commis – dans le cadre d’autres subventions de l’[Union] ou d’Euratom qui lui ont été attribuées dans des conditions similaires – des erreurs, des irrégularités, une fraude […] ». Ainsi, une lecture de l’article 33.2.1, sous a), i), selon laquelle des soupçons de fraude concernant une autre convention pourraient justifier la suspension de la convention TTD.EU reviendrait à priver d’effet utile l’article 33.2.1, sous b).

Partant, le Tribunal considère que, en décidant de suspendre la convention de subvention TTD.EU en raison du fait que le président-directeur général et le directeur financier de la requérante étaient soupçonnés de fraude dans le cadre d’une convention de subvention autre, la REA a violé l’article 33.2.1, sous a), i), de la convention de subvention TTD.EU, rendant cette décision invalide.

En deuxième lieu, la suspension de la convention de subvention TTD.EU ayant été entre-temps levée, le Tribunal a constaté qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande visant à ce que le Tribunal ordonne à la REA de lever la suspension.

En troisième lieu, concernant la demande indemnitaire, après avoir constaté qu’il y a lieu de statuer sur cette demande malgré le fait que la suspension de la convention de subvention TTD.EU a été levée, le Tribunal relève que, selon le code civil belge, trois conditions cumulatives doivent être réunies pour qu’un dommage d’origine contractuelle soit indemnisé, à savoir l’inexécution du contrat, un préjudice et un lien de causalité entre l’inexécution et le préjudice.

Certes, le Tribunal fait observer que la REA a décidé, par la décision attaquée, de suspendre la convention de subvention TTD.EU, en violation de son article 33.2.1, sous a), i). Toutefois, il estime que, s’il est vraisemblable que, à la suite de la suspension de la convention de subvention TTD.EU, la requérante ait probablement été amenée à suspendre ou annuler certains événements programmés en vue de l’exécution de la convention, elle ne prouve cependant pas que les préjudices matériels qu’elle allègue se sont réellement concrétisés en l’espèce. La requérante ne prouve pas non plus le préjudice moral, sous forme d’atteinte à la réputation et à l’image, qu’elle allègue avoir subi.

( 1 ) Convention de subvention no 874904 ayant pour objet la réalisation d’un projet intitulé « European Quality Wines : Taste the Difference – TTD.EU » visant à promouvoir les vins italiens et espagnols sur les marchés de la Chine et des États-Unis (ci-après la « convention de subvention TTD.EU »).