1

Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Aleksandra Melnichenko, demande l’annulation, en tant qu’ils inscrivent et maintiennent son nom sur les listes qui leur sont annexées (ci-après les « listes en cause »), des actes suivants :

[omissis]

27

La requérante, soutenue par EuroChem Group et SUEK, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

28

Le Conseil, soutenu par le Royaume de Belgique, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

29

À l’appui du recours, la requérante soulève en substance cinq moyens, tirés, le premier, d’une « erreur manifeste d’appréciation », le deuxième, d’une violation de l’obligation de motivation, le troisième, d’une violation du principe de proportionnalité et des droits fondamentaux, le quatrième, d’une exception d’illégalité à l’encontre du critère visé à l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145 modifiée et à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 modifié, relatifs aux personnes physiques et morales, aux entités ou aux organismes qui sont associés à une personne qui fait l’objet de mesures restrictives au titre de l’un des critères d’inscription prévus à l’article 2, paragraphe 1, sous a) à h) de ladite décision et à l’article 3, paragraphe 1, sous a) à h), dudit règlement (ci-après le « critère de l’association »), et, le cinquième, d’une violation du droit d’être entendu.

[omissis]

[omissis]

[omissis]

105

Par ailleurs, la requérante, soutenue par EuroChem Group et SUEK, ajoute que, puisqu’elle n’a jamais eu de lien avec les décideurs russes, le fait de la sanctionner ne participerait aucunement à la réalisation des objectifs du règlement no 269/2014 modifié, consistant à exercer une pression sur les autorités russes, et iraient à l’encontre de la politique de l’Union visant à assurer la sécurité alimentaire mondiale. Le maintien de ces mesures restrictives la concernant ne serait donc ni nécessaire ni approprié.

106

Le Conseil, soutenu par le Royaume de Belgique, conteste les arguments de la requérante.

107

Il convient de rappeler que le droit au respect de la vie privée et familiale, du domicile et des communications, le droit à la propriété ainsi que le droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres sont consacrés, respectivement, aux articles 7, 17 et 45 de la Charte.

108

S’agissant, en premier lieu, des droits fondamentaux consacrés aux articles 7 et 17 de la Charte, en l’espèce, les mesures restrictives en cause constituent des mesures conservatoires qui n’ont pas pour objet de priver les personnes concernées de leur droit à la propriété et de leur droit au respect de la vie privée et familiale, du domicile et des communications. Toutefois, à l’exception du droit au respect des communications pour lequel une limitation n’est pas démontrée, les mesures concernées entraînent incontestablement en l’espèce une limitation desdits droits fondamentaux (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 mars 2014, Al Assad/Conseil, T-202/12, EU:T:2014:113, point 115 et jurisprudence citée).

109

Cependant, selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux consacrés aux articles 7 et 17 de la Charte ne jouissent pas, dans le droit de l’Union, d’une protection absolue, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société (voir arrêt du 12 mars 2014, Al Assad/Conseil, T-202/12, EU:T:2014:113, point 113 et jurisprudence citée).

110

À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, d’une part, « [t]oute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la [C]harte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés » et, d’autre part, « [d]ans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ».

111

Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une limitation de l’exercice des droits et des libertés fondamentaux doit répondre à quatre conditions. Premièrement, elle doit être « prévue par la loi », en ce sens que l’institution de l’Union adoptant des mesures susceptibles de restreindre les droits fondamentaux d’une personne, physique ou morale, doit disposer d’une base légale à cette fin. Deuxièmement, elle doit respecter le contenu essentiel de ces droits. Troisièmement, elle doit viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union. Quatrièmement, elle doit être proportionnée (voir arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T-125/22, EU:T:2022:483, points 145 et 222 et jurisprudence citée).

112

Or, en l’espèce, force est de constater que ces quatre conditions sont remplies.

113

Premièrement, il y a lieu de constater que les limitations à l’exercice par la requérante de son droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile ainsi que de son droit à la propriété sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant, notamment, une portée générale, à savoir la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié, et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir, respectivement, l’article 29 TUE et l’article 215 TFUE.

114

Deuxièmement, étant donné que les actes attaqués s’appliquent pour une durée de six mois et font l’objet d’un suivi constant, comme cela est prévu à l’article 6 de la décision 2014/145 modifié, les limitations visées au point 113 ci-dessus sont temporaires et réversibles. Dès lors, il y a lieu de considérer qu’elles ne portent pas atteinte au contenu essentiel de son droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile ainsi que de son droit à la propriété. En outre, les actes attaqués prévoient la possibilité d’accorder des dérogations aux mesures restrictives appliquées. En particulier, en ce qui concerne les gels de fonds, l’article 2, paragraphes 3 et 4, de la décision 2014/145 modifiée ainsi que l’article 4, paragraphe 1, l’article 5, paragraphe 1, et l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 modifié prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou pour satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.

115

Troisièmement, les limitations visées au point 113 ci-dessus visent à exercer une pression sur les autorités russes, afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine. En effet, il s’agit là d’un objectif d’intérêt général qui relève de ceux poursuivis dans le cadre de la PESC et visés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, tels que la consolidation et le soutien de la démocratie, de l’État de droit, des droits de l’homme et des principes de droit international, ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale et de la protection des populations civiles (voir, par analogie, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T-720/14, EU:T:2016:689, point 176).

116

Quatrièmement, s’agissant du principe de proportionnalité, il y a lieu de rappeler que ce dernier, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T-720/14, EU:T:2016:689, point 178 et jurisprudence citée).

117

En ce qui concerne le caractère approprié des limitations visées au point 113 ci-dessus, il convient de relever, au regard d’objectifs d’intérêt général aussi fondamentaux pour la communauté internationale que ceux visés par les actes attaqués, que ces limitations ne sauraient, en tant que telles, passer pour inadéquates. En outre, en ce qui concerne leur caractère nécessaire, il convient de constater que des mesures alternatives et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable, ne permettent pas d’atteindre aussi efficacement les objectifs poursuivis. De plus, il s’agit de restrictions temporaires et réversibles qui prévoient des possibilités de dérogations. Partant, il y a lieu de constater que les inconvénients causés à la requérante ne sont pas démesurés par rapport à l’importance de l’objectif poursuivi par ces actes.

118

Par ailleurs, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel les limitations visées au point 113 ci-dessus ne sont pas proportionnées en raison des dangers qu’elles font naître pour la sécurité alimentaire mondiale, cet argument doit être écarté comme inopérant du fait qu’il n’a aucun lien avec le droit à la propriété de la requérante, pas plus qu’il n’a de lien avec son droit au respect de la vie privée et familiale et de son domicile.

119

Il s’ensuit que les limitations visées au point 113 ci-dessus ne sont pas disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis par les mesures restrictives.

120

S’agissant, en second lieu, de l’argument de la requérante tiré de l’atteinte à son droit de circuler librement sur le territoire des États membres, consacré par l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, il convient de relever que, conformément à l’article 52, paragraphe 2, de celle-ci, les droits reconnus par la Charte qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci. Ainsi qu’il résulte des explications relatives à la Charte (JO 2007, C 303, p. 17), le droit garanti par l’article 45, paragraphe 1, de la Charte est le droit garanti par l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE. La portée de ce droit est explicitée à l’article 21 TFUE.

121

Or, il convient de relever que, en vertu de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, la liberté de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres s’exerce sous réserve des limitations et des conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application. Ladite réserve, formulée dans le second membre de phrase de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, faisant référence aux traités, au pluriel, elle inclut également le traité UE et les dispositions prises pour son application. Il s’ensuit que des limitations à l’exercice du droit à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union consacré à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte peuvent, dans le domaine de la PESC, être apportées par les actes adoptés sur le fondement de l’article 29 TUE, tels que les actes attaqués (voir, en ce sens, arrêts du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T-307/12 et T-408/13, EU:T:2014:926, points 195 et 196, et du 4 décembre 2015, Sarafraz/Conseil, T-273/13, non publié, EU:T:2015:939, points 194 et 195).

122

Cependant, ainsi qu’il a été rappelé au point 111 ci-dessus, pour être conformes au droit de l’Union, des limitations à l’exercice des droits consacrés par la Charte doivent répondre aux conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de celle-ci, à savoir : être prévues par la loi, respecter le contenu essentiel desdits droits, viser un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union et ne pas être disproportionnées. Cela s’applique également aux droits reconnus par la Charte qui font l’objet de dispositions dans les traités (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, point 46, et conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Agenzia delle dogane e dei monopoli et Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2021:855, point 60). Dès lors, les limitations à l’exercice du droit consacré à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, apportées dans le cadre de la mise en œuvre de la PESC, doivent répondre auxdites conditions.

123

En l’espèce, premièrement, les limitations du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres découlant des actes attaqués sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant, notamment, une portée générale, à savoir la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié, et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir, respectivement, l’article 29 TUE et l’article 215 TFUE.

124

Deuxièmement, en ce qui concerne la question de savoir si les limitations visées au point 123 ci-dessus respectent le « contenu essentiel » du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres, il convient de s’attacher à la nature et à l’étendue des mesures restrictives en cause (voir, en ce sens, arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T-125/22, EU:T:2022:483, point 153).

125

À cet égard, il y a lieu de constater que les limitations visées au point 123 ci-dessus respectent le « contenu essentiel » du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres. En effet, tout d’abord, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2014/145 modifiée, lesdites limitations respectent le principe de droit international selon lequel un État ne saurait refuser à ses propres ressortissants le droit d’entrer sur son territoire et d’y demeurer. Ensuite, en vertu de l’article 6 de la décision 2014/145 modifiée, les listes en cause font l’objet d’un réexamen périodique afin que les noms des personnes ne répondant plus aux critères d’inscription en soient radiés. Enfin, lesdites limitations ne remettent pas en cause ce droit en tant que tel, puisqu’elles ont pour effet de suspendre temporairement, dans des conditions spécifiques et en raison de leur situation individuelle, le droit de certaines personnes de circuler librement sur le territoire des États membres, pour autant que lesdites conditions continuent à être remplies (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, point 48).

126

Troisièmement, les limitations visées au point 123 ci-dessus visent l’objectif d’intérêt général mentionné au point 115 ci-dessus.

127

Quatrièmement, s’agissant du caractère approprié des limitations visées au point 123 ci-dessus, il convient de relever que ces limitations sont aptes à atteindre l’objectif d’intérêt général mentionné au point 115 ci-dessus, en ce qu’elles contribuent à sa réalisation.

128

En ce qui concerne le caractère nécessaire des limitations visées au point 123 ci-dessus, il convient de constater que la requérante est restée en défaut de démontrer que le Conseil pouvait envisager d’adopter des mesures moins contraignantes, mais tout aussi appropriées que celles prévues. Par ailleurs, l’application des mesures restrictives en cause fait l’objet d’un régime de dérogations visé à l’article 1er, paragraphe 6, de la décision 2014/145 modifiée, qui autorise les États membres à déroger aux mesures imposées, notamment lorsque le déplacement d’une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes.

129

De plus, tout en reconnaissant les conséquences négatives pour la requérante, telles que décrites par cette dernière, qui résultent de l’application des mesures restrictives en cause, il y a lieu de considérer que, au regard de l’importance des objectifs poursuivis par lesdites mesures, les limitations visées au point 123 ci-dessus ne sont pas manifestement démesurées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T-390/08, EU:T:2009:401, point 71).

130

En outre, la requérante ne présente aucun élément concret afin d’étayer la prétendue gravité des conséquences négatives résultant de l’application des mesures restrictives en cause. Dans la mesure où elle se réfère à l’impossibilité de se rendre à la résidence familiale en Suisse, cet élément n’est pas pertinent dans le cadre de l’analyse de son argument tiré de la violation de son droit de circuler librement dans l’Union.

131

Il s’ensuit que les limitations visées au point 123 ci-dessus respectent les conditions de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

132

S’agissant de l’argument de la requérante selon lequel l’application par analogie de l’arrêt du 19 octobre 2004, Zhu et Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, point 46), lui confère, en vertu de l’article 21 TFUE, le droit dérivé de séjourner dans un État membre, lorsque cela est nécessaire afin d’assurer la jouissance du droit de séjour de ses enfants en bas âge, qui sont citoyens de l’Union, il convient de constater que les considérations tirées dudit arrêt ne sauraient être transposées au cas d’espèce, étant donné que la requérante, en tant que citoyenne de l’Union, dispose du droit autonome de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Or, un tel droit n’est pas absolu et il ressort des considérations qui précèdent que la limitation du droit de la requérante de circuler librement dans l’Union est considérée comme étant justifiée.

133

Par ailleurs, dans la mesure où la requérante se réfère au droit dérivé de son mari, ressortissant d’un pays tiers, de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres, cet argument doit être également écarté comme étant inopérant, dès lors qu’il n’est pas susceptible de démontrer l’atteinte au droit de la requérante de circuler librement dans l’Union.

134

En ce qui concerne la référence faite par la requérante au droit de ses enfants mineurs de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, il importe de rappeler que l’article 24, paragraphe 2, de la Charte prévoit que, dans tous les actes relatifs aux enfants, qu’ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale.

135

Or, en l’espèce, il convient d’observer, d’une part, que la requérante a précisé, dans ses écritures ainsi que lors de l’audience, qu’elle n’invoquait pas une violation du droit de ses enfants de circuler et de séjourner librement dans l’Union d’une manière autonome. D’autre part, dans la mesure où la requérante se réfère à la situation de ses enfants afin de démontrer le caractère prétendument disproportionné de la limitation de son propre droit de circuler librement dans l’Union, il y a lieu de relever que cet argument n’est pas étayé. En effet, la requérante se limite à faire valoir que les mesures restrictives qui lui sont imposées obligent ses enfants à quitter le territoire de l’Union. En outre, interrogée sur ce point lors de l’audience, elle s’est bornée à affirmer de manière générale que les membres de sa famille sont empêchés de vivre ensemble à leurs domiciles situés dans l’Union et en Suisse et à évoquer l’interruption des relations familiales de ses enfants avec leurs grands-parents vivant en Europe ainsi que l’interruption de leur éducation. Or, il convient de relever que les mesures restrictives en cause, d’une part, ne visent pas les enfants de la requérante et, d’autre part, ne limitent pas le droit de la requérante d’entrer et de séjourner librement sur le territoire de l’État membre de l’Union dont elle est ressortissante. Dès lors, la requérante soutient à tort que, en raison desdites mesures, ses enfants sont obligés de quitter ce territoire. Au demeurant, il convient de rappeler que l’article 1er, paragraphe 6, de la décision 2014/145 modifiée autorise les États membres à déroger aux mesures en cause, notamment lorsque le déplacement d’une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes, cette disposition devant être interprétée et appliquée, à la lumière de l’article 24, paragraphe 2, de la Charte, en tenant compte de l’intérêt supérieur de l’enfant.

136

Au vu de tout ce qui précède, il convient de rejeter le troisième moyen et, partant, le recours dans son intégralité.

137

Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.

[omissis]

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (première chambre élargie)

déclare et arrête :

Mastroianni

Brkan

Gâlea

Tóth

Kalėda

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 février 2025.

Signatures