Affaire T-307/22

A2B Connect BV e.a.

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 26 mars 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion et suspension des autorisations de diffusion des contenus de certains médias – Interdiction temporaire de publicité pour des produits ou des services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Compétence du Conseil – Liberté d’expression et d’information – Proportionnalité – Obligation de motivation »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Disposition de portée générale ayant trait à une mesure restrictive individuelle – Inclusion

   [Art. 24, § 1, 29 et 40 TUE ; art. 263, 4e al., et 275, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/351 et (PESC) 2022/884, art. 4 octies, § 1 et 3 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 2 septies, § 1 et 3, 2022/350 et 2022/879]

   (voir points 23-33)

2. Actes des institutions – Décisions – Dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Compétence de l’Union en matière de PESC – Portée – Décisions prévoyant des mesures de nature à modifier directement la situation juridique de particuliers – Inclusion – Définition par le Conseil de l’objet des mesures restrictives – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Admissibilité – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Compétence pour adopter des sanctions attribuée à une autorité de régulation nationale – Absence d’incidence

   [Art. 24, § 1, 29 et 40 TUE ; art. 263, 4e al., et 275, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/351 et (PESC) 2022/884, art. 4 octies, § 1 et 3 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 2 septies, § 1 et 3, 2022/350 et 2022/879]

   (voir points 44-54)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Recours en annulation – Acte réglementaire donnant effet à une décision de l’Union adoptée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune – Compétence des juridictions de l’Union – Inclusion

   (Art. 215 TFUE ; règlements du Conseil no 833/2014, 2022/350 et 2022/879)

   (voir points 61, 62)

4. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Actes d’application générale – Admissibilité d’une motivation se contentant d’indiquer la situation d’ensemble ayant conduit à l’adoption de l’acte et les objectifs généraux poursuivis par celui-ci

   (Art. 29 TUE ; art. 215 et 296, 2e al., TFUE ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 2 septies, § 1 et 3, 2022/350 et 2022/879)

   (voir points 70-73, 76-81, 85)

5. Droits fondamentaux – Liberté d’expression – Consécration tant par la charte des droits fondamentaux que par la convention européenne des droits de l’homme – Sens et portée identiques – Niveau de protection assuré par la charte ne méconnaissant pas celui garanti par ladite convention

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11)

   (voir points 102, 103, 105-107)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Restriction du droit à la liberté d’expression – Admissibilité – Condition – Restriction prévue par la loi – Notion – Actes de portée générale disposant de bases juridiques claires et prévisibles en droit de l’Union – Inclusion

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11 et 52, § 1 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 2 septies, § 1 et 3, 2022/350 et 2022/879)

   (voir points 104, 111-115)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Restriction du droit à la liberté d’expression – Admissibilité – Condition – Respect du contenu essentiel de la liberté d’expression – Notion – Actes de caractère temporaire et réversible ne remettant pas en cause cette liberté en tant que telle – Inclusion

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11 et 52, § 1 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 2 septies, § 1 et 3, 2022/350 et 2022/879)

   (voir points 116-118, 120, 121)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Restriction du droit à la liberté d’expression – Admissibilité – Condition – Poursuite d’un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Notion – Protection de l’ordre et de la sécurité publics de l’Union – Préservation de la paix et de la sécurité internationales – Inclusion

   [Art. 3, § 1, 5 et 21, § 2, c), TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11 et 52, § 1 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 2 septies, § 1 et 3, 2022/350 et 2022/879]

   (voir points 122, 123)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion de contenus de certains médias – Interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par certains médias – Restriction du droit à la liberté d’expression – Admissibilité – Condition – Respect du principe de proportionnalité – Violation – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11 et 52, § 1 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 2 septies, § 1 et 3, 2022/350 et 2022/879)

   (voir points 124-135)

10. Recours en annulation – Moyens – Recours dirigé contre des règlements du Conseil adoptant des mesures restrictives au regard de la situation en Ukraine – Moyen tiré d’une violation du droit à la liberté d’expression et d’information des utilisateurs des services d’un fournisseur de services Internet – Impossibilité pour l’opérateur concerné de se prévaloir du droit à la liberté d’expression et d’information de ses utilisateurs

    (Art. 263 TFUE)

    (voir points 136-140)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par les sociétés requérantes contre les actes par lesquels le Conseil interdit à tout opérateur établi dans l’Union européenne, d’une part, de diffuser, d’autoriser ou de faciliter la diffusion, par les personnes morales, entités ou organismes énumérés aux annexes des actes attaqués, de contenus ou d’y contribuer et, d’autre part, de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus diffusés par celles-ci ( 1 ). Cette affaire permet notamment au Tribunal de se prononcer sur les conditions de la reconnaissance de sa compétence pour connaître de la légalité des décisions adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) à l’égard des parties requérantes auxquelles s’imposent ces interdictions.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union à la suite de l’agression militaire perpétrée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. Les requérantes, qui sont établies aux Pays-Bas et dont les noms ne figurent pas sur les listes annexées aux actes litigieux, sont des fournisseurs de services d’accès à Internet pour les particuliers ou pour les entreprises.

À l’appui de leur recours, les requérantes invoquent l’absence de compétence du Conseil pour adopter les actes attaqués et la violation du droit à la liberté d’expression et d’information ( 2 ) et du droit à une bonne administration ( 3 ) garantis par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

Appréciation du Tribunal

Examinant d’office la question de sa compétence pour examiner la légalité des actes litigieux, le Tribunal conclut, en premier lieu, qu’il n’y a lieu de statuer que sur la légalité des règlements attaqués. À cet égard, il rappelle tout d’abord que, conformément à l’article 275, second alinéa, TFUE, c’est la nature individuelle des actes adoptés sur le fondement des dispositions relatives à la PESC qui ouvre l’accès aux juridictions de l’Union. Une décision prévoyant des mesures restrictives peut être considérée comme individuelle si la personne concernée est nommément visée par cette décision. Or, dans la mesure où les noms des requérantes ne figurent ni dans le corps de la décision 2014/512 telle que modifiée, ni à son annexe IX telle que modifiée, le Tribunal constate que les décisions attaquées ne constituent pas des mesures restrictives à l’encontre des requérantes. Les mesures restrictives en cause doivent être comprises, en effet, comme ayant une portée générale à l’encontre des requérantes, dans la mesure où elles font partie des entités appartenant à la catégorie générale et abstraite des « opérateurs » auxquels il est interdit de diffuser les contenus provenant des « personnes morales, entités ou organismes » énumérés à l’annexe IX de la décision 2014/512 telle que modifiée, et une portée individuelle à l’égard de ces derniers.

Dès lors, les requérantes ne sauraient se prévaloir de la nature individuelle des mesures restrictives en cause à l’égard des médias identifiés dans le corps de la décision 2014/512 telle que modifiée pour fonder la compétence du Tribunal pour connaître de leur recours en annulation. En revanche, le Tribunal doit assurer un contrôle complet de la légalité des actes de l’Union, tels que les règlements attaqués, qui ont été adoptés sur le fondement de l’article 215 TFUE.

S’agissant, en deuxième lieu, de la compétence du Conseil pour adopter les règlements concernés, le Tribunal rappelle, d’une part, que, aux termes de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, la condition préalable à la vérification de la compétence du Conseil pour adopter les règlements attaqués est que celui-ci soit compétent pour adopter les décisions attaquées, lesquelles lui confèrent ce pouvoir, et, d’autre part, que, dans ses relations avec le reste du monde, l’Union promeut ses valeurs et ses intérêts, et contribue à la protection de ses citoyens ( 4 ), à la paix, à la sécurité ainsi qu’au strict respect du droit international. Le Tribunal relève ensuite qu’il résulte d’une lecture combinée des articles 21, 23, de l’article 24, paragraphe 1, de l’article 25, de l’article 28, paragraphe 1, premier alinéa, et de l’article 29 TUE, que la notion de « position de l’Union » peut se prêter à une interprétation large, de sorte que peuvent notamment être adoptées, sur le fondement de l’article 29 TUE, des décisions prévoyant des mesures de nature à modifier directement la situation juridique de particuliers. Par ailleurs, le Conseil dispose d’une grande latitude aux fins de définir l’objet des mesures restrictives que l’Union adopte dans le domaine de la PESC. Partant, celui-ci a pu considérer, à bon droit, que, face à la crise internationale provoquée par l’agression de l’Ukraine par la Fédération de Russie, pouvaient figurer parmi les mesures utiles pour réagir à la grave menace contre la paix aux frontières de l’Union et à la violation du droit international l’interdiction de diffusion de contenus de certains médias, placés sous le contrôle des dirigeants de la Fédération de Russie, au motif qu’ils soutiendraient cette agression par des actions de propagande continues et concertées à destination de la société civile dans l’Union et dans les pays voisins, et l’interdiction de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus produits ou diffusés par les médias concernés.

Le Tribunal observe à ce sujet, étant donné que la propagande et les campagnes de désinformation menées par lesdits médias sont de nature à remettre en cause les fondements des sociétés démocratiques et font partie intégrante de l’arsenal de guerre moderne, que les mesures restrictives en cause s’inscrivent dans le cadre de la poursuite par l’Union des objectifs qui lui ont été assignés à l’article 3, paragraphes 1 et 5, TUE. Les actions en cause constituant, à cet égard, une menace importante et directe pour l’ordre et la sécurité publics de l’Union, ces mesures, en visant à sauvegarder les valeurs de l’Union, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et en visant à préserver la paix sont, en effet, directement liées aux finalités de la PESC ( 5 ).

En outre, le Tribunal souligne que la circonstance que les autorités de régulation nationales ont le pouvoir de sanctionner un média audiovisuel pour un contenu éditorial inapproprié ne s’oppose pas à la compétence reconnue au Conseil pour adopter des mesures restrictives visant à interdire provisoirement et de manière réversible la diffusion de certains contenus médiatiques. En effet, la compétence attribuée aux autorités administratives nationales par les législations internes ne poursuit pas les mêmes objectifs, ne repose pas sur les mêmes valeurs et ne saurait garantir les mêmes résultats qu’une intervention uniforme et immédiate sur l’ensemble du territoire de l’Union, telle que celle réalisable au titre de la PESC.

Enfin, le Tribunal note que l’adoption des actes attaqués ne peut pas être remise en cause par la possibilité pour l’Union d’intervenir, dans le domaine des services audiovisuels, sur la base d’autres catégories de compétences régies par le traité FUE ( 6 ). En effet, la mise en œuvre des politiques visées aux articles 3 à 6 TFUE ne doit pas affecter l’application des procédures et l’étendue des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union au titre de la PESC ( 7 ).

Concernant, en troisième lieu, la prétendue violation du droit à une bonne administration, le Tribunal constate que le Conseil a suffisamment motivé les règlements attaqués. Il rappelle à cet égard que, s’agissant de dispositions de portée générale, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à leur adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’elles se proposent d’atteindre et que le droit de l’Union n’impose aucune obligation au Conseil de divulguer la documentation relative à son processus décisionnel.

S’agissant, en quatrième et dernier lieu, de la méconnaissance alléguée de la liberté d’expression et d’information, en particulier de la liberté de communiquer des informations, le Tribunal rappelle que les droits et libertés consacrés à l’article 11 de la Charte ne sont pas des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société. Ainsi, à supposer, d’une part, que des fournisseurs de services Internet, tels que les requérantes, puissent être considérés comme étant titulaires d’un droit autonome à la liberté de communiquer des informations et, d’autre part, que l’interdiction temporaire de contribuer à la diffusion des contenus des médias visés par les mesures restrictives en cause et celle de faire la publicité de produits ou de services dans des contenus diffusés par ces médias puissent constituer une ingérence dans l’exercice de ladite liberté, le Tribunal rappelle que des limitations à l’exercice des droits consacrés par la Charte peuvent être admises ( 8 ).

En l’occurrence, le Tribunal estime, au regard de la nature et du but des interdictions en cause, qu’il était approprié pour le Conseil de prendre en compte des fournisseurs de services Internet, tels que les requérantes, à l’instar de l’un des quelconques moyens de transmission ou de distribution de contenus, en tant qu’opérateurs censés assurer la mise en œuvre, et donc l’efficacité, sur le territoire de l’Union, de ces interdictions.

Enfin, le Tribunal constate que les requérantes ne sauraient se prévaloir, au soutien de leur recours en annulation, du droit des utilisateurs de leurs services de recevoir des informations, étant donné qu’elles ne sont pas elles-mêmes titulaires de ce droit.

( 1 ) Décision (PESC) 2022/351 du Conseil, du 1er mars 2022, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 65, p. 5), règlement (UE) 2022/350 du Conseil, du 1er mars 2022, modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 65, p. 1), décision (PESC) 2022/884 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 153, p. 128), et règlement (UE) 2022/879 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 153, p. 53).

( 2 ) Article 11 de la Charte.

( 3 ) Article 41 de la Charte.

( 4 ) Article 3, paragraphe 5, TUE.

( 5 ) Article 21, paragraphe 2, sous a) et c), TUE.

( 6 ) Article 4, paragraphe 2, TFUE.

( 7 ) Conformément à l’article 40, second alinéa, TUE.

( 8 ) Article 52, paragraphe 1, de la Charte.