Affaire T-498/22

(publication par extraits)

Melnichenko

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 26 février 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Notion d’“association” – Article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145/PESC – Exception d’illégalité – Erreur d’appréciation – Droits fondamentaux – Proportionnalité »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard

   [Art. 296, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806]

   (voir points 33-41)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision initiale ayant inscrit le nom du requérant sur la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de notification individuelle – Effet de surprise – Violation du droit d’être entendu – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806]

   (voir points 49-51)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personne, entité ou organisme associée à une personne inscrite sur la liste annexée à la décision attaquée – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

   [Art. 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806, art. 3, § 1]

   (voir points 60, 65-69)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personne, entité ou organisme associé à une personne inscrite sur la liste annexée à la décision attaquée – Notion d’association – Intérêts communs – Droit de propriété ou de contrôle des actifs détenus par un trust – Liens économiques

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806, art. 3, § 1]

   (voir points 62-64, 97-102)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Erreur d’appréciation – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806, art. 3, § 1]

   (voir points 72-74, 92-96)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de son association avec une autre personne inscrite sur cette liste – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806]

   (voir points 78, 82-87)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit au respect de la vie privée, du droit de propriété et du droit à la libre circulation dans l’Union – Admissibilité – Conditions

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 17, § 1, et 45 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806]

   (voir points 107-111)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction au droit au respect de la vie privée et familiale et au droit de propriété – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 17 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806]

   (voir points 112-119)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit à la libre circulation dans l’Union – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 45 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/811 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 et 2023/806]

   (voir points 116, 119)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par Aleksandra Melnichenko contre les actes par lesquels son nom a été inscrit en juin 2022 ( 1 ), puis maintenu en septembre 2022 ( 2 ) et en mars et avril 2023 ( 3 ), par le Conseil de l’Union européenne, sur la liste des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. La requérante étant ressortissante d’un État membre, cette affaire permet au Tribunal de préciser les conditions de limitation du droit à la libre circulation des citoyens de l’Union en clarifiant notamment l’articulation entre les dispositions du traité UE, du traité FUE et de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») pertinentes lorsque des restrictions à cette liberté ont été adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union à la suite de l’agression militaire perpétrée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. La requérante s’est vu imposer le gel de ses fonds et ressources économiques au motif qu’elle est associée à une personne dont le nom a été inscrit sur la liste en cause, en tant qu’un homme d’affaires influent ayant une activité dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine ( 4 ).

À l’appui de son recours, la requérante invoque notamment la violation de son droit de circuler librement sur le territoire des États membres, consacré par l’article 45, paragraphe 1, de la Charte.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal rappelle tout d’abord que, conformément à l’article 52, paragraphe 2, de la Charte, les droits reconnus par celle-ci qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci, en l’occurrence à l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE et à l’article 21 TFUE. Ainsi, en vertu de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, la liberté de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres s’exerce sous réserve des limitations et des conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application. Cette réserve incluant également le traité UE et les dispositions prises pour son application, des limitations à l’exercice du droit à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union consacré à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte peuvent être apportées par les actes dans le domaine de la PESC, tels que les actes attaqués.

Cependant, pour être conformes au droit de l’Union, les limitations à l’exercice du droit consacré par l’article 45, paragraphe 1, de la Charte doivent être prévues par la loi, respecter le contenu essentiel de ce droit, viser un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union et ne pas être disproportionnées ( 5 ).

En l’espèce, le Tribunal constate, en premier lieu, que les limitations du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres découlant des actes attaqués sont prévues par la loi, puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant notamment une portée générale ( 6 ) et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union ( 7 ).

Le Tribunal observe, en deuxième lieu, que les limitations en cause respectent le contenu essentiel du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres. En effet, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2014/145 modifiée, ces limitations respectent, tout d’abord, le principe de droit international selon lequel un État ne saurait refuser à ses propres ressortissants le droit d’entrer sur son territoire et d’y demeurer. Ensuite, les listes en cause font l’objet d’un réexamen périodique afin que les noms des personnes ne répondant plus aux critères d’inscription en soient radié ( 8 ). Enfin, lesdites limitations ne remettent pas en cause ce droit en tant que tel, puisqu’elles ont pour effet de le suspendre temporairement pour certaines personnes, dans des conditions spécifiques et en raison de leur situation individuelle.

En troisième lieu, dans le cadre de l’examen de la proportionnalité, le Tribunal relève, d’une part, que les limitations en cause sont aptes à atteindre l’objectif d’intérêt général visé par la PESC ( 9 ), à savoir d’exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine.

D’autre part, il constate que la requérante n’a pas démontré que le Conseil pouvait envisager d’adopter des mesures moins contraignantes, mais tout aussi appropriées que celles prévues. Il rappelle, par ailleurs, que l’application des mesures restrictives en cause fait l’objet d’un régime de dérogations qui autorise les États membres à déroger aux mesures imposées, notamment, lorsque le déplacement d’une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes ( 10 ). Ainsi, au regard de l’importance des objectifs poursuivis par lesdites mesures, les limitations en cause ne sont pas manifestement démesurées. Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut que les limitations en cause respectent les conditions de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

Eu égard à cette conclusion, le Tribunal rejette également l’argument de la requérante invoquant son droit dérivé de séjourner dans un État membre afin d’assurer la jouissance du droit de séjour de ses enfants en bas âge ( 11 ). Cet argument ne saurait être utilement invoqué, dès lors que la requérante dispose du droit autonome de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, et que la limitation de ce droit autonome est considérée comme justifiée.

Enfin, dans la mesure où la requérante invoque la précarité de la situation de ses enfants afin de démontrer le prétendu caractère disproportionné de la limitation de son propre droit de circuler librement dans l’Union, le Tribunal rejette cet argument comme non étayé, tout en rappelant l’obligation des autorités nationales d’interpréter les dispositions de la décision 2014/145 visant les dérogations humanitaires, à la lumière de l’article 24, paragraphe 2, de la Charte et en tenant compte de l’intérêt supérieur de l’enfant.

( 1 ) Décision (PESC) 2022/883 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 92), et règlement d’exécution (UE) 2022/878 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 15) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux »).

( 2 ) Décision (PESC) 2022/1530 du Conseil, du 14 septembre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 149), et règlement d’exécution (UE) 2022/1529 du Conseil, du 14 septembre 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien de septembre 2022 »).

( 3 ) Décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134) et règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1, ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien de mars 2023 ») ; décision (PESC) 2023/811 du Conseil, du 13 avril 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 101, p. 67) et règlement d’exécution (UE) 2023/806 du Conseil, du 13 avril 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 101, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien de mars et avril 2023 »)

( 4 ) Voir article 2, paragraphe 1, sous a) et g), de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 50, p. 1), et article 3, paragraphe 1, sous a) et g), du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), dans sa version modifiée par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 51, p. 1).

( 5 ) Article 52, paragraphe 1, de la Charte.

( 6 ) Décision 2014/145 modifiée et règlement no 269/2014 modifié.

( 7 ) Article 29 TUE et article 215 TFUE.

( 8 ) Article 6 de la décision 2014/145 modifiée.

( 9 ) Article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE

( 10 ) Article 1er, paragraphe 6, de la décision 2014/145 modifiée.

( 11 ) Arrêt du 19 octobre 2004, Zhu et Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, point 46).