Affaire C-48/23

Alajärven Sähkö Oy e.a.
et
Elenia Verkko Oyj

contre

Energiavirasto

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Markkinaoikeus)

Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 6 mars 2025

« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur de l’électricité – Directive (UE) 2019/944 – Article 57, paragraphes 4 et 5 – Indépendance de l’autorité de régulation nationale dans l’exercice de ses missions et de ses compétences – Orientations formulées par un État membre – Modification législative visant à réduire les prix de distribution d’électricité – Décision concernant les méthodes de contrôle des tarifs de l’exploitation du réseau électrique prise par l’autorité de régulation concernée à la suite de cette modification – Prise en compte des travaux préparatoires de la loi ayant procédé à ladite modification »

Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Directive 2019/944 – Autorités de régulation – Indépendance – Obligations des États membres – Portée – Adoption d’une loi visant à exercer une influence sur les prix de distribution de l’électricité – Absence de dispositions régissant les tarifs de transport ou de distribution d’électricité – Modification des méthodes de contrôle des tarifs de l’exploitation du réseau électrique décidée par l’autorité de régulation à la suite de l’entrée en vigueur de ladite loi – Violation de l’obligation de l’État membre de respecter l’indépendance de l’autorité de régulation – Absence

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2019/944, art. 57, § 4 et 5, et 59)

(voir points 29-47 et disp.)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le markkinaoikeus (tribunal des affaires économiques, Finlande), la Cour précise la portée de l’obligation pour les États membres de respecter l’indépendance des autorités de régulation nationales dans l’exécution des tâches qui leur sont conférées par la directive 2019/944 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité ( 1 ).

Par plusieurs décisions adoptées en décembre 2021 (ci-après les « décisions litigieuses »), l’autorité de régulation finlandaise a révisé, pour la période comprise entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2023, les méthodes de contrôle des tarifs de l’exploitation du réseau électrique qu’elle avait fixées en 2015. Selon les explications fournies dans ces décisions, cette autorité a procédé à cette révision de sa propre initiative à la suite de l’entrée en vigueur de la loi 730/2021 ( 2 ), qui prolongeait la période de mise en œuvre de certaines exigences relatives à la construction et à l’entretien du réseau électrique.

À cet égard, le tribunal des affaires économiques précise qu’il ressort des travaux préparatoires de la loi 730/2021 que celle-ci avait pour objectif d’induire une baisse des prix de la distribution d’électricité, sans contenir pour autant de dispositions régissant les tarifs de transport ou de distribution d’électricité ni les méthodes de calcul de ceux-ci.

Deux entreprises finlandaises, gestionnaires du réseau électrique, ont saisi le tribunal des affaires économiques aux fins de l’annulation des décisions litigieuses dans la mesure où celles-ci ont modifié les méthodes de contrôle des tarifs de l’exploitation du réseau électrique. En se référant au lien qui existe entre la loi 730/2021 et les décisions litigieuses, ces entreprises font notamment valoir que l’autorité de régulation finlandaise n’a pas adopté lesdites décisions de manière autonome, conformément aux exigences prévues à cet égard par la directive 2019/944.

À la lumière de ce grief, le tribunal des affaires économiques a décidé de demander à la Cour, en substance, si, au regard du rapport entre l’entrée en vigueur de la loi 730/2021 et l’adoption des décisions litigieuses par l’autorité de régulation finlandaise, l’article 57, paragraphes 4 et 5, et l’article 59 de la directive 2019/944 s’opposent à une législation nationale telle que la loi 730/2021.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour rappelle que, conformément à l’article 57, paragraphe 4, de la directive 2019/944, les États membres garantissent l’indépendance de l’autorité de régulation dans l’exécution des tâches de régulation qui lui sont conférées par cette directive et la législation connexe. En outre, cet article 57 prévoit, à son paragraphe 5, premier alinéa, sous a), que, afin de protéger l’indépendance de l’autorité de régulation, les États membres veillent notamment à ce que cette autorité puisse prendre des décisions de manière autonome, indépendamment de tout organe politique.

Dans ce cadre, la Cour constate, d’une part, que l’indépendance des autorités de régulation doit être garantie à la fois à l’égard des entités économiques et des entités publiques, que celles-ci soient des organes administratifs ou des organes politiques et, dans ce dernier cas, non seulement à l’égard du gouvernement, mais également à l’égard du législateur national.

D’autre part, la Cour souligne que les compétences réservées aux autorités de régulation relèvent du domaine de l’exécution, sur la base d’une appréciation technique spécialisée de la réalité, et que, dans l’exercice de leurs compétences, ces autorités sont subordonnées à des principes et à des règles établis par un cadre normatif détaillé à l’échelle de l’Union, qui limitent leur marge d’appréciation et les empêchent de faire des choix de nature politique.

En effet, bien que, selon le libellé de l’article 59, paragraphe 1, sous m), de la directive 2019/944, il appartienne, certes, aux autorités de régulation de veiller au respect des règles régissant la sécurité et la fiabilité du réseau ainsi que d’évaluer leurs performances passées, il ne ressort pas de ce libellé que l’établissement de ces règles relève de leurs compétences.

À cet égard, ainsi qu’il ressort du considérant 87 de cette directive et que le prévoit l’article 194, paragraphe 2, second alinéa, TFUE, les États membres ont le droit de déterminer les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques. Partant, les États membres sont libres d’adopter leur propre réglementation relative au marché national de l’électricité, sauf en ce qui concerne les missions et les compétences des autorités de régulation prévues par la même directive.

Dans cette optique, l’exercice, par un État membre, de ses compétences quant à l’établissement de sa politique énergétique peut comporter des répercussions sur les coûts d’exploitation du réseau électrique. De plus, le seul fait qu’un État membre vise à faire baisser, par la voie de l’adoption d’une réglementation, les prix de la distribution d’électricité n’est pas, en tant que tel, incompatible avec l’article 57, paragraphes 4 et 5, de la directive 2019/944.

Cela étant, ne sauraient être admises, eu égard à l’article 57, paragraphes 4 et 5, de la directive 2019/944, des mesures réglementaires nationales qui comprennent des dispositions détaillées établissant, de manière spécifique, les éléments qui sont à la discrétion de l’autorité de régulation, tels que le niveau des tarifs du réseau électrique ou les méthodes concrètes de leur calcul.

Toutefois, le fait que le législateur national a adopté une loi modifiant les exigences concernant la sécurité d’approvisionnement énergétique et que, en conséquence, les tarifs du réseau électrique concerné ont été modifiés par l’autorité de régulation nationale ne remet pas en cause, en tant que tel, le caractère indépendant de l’exercice, par cette dernière, de ses compétences.

Au vu de ces considérations, la Cour répond aux questions préjudicielles posées que l’article 57, paragraphes 4 et 5, premier alinéa, sous a), de la directive 2019/944, lu en combinaison avec l’article 59 de celle-ci, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, dont l’objectif, tel qu’il ressort de ses travaux préparatoires, consiste, notamment, à exercer une influence sur les prix de distribution de l’électricité, sans contenir pour autant de dispositions régissant spécifiquement les tarifs de transport ou de distribution d’électricité ni les méthodes de calcul de ceux-ci, mais dont l’entrée en vigueur a eu pour effet que l’autorité de régulation nationale a modifié les méthodes de contrôle des tarifs de l’exploitation du réseau électrique avant l’expiration de la période de contrôle en cours à la date de cette entrée en vigueur.

( 1 ) Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (JO 2019, L 158, p. 125).

( 2 ) Laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) [loi portant modification de la loi sur le marché de l’électricité (730/2021) (ci-après la « loi 730/2021 »)].