Affaire C-292/23

Parquet européen

contre

I.R. O.
et
F.J.L.R

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Juzgado Central de Instrucción)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 8 avril 2025

« Renvoi préjudiciel – Parquet européen – Règlement (UE) 2017/1939 – Article 42, paragraphe 1 – Actes de procédure destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers – Contrôle juridictionnel, par les juridictions nationales, conformément aux exigences et aux procédures prévues par le droit national – Portée – Citation à comparaître de témoins – Droit national ne permettant pas le contrôle juridictionnel direct d’une telle mesure – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principes d’équivalence et d’effectivité »

1. Coopération judiciaire en matière pénale – Parquet européen – Règlement 2017/1939 – Garanties procédurales – Actes de procédure du Parquet européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers – Contrôle juridictionnel par les juridictions nationales – Portée – Décision du procureur européen délégué de citer à comparaître des témoins – Inclusion – Condition – Décision visant à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des personnes contestant cette décision – Modification de façon caractérisée de la situation juridique – Obligation de garantir à ces personnes le contrôle juridictionnel effectif de ladite décision à tout le moins à titre incident – Respect du principe d’équivalence

   (Art. 19, § 1, 2d al., TUE ; art. 86, § 3, et 263, 1er al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 et 48 ; règlement du Conseil 2017/1939, considérants 12, 83 et 85 à 89 et art. 41 et 42)

   (voir points 48-53, 58-80, 91 et disp.)

2. Coopération judiciaire en matière pénale – Parquet européen – Règlement 2017/1939 – Garanties procédurales – Contrôle juridictionnel de l’activité du Parquet européen – Répartition des compétences entre les juridictions nationales et les juridictions de l’Union – Contrôle des actes de procédure du Parquet européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers – Compétence des juridictions nationales

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Conseil 2017/1939, considérants 86, 87 et 89 et art. 42)

   (voir points 54-57)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (tribunal d’instruction au niveau national no 6 de Madrid, Espagne), la Cour, réunie en grande chambre, précise la portée du contrôle juridictionnel, par les juridictions nationales, des actes de procédure du Parquet européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers et, plus particulièrement, d’une décision de cet organe de citer à comparaître des témoins.

I.R. O. et F.J.L. R. étaient directeurs d’une société espagnole qui a obtenu une subvention pour la réalisation d’un projet financé par des fonds de l’Union européenne. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a informé la Fiscalía de área de Getafe-Leganés (parquet de Getafe-Leganés, Espagne) que les frais directs de personnel que cette société avait réclamés pour deux chercheurs qu’elle avait employés pour la réalisation de ce projet, à savoir Y. C. et I.M. B., n’étaient pas suffisamment justifiés. Le parquet de Getafe-Leganés a alors saisi une juridiction de première instance d’une plainte pour fraude aux subventions. Le 20 avril 2021, cette juridiction a ouvert une enquête pénale contre I.R.O., dans le cadre de laquelle elle a notamment entendu Y. C. en qualité de témoin.

Par une décision du 26 juillet 2022, les procureurs européens délégués chargés de l’affaire en Espagne ont exercé leur droit d’évocation ( 1 ) et ont ouvert une enquête à l’égard d’I.R.O et de F.J.L. R. Le 2 février 2023, par une décision prise en application du droit national ( 2 ), ils ont cité Y. C. et I.M. B. à comparaître devant eux en qualité de témoins. Le 7 février 2023, les avocats représentant I.R. O. et F.J.L. R. ont introduit un recours devant le Parquet européen par lequel ils contestaient cette décision en ce qu’elle concernait la citation de Y.C., en soulevant notamment l’absence d’utilité d’une telle mesure d’enquête. Le 8 février 2023, ce recours a été notifié à la juridiction de renvoi.

Dans ce contexte , la juridiction de renvoi fait observer que, en vertu de la législation nationale applicable, la décision du Parquet européen de citer à comparaître Y. C. et I.M. B. en qualité de témoins n’est pas susceptible de recours ( 3 ). Or, l’article 42 du règlement 2017/1939 autorise le contrôle juridictionnel des actes de procédure de cet organe destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers. Considérant que la décision du 2 février 2023 constitue un tel acte, cette juridiction interroge la Cour sur la compatibilité d’une telle réglementation nationale avec le droit de l’Union.

Appréciation de la Cour

Tout d’abord, la Cour rappelle que l’article 42, paragraphe 1, du règlement 2017/1939 prévoit que les actes de procédure du Parquet européen qui sont destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers devraient être soumis au contrôle des juridictions nationales compétentes conformément aux exigences et aux procédures prévues par le droit national ( 4 ).

Afin de déterminer si cette disposition s’oppose à une réglementation nationale qui ne permet pas aux personnes faisant l’objet d’une enquête du Parquet européen de contester directement devant la juridiction nationale compétente une décision par laquelle le procureur européen délégué chargé de l’affaire concernée cite à comparaître des témoins, il convient de vérifier si une telle décision relève de la notion d’« actes de procédure du Parquet européen qui sont destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers ». À cet égard, la Cour observe que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte non seulement des termes de cette disposition, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie.

Dans ce cadre, la Cour indique, en premier lieu, que, en ce qui concerne la portée de la notion concernée, l’article 42 du règlement 2017/1939 ne renvoie pas au droit des États membres. De plus , cette disposition vise, notamment, à prévoir une répartition des compétences entre les juridictions nationales et les juridictions de l’Union aux fins de l’exercice du contrôle juridictionnel de l’activité du Parquet européen ( 5 ). Ainsi, si l’article 42, paragraphe 1, attribue aux juridictions nationales la compétence pour contrôler les actes de procédure du Parquet européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers, les paragraphes 2 à 8 de cet article énumèrent les cas dans lesquels le contrôle juridictionnel de l’activité de cet organe relève, en revanche, de la compétence des juridictions de l’Union. Partant, les « actes de procédure » , au sens de l’article 42, paragraphe 1, du règlement 2017/1939, sont ceux dont la légalité est contrôlée, en principe, par les juridictions nationales ( 6 ).

Il en résulte que la notion d’« actes de procédure du Parquet européen qui sont destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers » constitue une notion autonome du droit de l’Union qui doit être interprétée sur la base de critères uniformes. En effet, seule une telle interprétation peut assurer, dans toute l’Union, la répartition cohérente des compétences entre les juridictions nationales et les juridictions de l’Union aux fins de l’exercice du contrôle juridictionnel de l’activité du Parquet européen.

En deuxième lieu, la Cour examine si une décision du Parquet européen de citer à comparaître des témoins relève de cette notion.

À cet égard , premièrement, l’expression « actes de procédure » vise, notamment, les actes pris par le Parquet européen dans le cadre de ses enquêtes ( 7 ). Or, il est constant que la décision en cause au principal constitue un « acte de procédure », conformément au sens usuel qu’il convient de donner à cette expression, et a été adoptée dans le cadre d’une enquête du Parquet européen.

Deuxièmement, s’agissant de la question de savoir si une telle décision constitue un acte de procédure « destiné à produire des effets juridiques à l’égard de tiers », cette expression correspond au critère utilisé à l’article 263, premier alinéa, TFUE pour définir le champ des actes attaquables devant les juridictions de l’Union dans le cadre du recours en annulation prévu à cet article 263. La Cour en déduit que, en se référant à un critère analogue à celui visé à l’article 263, premier alinéa, TFUE, le législateur de l’Union a entendu étendre le contrôle juridictionnel obligatoire des actes de procédure du Parquet européen à tout acte de nature procédurale visant à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de tiers, en modifiant de façon caractérisée leur situation juridique, notamment à ceux adoptés dans le cadre d’une procédure d’enquête pénale ( 8 ). En outre, pour déterminer, dans un cas donné, si l’acte attaqué vise à produire des effets juridiques obligatoires, il convient de s’attacher à la substance de celui-ci et d’apprécier ses effets au regard de critères objectifs.

Par conséquent, la question de savoir si une décision d’un procureur européen délégué de citer à comparaître des témoins vise à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les droits des personnes faisant l’objet d’une enquête, telles que les requérants au principal, en modifiant de façon caractérisée leur situation juridique, ne saurait être tranchée de manière abstraite et générale mais exige une appréciation in concreto. Une telle appréciation doit tenir compte, en particulier, de la qualité du « tiers » contestant cet acte, du contenu de celui-ci, du contexte dans lequel il a été adopté et des pouvoirs de l’organe qui en est l’auteur.

À ce titre, le contrôle juridictionnel des actes de procédure destinés à produire des effets juridiques à l’égard de tiers permet de garantir le respect, par le Parquet européen, des droits fondamentaux des personnes à l’égard desquelles ces actes de procédure produisent de tels effets, et, notamment, de contrôler le respect, par cet organe, du caractère équitable de la procédure et des droits de la défense des suspects et des personnes poursuivies, conformément aux articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 9 ). En particulier, un tel contrôle implique de vérifier non seulement le respect des droits procéduraux des suspects et des personnes poursuivies prévus par le droit de l’Union, qui sont visés à l’article 41, paragraphe 1, du règlement 2017/1939, mais aussi, conformément à l’article 41, paragraphe 3, de celui-ci, celui de tous les droits procéduraux accordés par le droit interne applicable à ces personnes ainsi qu’aux autres personnes concernées par les procédures du Parquet européen. Le périmètre des garanties procédurales accordées aux différentes catégories de personnes étant ainsi susceptible de varier en fonction des règles de procédure nationales de l’État membre concerné, le périmètre des actes de procédure que ces personnes sont recevables à contester devant les juridictions nationales est, par conséquent, également susceptible de varier selon le droit national applicable. L’appréciation des effets d’une décision de citer à comparaître des témoins sur les droits des personnes faisant l’objet d’une enquête dépend donc, dans une certaine mesure, des règles de procédure nationales ainsi que du contexte spécifique de l’enquête pénale dans le cadre de laquelle le Parquet européen a adopté cette décision, de sorte que les juridictions nationales compétentes pour effectuer le contrôle juridictionnel prévu à l’article 42, paragraphe 1, du règlement 2017/1939 sont les plus à même d’y procéder.

Il en résulte qu’il incombe aux juridictions nationales compétentes d’apprécier si une décision d’un procureur européen délégué portant citation à comparaître de témoins vise à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des personnes contestant cette décision, telles que, en l’occurrence, les personnes faisant l’objet de cette enquête, en modifiant de façon caractérisée leur situation juridique, notamment en affectant leurs droits procéduraux. Si tel est le cas, ladite décision est soumise au contrôle de ces juridictions.

En troisième lieu, s’agissant de la question de savoir si ce contrôle juridictionnel doit, le cas échéant, s’effectuer dans le cadre d’un recours direct contre la même décision, la Cour relève que le libellé de l’article 42, paragraphe 1, du règlement 2017/1939 n’exige pas des États membres qu’ils prévoient un tel recours. En revanche, cette disposition prévoit que le contrôle juridictionnel est effectué « conformément aux exigences et procédures prévues par le droit national ». Partant, pour autant que les droits consacrés aux articles 47 et 48 de la Charte soient pleinement garantis, la même disposition n’exclut pas qu’un tel contrôle juridictionnel puisse être effectué de manière incidente.

Cette interprétation est corroborée par le considérant 88 du règlement 2017/1939, qui indique que, s’agissant du contrôle de légalité susmentionné, des voies de recours effectives doivent être garanties conformément à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ( 10 ). Or, si cette dernière disposition impose aux États membres l’obligation d’assurer que toute personne se voie reconnaître le droit de contester en justice un acte lui faisant grief de nature à porter atteinte aux droits et libertés garantis par le droit de l’Union, elle n’implique pas nécessairement que le titulaire de ce droit dispose d’une voie de recours directe.

Ainsi, le contrôle juridictionnel prévu à l’article 42, paragraphe 1, du règlement 2017/1939 peut également prendre la forme d’un contrôle incident, notamment par la juridiction pénale de jugement, pour autant que ces modalités procédurales garantissent un droit de recours effectif, ce qui suppose que le tribunal saisi du litige soit compétent pour examiner toutes les questions de droit et de fait pertinentes pour résoudre ce litige.

Toutefois , en application du principe d’équivalence, lorsque les dispositions procédurales nationales concernant des recours similaires de nature interne prévoient la possibilité de contester directement une décision analogue, une telle possibilité doit également être offerte, dans le cadre du contrôle juridictionnel prévu à l’article 42, paragraphe 1, du règlement 2017/1939, aux personnes contestant une décision par laquelle, dans le cadre d’une enquête, le procureur européen délégué chargé de l’affaire concernée cite à comparaître des témoins, telles que les personnes faisant l’objet de cette enquête.

( 1 ) Droit exercé conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil, du 12 octobre 2017, mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO 2017, L 283, p. 1).

( 2 ) L’article 43 de la Ley Orgánica 9/2021, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea [loi organique 9/2021, portant application du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil, du 12 octobre 2017, mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen], du 1er juillet 2021 (BOE no 157, du 2 juillet 2021, p. 78523, ci-après la « loi organique »).

( 3 ) En vertu des articles 42 et 43 de la loi organique, lus en combinaison avec l’article 90 de celle-ci, le contrôle juridictionnel des actes de procédure du Parquet européen n’est possible que s’il est expressément autorisé par cette loi organique. La citation à comparaître en qualité de témoin ne figurant pas parmi les actes à l’égard desquels ladite loi organique autorise un tel contrôle, il n’existe pas de recours juridictionnel contre une telle décision.

( 4 ) Cette disposition a été adoptée sur la base de l’article 86, paragraphe 3, TFUE qui permet au législateur de l’Union de fixer des règles spéciales applicables au contrôle juridictionnel des actes de procédure que le Parquet européen arrête dans l’exercice de ses fonctions.

( 5 ) Voir article 42 du règlement 2017/1939, lu à la lumière des considérants 86, 87 et 89 de celui-ci.

( 6 ) À l’exception cependant des actes de procédure visés à l’article 42, paragraphe 3, du règlement 2017/1939 et par opposition aux décisions relatives à la protection des données personnelles et aux « décisions administratives » du Parquet européen, au sens de l’article 42, paragraphe 8, de ce règlement, lesquelles relèvent du champ d’application de l’article 263 TFUE.

( 7 ) Voir considérant 87 du règlement 2017/1939.

( 8 ) Dans ce contexte, le terme « tiers », visé à l’article 42 du règlement 2017/1939, désigne une catégorie de personnes à laquelle appartiennent non seulement le « suspect » et la « victime », mais aussi d’« autres personnes intéressées dont les droits peuvent être affectés par ces actes » (voir considérant 87 du règlement 2017/1939).

( 9 ) Ci-après la « Charte ».

( 10 ) Cette disposition impose aux États membres l’obligation d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. Selon la jurisprudence de la Cour, cette obligation correspond au droit à un recours effectif de toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés, énoncé à l’article 47, premier alinéa, de la Charte.