Affaire C-633/23

Electrabel SA e.a.

Contre

Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)

(demande de décision préjudicielle, introduite par Cour d’appel de Bruxelles)

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 18 décembre 2025

« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur de l’électricité – Règlement (UE) 2022/1854 – Intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie – Article 2, points 5 et 9 – Articles 6 à 8 – Plafond sur les recettes issues du marché obtenues par les producteurs d’électricité utilisant certaines sources d’énergie – Détermination des “recettes issues du marché” – Réglementation nationale prévoyant le recours à des présomptions soit irréfragables, soit réfragables au moyen d’autres présomptions – Principe de proportionnalité – Article 22, paragraphe 2, sous c) – Période d’application des articles 6 à 8 de ce règlement – Application d’une mesure de plafonnement des recettes pour une période antérieure à celle prévue par ledit règlement, en vertu d’une réglementation nationale adoptée postérieurement à l’entrée en vigueur du même règlement – Principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union – Principe de coopération loyale »

1. Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Règlement 2022/1854 – Intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie – Plafond sur les recettes issues du marché obtenues par les producteurs d’électricité utilisant certaines sources d’énergie – Réglementation nationale prévoyant le recours à des présomptions irréfragables ou réfragables au moyen d’autres présomptions – Principe de proportionnalité – Admissibilité – Condition

   (Règlement du Conseil 2022/1854, considérant 37 et art. 1er, 2, points 5 et 9, et 6 à 8)

   (voir points 38-53, 55, disp. 1)

2. Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Règlement 2022/1854 – Intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie – Plafond sur les recettes issues du marché obtenues par les producteurs d’électricité utilisant certaines sources d’énergie – Réglementation nationale adoptée postérieurement à l’entrée en vigueur du règlement 2022/1854 – Réglementation organisant l’application d’une mesure de plafonnement des recettes issues du marché pour une période antérieure à celle prévue par ce règlement – Principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union ainsi que de coopération loyale – Admissibilité

   [Art. 4, § 3, TUE ; art. 288 TFUE ; règlement du Conseil 2022/1854, art. 6 à 8 et 22, § 2, c)]

   (voir points 57-65, disp. 2)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par la cour d’appel de Bruxelles (Belgique), la Cour se prononce sur l’interprétation du règlement 2022/1854, qui a instauré une intervention d’urgence destinée à atténuer les effets des prix élevés de l’énergie, notamment au moyen d’un plafond obligatoire sur les recettes obtenues par les producteurs d’électricité à partir de certaines sources ( 1 ). Dans ce contexte, elle examine les modalités de détermination des recettes issues du marché de l’électricité soumises à ce plafond et précise le champ d’application temporel de ce règlement, au regard d’une réglementation nationale adoptée alors que ledit règlement était en vigueur et prévoyait également l’application d’une mesure de plafonnement des recettes issues de ce marché.

En application du règlement 2022/1854, la loi électricité belge a instauré un plafond sur les recettes issues du marché de certains producteurs d’électricité, par un prélèvement au profit de l’État sur les recettes excédentaires réalisées pendant une période déterminée ( 2 ).

Le 28 février 2023, la Commission de régulation de l’électricité et du gaz (CREG) a adopté, conformément à une disposition de la loi électricité ( 3 ), une décision portant sur le modèle de déclaration et le format des documents à transmettre par les débiteurs du prélèvement instauré par cette loi.

Les 29 et 30 mars 2023, les requérantes, qui sont soit des personnes morales de droit privé soumises à ce prélèvement, notamment des producteurs et/ou des fournisseurs d’électricité, soit des fédérations d’entreprises du secteur de l’énergie qui agissent au service de leurs membres, ont saisi la juridiction de renvoi de trois recours tendant à obtenir l’annulation de cette décision. À l’appui de ceux-ci, les requérantes allèguent que la décision de la CREG du 28 février 2023 a été adoptée en violation du règlement 2022/1854, de l’article 288 TFUE ainsi que des principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union.

La juridiction de renvoi constate que le modèle de déclaration de recettes prévu par la décision de la CREG du 28 février 2023 repose sur un ensemble ou sur une succession de présomptions auxquelles le débiteur ne peut jamais complètement échapper, avec pour conséquence que celui-ci n’est pas en mesure de déclarer les recettes réelles qu’il a effectivement obtenues. À cet égard, elle doute que la possibilité de laisser les États membres recourir à des estimations pour calculer le plafond sur les recettes issues du marché ( 4 ) les autorise à prévoir un système fondé uniquement sur des présomptions irréfragables, ou sur des présomptions en partie réfragables mais d’une manière qui laisse subsister des éléments théoriquement prédéterminés par l’État membre, sans considération pour les recettes réellement obtenues. En outre, s’agissant de la période couverte par la décision de la CREG du 28 février 2023, la juridiction de renvoi se demande si la faculté pour les États membres de maintenir ou d’introduire des mesures qui limitent davantage les recettes issues du marché ( 5 ) inclut celle d’instaurer un régime de plafonnement avant la date d’entrée en vigueur de ce règlement.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, s’agissant de la détermination du montant des recettes issues du marché auquel doit s’appliquer la mesure de plafonnement des recettes dont le règlement 2022/1854 impose la mise en place, la Cour constate qu’il découle du libellé de ses dispositions que cette mesure de plafonnement ne saurait être appliquée à des revenus théoriques ne correspondant pas à la réalité du marché, mais doit l’être à des montants reflétant la réalité des revenus perçus par les opérateurs concernés. Néanmoins, aucune des dispositions pertinentes de celui-ci ne précise la méthode selon laquelle doivent être déterminées ces recettes.

Ainsi, la Cour souligne qu’il revient aux États membres de déterminer les modalités selon lesquelles sont déterminées les recettes issues du marché auxquelles doit s’appliquer la mesure de plafonnement des recettes. Toutefois, dans la mesure où, dans le cadre de cet exercice, les États membres mettent en œuvre le règlement 2022/1854, ils doivent exercer leurs compétences d’une manière qui préserve l’effet utile des dispositions de ce règlement.

S’agissant de la question de savoir si, dans le cadre de cet exercice, il est permis aux États membres de recourir à des présomptions, la Cour rappelle, premièrement, que, compte tenu du grand nombre de transactions pour lesquelles les autorités compétentes des États membres doivent veiller à l’application du plafond sur les recettes issues du marché, ces autorités devraient pouvoir recourir à des estimations raisonnables pour calculer ce plafond. Or, une estimation est par nature une approximation d’une valeur donnée et ne correspond pas toujours à une valeur exacte. Partant, une éventuelle différence entre les recettes réelles et les recettes présumées peut être admise sans que le recours à des présomptions soit nécessairement incompatible avec le règlement 2022/1854, pour autant que cette différence, qu’elle soit positive ou négative, reste raisonnable, à savoir modérée, et que les estimations retenues en application de ces présomptions soient représentatives de la réalité du marché au cours de la période considérée.

Deuxièmement, le règlement 2022/1854 ( 6 ) a notamment pour objet d’instaurer une intervention d’urgence destinée à atténuer les effets des prix élevés de l’énergie au moyen de mesures exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps, et ces mesures visent, en particulier, à instaurer un plafonnement des recettes issues du marché que certains producteurs tirent de la production d’électricité et à les redistribuer de manière ciblée aux clients finals d’électricité. Dès lors, le recours à des estimations raisonnables, y compris sous la forme de présomptions, pour mettre en œuvre rapidement des mesures de courte durée, peut constituer un moyen approprié, voire nécessaire, afin de garantir l’efficacité de la mesure de plafonnement des recettes que le règlement 2022/1854 impose et d’atteindre ainsi cet objectif.

Troisièmement, la Cour relève que, en vertu du règlement 2022/1854 ( 7 ), les États membres sont tenus de mettre en place des mesures efficaces visant à garantir l’application effective du plafond et à empêcher son contournement et il peut être nécessaire de devoir assurer la collecte et le contrôle d’une très grande quantité de données. Ainsi, selon les particularités du marché national considéré ou les difficultés techniques susceptibles d’exister quant à la possibilité d’isoler les recettes qui doivent effectivement être soumises à la mesure de plafonnement imposée par ce règlement, le recours à des présomptions peut s’avérer nécessaire.

La Cour en déduit que le règlement 2022/1854 ne s’oppose pas à ce qu’un État membre ait recours à des présomptions afin de déterminer le montant des recettes issues du marché devant être soumises à la mesure de plafonnement que ce règlement impose, pour autant que ces présomptions permettent d’obtenir des estimations raisonnables de ces recettes, qui sont représentatives de la réalité du marché au cours de la période considérée.

En effet, compte tenu de l’urgence qu’il y avait à mettre en place la mesure de plafonnement des recettes imposée par le règlement 2022/1854 ainsi que du caractère exceptionnel et limité dans le temps de cette mesure, le recours à des présomptions, y compris, le cas échéant, irréfragables, afin de déterminer précisément le montant des recettes auquel doit être appliquée ladite mesure apparaît proportionné, pour autant que celles-ci permettent d’obtenir des estimations raisonnables de ces recettes, qui sont représentatives de la réalité du marché au cours de la période considérée. L’appréciation du point de savoir si une présomption donnée répond à cette condition relève de la compétence des autorités nationales, agissant sous le contrôle des juridictions nationales. Aux fins de cette appréciation, il convient de tenir compte de l’ensemble des éléments factuels et techniques caractérisant non seulement la situation des opérateurs et des installations concernés, mais également le marché national de l’électricité.

Par conséquent, la Cour considère que le règlement 2022/1854 ( 8 ) et le principe de proportionnalité ne s’opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle le montant des recettes auquel s’applique un plafond sur les recettes issues du marché prévu en application de ce règlement est déterminé, selon les installations de production d’électricité visées, soit à partir de présomptions irréfragables, soit à partir de présomptions réfragables, mais qui ne peuvent être renversées que dans certaines conditions, pour autant que ces présomptions permettent d’obtenir des estimations raisonnables desdites recettes, qui sont représentatives de la réalité du marché au cours de la période considérée.

En second lieu, s’agissant du champ d’application temporel du règlement 2022/1854, la Cour constate qu’il ne ressort d’aucune disposition de ce règlement qu’il s’appliquerait à une mesure de plafonnement des recettes instaurée par une réglementation nationale pour une période antérieure à l’entrée en vigueur de celui-ci ni, a fortiori, qu’une telle réglementation devrait respecter les conditions prévues par ledit règlement. Ainsi, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, applicable ratione temporis, il ne saurait être considéré que les États membres sont privés de la faculté d’exercer leurs compétences en adoptant une mesure de plafonnement des recettes issues du marché qui est semblable à celle dont le règlement 2022/1854 impose la mise en place, mais avec un champ d’application temporel différent de celui prévu par ce règlement.

Le fait qu’une telle réglementation nationale a été adoptée alors même que le règlement 2022/1854 était déjà en vigueur est sans incidence à cet égard, car aucune des dispositions de ce règlement n’indique que le législateur de l’Union a entendu priver les États membres de cette faculté ou soumettre l’exercice de celle-ci à une autorisation de l’Union. Au contraire, le législateur de l’Union a expressément envisagé la possibilité que les États membres introduisent ou maintiennent des mesures de plafonnement des recettes issues du marché plus strictes ( 9 ) que le plafond prévu par ce règlement ( 10 ). Des prix très élevés avaient d’ailleurs été observés sur les marchés de l’électricité depuis le mois de septembre 2021 et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine avait entraîné d’importantes nouvelles augmentations ainsi qu’une volatilité accrue du prix de l’électricité ( 11 ). De plus, le législateur de l’Union a relevé ( 12 ) que tous les États membres ont été affectés par cette crise énergétique, bien que dans une mesure différente, et qu’une augmentation extrême et durable des prix avait été observée depuis le mois de février 2022.

Par ailleurs, la juridiction de renvoi n’a pas indiqué douter de la compatibilité de la réglementation nationale en cause avec d’autres dispositions de droit de l’Union susceptibles de s’appliquer ratione temporis. En outre, la Cour souligne, d’une part, que ni l’article 288 TFUE ni les principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union ne sauraient modifier le champ d’application d’un règlement, tel qu’il a été décidé par le législateur de l’Union. D’autre part, en vertu du principe de coopération loyale ( 13 ), les États membres s’abstiennent, notamment, de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union. Toutefois, au regard, notamment, du fait que la mise en place d’une mesure de plafonnement des recettes semblable à celle prévue par le règlement 2022/1854 poursuit des objectifs compatibles avec ceux de ce règlement, il ne saurait être considéré que, en appliquant, au niveau national, une telle mesure avant qu’elle ne s’impose au niveau de l’Union, un État membre contreviendrait à ce principe.

Par conséquent, la Cour dit pour droit que le règlement 2022/1854 ( 14 ), lu en combinaison avec l’article 288 TFUE et les principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union ainsi que de coopération loyale, ne s’oppose pas à une réglementation nationale adoptée postérieurement à l’entrée en vigueur de ce règlement et qui prévoit l’application d’une mesure de plafonnement des recettes issues du marché semblable à celle dont ledit règlement impose la mise en place, mais pour une période antérieure à celle fixée par le même règlement.

( 1 ) Règlement (UE) 2022/1854 du Conseil, du 6 octobre 2022, sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie (JO 2022, L 261 I, p. 1), articles 6 et 7.

( 2 ) Article 22 ter de la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité, du 29 avril 1999 (Moniteur belge du 11 mai 1999, p. 16264), dans sa rédaction issue de la loi modifiant la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité, du 16 décembre 2022 (Moniteur belge du 22 décembre 2022, p. 98819) (ci-après la « loi électricité »).

( 3 ) L’article 22 ter, paragraphe 6, quatrième alinéa, de la loi électricité prévoit une obligation pour les débiteurs du prélèvement instauré par cet article 22 ter de déposer une déclaration à la CREG jusqu’à une certaine date ainsi que le contenu de cette déclaration.

( 4 ) Selon le considérant 37 du règlement 2022/1854, en vertu duquel les États membres devraient pouvoir recourir à des estimations raisonnables pour calculer le plafond sur les recettes issues du marché.

( 5 ) Prévue à l’article 8, paragraphe 1, sous a), du règlement 2022/1854.

( 6 ) Ainsi que cela ressort de l’article 1er.

( 7 ) Article 6, paragraphe 3, ainsi qu’article 6, paragraphe 2, et article 7, paragraphe 6.

( 8 ) Plus particulièrement, ses articles 6 à 8, lus en combinaison avec l’article 2, points 5 et 9.

( 9 ) Article 8, paragraphe 1, sous a), du règlement 2022/1854.

( 10 ) Article 6, paragraphe 1

( 11 ) Considérant 1 du règlement 2022/1854.

( 12 ) Considérant 5 du règlement 2022/1854.

( 13 ) Article 4, paragraphe 3, TUE.

( 14 ) Plus précisément les articles 6 à 8 ainsi que l’article 22, paragraphe 2, sous c).