Affaire C-769/23

Mara soc. coop. arl

contre

Ministero della Difesa
et
Gruppo Samir Global Service Srl

(demande de décision préjudicielle, introduite par Consiglio di Stato)

Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 18 décembre 2025

« Renvoi préjudiciel – Passation de marchés publics – Marchés mixtes comportant des aspects ayant trait à la défense – Services directement liés à des équipements militaires – Directive 2009/81/CE – Directive 2014/24/UE – Détermination de la directive applicable – Critères d’attribution du marché – Article 67, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2014/24/UE – Interdiction d’utiliser le prix comme seul critère d’attribution – Proportionnalité – Marchés publics de services à forte intensité de main-d’œuvre »

1. Rapprochement des législations – Procédures de passation des marchés publics – Directive 2009/81 – Champ d’application – Manutention de cargaisons de munitions et d’explosifs – Biens constituant des équipements militaires – Services directement liés à un équipement militaire – Inclusion

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2009/81, art. 1er, point 6, et 2, c), et annexe I, catégorie 10]

   (voir points 34, 35)

2. Rapprochement des législations – Procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services – Directive 2014/24 – Directive 2009/81 – Marché mixte comportant des aspects ayant trait à la défense – Services directement liés à un équipement militaire – Détermination de la directive applicable – Conditions

   [Art. 346 TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/81, considérants 8, 9, 16, 17, 20 et 27 et art. 1er, point 6, et 3, et 2014/24, art. 15, § 1, et 16]

   (voir points 36-50)

3. Rapprochement des législations – Procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services – Directive 2014/24 – Attribution des marchés – Critères d’attribution – Réglementation nationale prévoyant l’interdiction d’utiliser le prix comme seul critère d’attribution – Marchés publics de services à forte intensité de main-d’œuvre – Admissibilité – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/24, art. 67, § 2, 3e al.)

   (voir points 68-70, 72 et disp.)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), la Cour se prononce sur la question inédite de l’articulation entre les directives 2009/81 ( 1 ) et 2014/24 ( 2 ) dans le cas de marchés mixtes relatifs à des services liés à des biens qui sont, en partie, des équipements militaires.

Le 14 juillet 2022, le Ministero della Difesa (ministère de la Défense, Italie) a lancé une procédure ouverte en vue de l’attribution d’un marché public de services pour les besoins de l’armée italienne consistant en des opérations de chargement et de déchargement, de composition et de décomposition de piles de matériel, ainsi que de déplacement de matériel. Ce marché, concernant l’année 2023 et renouvelable pour trois ans, était divisé en neuf lots.

L’appel d’offres prévoyait comme critère d’attribution du marché celui du prix le plus bas, au motif que les services visés présentaient des caractéristiques normalisées, en ce sens qu’ils consistaient en des tâches répétitives et peu techniques. Par ailleurs, il y était précisé que, lors de l’exécution du même marché, les salaires devraient être payés conformément à la convention collective du secteur. Par conséquent, les soumissionnaires ne pouvaient pas proposer des rabais sur le coût de la main-d’œuvre. Tout rabais éventuel devait porter exclusivement sur la rémunération du service, de manière à ce que le geste commercial ainsi proposé réduise uniquement le bénéfice potentiel du soumissionnaire et non les salaires du personnel de celui-ci.

Pour l’un des lots du marché, qui concernait la prestation de services pour les besoins de l’Aeronautica Militare area nord (Armée de l’Air zone nord), trois soumissionnaires, dont Mara Soc. Coop. arl (ci-après « Mara ») et Gruppo Samir Global Service Srl (ci-après « Samir »), ont offert un rabais de 100 % sur la rémunération de leurs services. Dans ces conditions, il a été considéré que les offres de ces trois soumissionnaires étaient équivalentes. En définitive, ce lot a été attribué à Mara par tirage au sort.

Samir a introduit un recours contre l’acte d’attribution dudit lot devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), qui a fait droit à ce recours. Mara a interjeté appel de ce jugement devant le Conseil d’État, la juridiction de renvoi, qui, nourrissant des doutes quant à l’interprétation notamment de la directive 2014/24 et du principe de proportionnalité, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour une question préjudicielle.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour se penche sur la nature du marché public en cause. À cet égard, elle considère que certains des services visés par ce marché peuvent être directement liés à un équipement militaire, car ils concernent, en partie, la manutention de cargaisons de munitions et d’explosifs, ces biens constituant des équipements militaires ( 3 ). En effet, la fourniture de services de manutention de cargaisons peut impliquer l’accès physique aux équipements militaires contenus dans ces cargaisons et l’accès à certaines informations sensibles afférentes à ces équipements.

Cependant, la Cour estime que le marché en cause au principal doit être qualifié de mixte, en ce sens qu’il porte à la fois sur des achats qui relèvent de la directive 2009/81, qui établit un cadre législatif spécifique pour la passation de marchés concernant des biens ou des services dans le domaine de la défense, et sur des achats qui relèvent de la directive 2014/24, qui porte de manière plus générale sur la passation des marchés publics. À cet égard, elle observe que l’article 3 de la directive 2009/81 et l’article 16 de la directive 2014/24 comportent chacun des dispositions visant à déterminer la directive applicable à de tels marchés mixtes et que les portées respectives de ces dispositions sont en partie divergentes.

Plus précisément, la Cour note que, si l’article 3 de la directive 2009/81 prévoit, en principe, une obligation pour le pouvoir adjudicateur d’appliquer cette directive à ces marchés mixtes, l’article 16 de la directive 2014/24 prévoit seulement une possibilité, sous certaines conditions, d’appliquer la directive 2009/81.

En effet, l’article 3 de la directive 2009/81 prévoit qu’un marché ayant pour objet des travaux, des fournitures ou des services, qui entre dans le champ d’application de cette directive et en partie dans le champ d’application de la directive 2014/24, est passé conformément à la directive 2009/81, sous réserve que soient satisfaites non seulement l’exigence selon laquelle la passation d’un marché unique doit être justifiée par des raisons objectives, mais aussi la condition que la décision de passer un marché unique n’est pas prise dans le but de soustraire le marché concerné à l’application de la directive 2014/24.

En revanche, l’article 16 de la directive 2014/24 établit une distinction entre les marchés mixtes dont les différentes parties sont objectivement inséparables ou objectivement séparables. Plus précisément, en ce qui concerne les marchés mixtes dont les différentes parties sont objectivement inséparables, un tel marché peut être passé sans appliquer cette directive lorsqu’il comporte des éléments relevant de l’application de l’article 346 TFUE et, à défaut, il peut être passé conformément à la directive 2009/81. Le premier cas de figure, qui concerne l’application de l’article 346 TFUE, est réservé aux situations dans lesquelles la passation du marché en cause atteint un tel niveau d’exigence en matière de sécurité ou de confidentialité que même les dispositions spécifiques de cette directive ne seraient pas suffisantes pour sauvegarder des intérêts essentiels de sécurité de l’État membre concerné. Dans le second cas de figure, qui concerne les marchés mixtes comportant des parties objectivement inséparables pour lesquels l’article 346 TFUE n’est pas applicable, la passation du marché en cause peut, mais ne doit pas nécessairement, être effectuée conformément à la directive 2009/81, le pouvoir adjudicateur ayant le choix de passer ce marché selon le régime établi par cette directive ou selon le régime établi par la directive 2014/24.

S’agissant des marchés mixtes dont les différentes parties sont objectivement séparables, le pouvoir adjudicateur peut passer soit des marchés distincts pour ces différentes parties, la directive applicable à chaque marché étant alors déterminée sur la base de leurs caractéristiques propres, soit un marché unique, qui demeure ainsi mixte. Cela étant, lorsque le pouvoir adjudicateur choisit d’appliquer à ce marché unique la directive 2009/81, sa décision de ne pas passer des marchés distincts doit être justifiée par des raisons objectives. En revanche, le pouvoir adjudicateur n’est pas soumis à une telle exigence lorsqu’il choisit de passer un marché unique en appliquant la directive 2014/24. Cela étant, en tout état de cause, la décision de passer un marché unique en dépit de l’existence de parties du marché objectivement séparables ne peut être prise dans le but d’exclure des marchés de l’application de la directive 2014/24 ou de la directive 2009/81.

La Cour constate que les règles de conflit entre la directive 2009/81 et la directive 2014/24 établies à l’article 16 de cette dernière directive sont plus récentes et plus détaillées que celles contenues à l’article 3 de la directive 2009/81. L’article 16 de la directive 2014/24 exprime, dès lors, la volonté du législateur de l’Union à la date d’adoption de cette directive et doit être appliqué au détriment de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2009/81, qui a une portée différente, mais doit être considéré comme étant dépassé par l’évolution législative apportée par la directive 2014/24.

En second lieu, la Cour examine l’obligation des États membres de respecter le principe de proportionnalité en cas d’exercice de la faculté d’interdire l’utilisation du prix comme seul critère d’attribution d’un marché, prévue à l’article 67, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2014/24.

À cet égard, la Cour constate que l’exercice de cette faculté enfreindrait le principe de proportionnalité si un État membre décidait d’interdire l’utilisation du prix ou du coût comme seul critère d’attribution pour un type de marchés publics dont la nature est telle qu’il s’avère impossible ou excessivement difficile de déterminer des critères qui permettent de différencier, d’un point de vue qualitatif, les travaux, les fournitures ou les services prévus dans les offres des soumissionnaires. En l’occurrence, une règle nationale selon laquelle les marchés publics portant sur des services à forte intensité de main-d’œuvre doivent, même s’ils présentent des caractéristiques normalisées, être attribués sur la base du critère de l’offre économiquement la plus avantageuse en fonction du meilleur rapport qualité/prix, apparaît, nonobstant le fait que cette règle vise des services par nature peu techniques, compatible avec l’article 67, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2014/24 et avec le principe de proportionnalité. En effet, plusieurs aspects qualitatifs, tels que l’organisation et l’expérience du personnel assigné à l’exécution de tels services peuvent avoir une influence sur la qualité d’exécution des marchés et, par conséquent, sur la valeur économique des offres. Il est, dans ces conditions, ni impossible ni excessivement difficile de différencier, d’un point de vue qualitatif, les services prévus dans les offres des soumissionnaires.

( 1 ) Directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité, et modifiant les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE (JO 2009, L 216, p. 76, ci-après la « directive 2009/81 »).

( 2 ) Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), telle que modifiée par le règlement délégué (UE) 2021/1952 de la Commission, du 10 novembre 2021 (JO 2021, L 398, p. 23) (ci-après la « directive 2014/24 »).

( 3 ) Au sens de l’article 1er, point 6, de la directive 2009/81.