ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)

13 novembre 2025 (*)

« Pourvoi – Aides d’État – Zone franche de Madère (Portugal) – Octroi d’avantages fiscaux aux entreprises – Régime d’aides mis à exécution par la République portugaise – Décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final – Décision prise par la Commission européenne sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE – Mise en œuvre d’une aide existante en violation d’une condition assurant la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur »

Dans l’affaire C-803/23 P,

ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 29 décembre 2023,

Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação Lda, établie à Funchal (Portugal), représentée par M^es S. Fernandes Martins, I. Marques Freitas et M. Mendonça Saraiva, advogadas,

partie requérante,

l’autre partie à la procédure étant :

Commission européenne, représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,

partie défenderesse en première instance,

LA COUR (septième chambre),

composée de M. F. Schalin, président de chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi (rapporteur), juges,

avocat général : M. A. Rantos,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par son pourvoi, Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação Lda demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 18 octobre 2023, Bourbon Offshore Interoil Shipping/Commission (Zone franche de Madère) (T-721/22, ci-après l’« ordonnance attaquée », EU:T:2023:687), par laquelle celui-ci a rejeté son recours fondé sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation, à titre principal, de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci-après la « décision litigieuse »), et, à titre subsidiaire, de l’article 4 de cette décision.

Les antécédents du litige

2 Les antécédents du litige, tels qu’ils ressortent des points 2 à 13 de l’ordonnance attaquée, sont les suivants :

« 2 Le régime de la zone franche de Madère [(Portugal) (ci-après la “ZFM”)] prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).

3 Ce régime a initialement été approuvé en 1987 par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].

4 Le régime qui lui a succédé (ci-après le “régime II”) a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01 […]

5 Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci-après les “lignes directrices de 2007”), un troisième régime (ci-après le “régime III”) a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la “décision de 2007”), pour la période du 1^er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).

6 Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’“IRPM”) sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. […]

7 L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type “services intragroupe” (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que “services fournis à des entreprises, principalement”, ont été exclues du champ d’application du régime III.

8 Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la “décision de 2013”), pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.

9 Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).

10 Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.

11 Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la “décision d’ouverture de la procédure formelle”).

12 Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la “RAM”) et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.

13 À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision [litigieuse], dont le dispositif est libellé comme suit :

“Article premier

Le régime d’aides ‘Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III’ dans la mesure où il a été mis en œuvre par [la République portugaise] en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par [la République portugaise] en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.

[…]

Article 4

1. [La République portugaise] est tenu[e] de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1^er.

[…]

4. [La République portugaise] est tenu[e] d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1^er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, […] à compter de la date de notification de la présente décision.

Article 5

1. La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1^er est immédiate et effective.

2. [La République portugaise] veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.

[…]” »

La procédure devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée

3 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 novembre 2022, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse et, à titre subsidiaire, de l’article 4 de cette décision.

4 À l’appui de son recours, la requérante a soulevé deux moyens tirés, en substance, d’erreurs de droit commises par la Commission en ce qu’elle avait estimé que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013 (premier moyen) ainsi que d’une violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime (second moyen).

5 Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté le recours comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.

6 Premièrement, aux points 21 à 47 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a examiné le premier moyen, tiré des erreurs de droit prétendument commises par la Commission en ce qu’elle avait considéré que la République portugaise avait mis à exécution le régime III selon des modalités différentes de celles notifiées par cet État membre et autorisées par les décisions de 2007 et de 2013.

7 En particulier, d’une part, le Tribunal a jugé, au point 39 de l’ordonnance attaquée, que la Commission n’avait pas commis d’erreur de droit en ayant estimé, au considérant 179 de la décision litigieuse, que le régime III, tel que mis en œuvre, violait la condition de création et de maintien de postes de travail dans la RAM.

8 D’autre part, le Tribunal a considéré, au point 44 de l’ordonnance attaquée, que la Commission n’avait pas commis d’erreur d’appréciation en ayant estimé, au considérant 178 de la décision litigieuse, que les contrôles fiscaux effectués par les autorités portugaises auprès des bénéficiaires du régime III ainsi que les données recueillies dans le cadre de ces contrôles ne permettaient pas de contrôler efficacement le respect des conditions du régime III relatives à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

9 Aux points 45 et 46 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal en a tiré la conséquence que le régime III, tel que mis en œuvre, avait été mis à exécution en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013, de sorte qu’il avait été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par ces décisions. Partant, le Tribunal a considéré que la Commission avait conclu, à juste titre, à l’existence d’une aide nouvelle illégale.

10 Deuxièmement, aux points 72 et 90 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a considéré que, en ordonnant la récupération des aides déclarées illégales et incompatibles, la Commission, par sa décision litigieuse, n’avait commis aucune violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique.

Les conclusions des parties

11 Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour :

– d’annuler l’ordonnance attaquée ;

– de statuer dans l’affaire T-721/22 en annulant la décision litigieuse et, à titre subsidiaire, d’annuler l’article 4 de cette décision ainsi que

– de condamner la Commission aux dépens.

12 La Commission demande à la Cour :

– de rejeter le pourvoi et

– de condamner la requérante aux dépens.

Sur le pourvoi

13 À l’appui de son pourvoi, la requérante soulève deux moyens. Par le premier moyen, la requérante considère que le Tribunal a commis une erreur de droit consistant en une interprétation erronée de la condition relative à la création ou au maintien des emplois, prévue dans le régime III. Le second moyen est tiré d’une violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.

Sur le premier moyen

Argumentation des parties

14 En premier lieu, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur d’appréciation lorsqu’il a estimé, aux points 30 à 34 de l’ordonnance attaquée, que la Commission n’avait aucunement imposé aux autorités portugaises le recours aux méthodes fondées sur la définition des postes de travail en « équivalent temps-plein » (ETP) et en « unité de travail par année » (UTA) (ci-après les « méthodes ETP et UTA »). Bien que la Commission ait eu, en apparence, pour seul objectif d’écarter la méthodologie utilisée par la République portugaise, la décision litigieuse aurait imposé les méthodes ETP et UTA.

15 En effet, il ressortirait des considérants 173 à 175 de cette décision que l’imposition des méthodes ETP et UTA résulte implicitement des règles que la Commission a édictées, dans la mesure où il serait déraisonnable d’utiliser une méthode différente de celle établie pour d’autres matières, lesdites méthodes ETP et UTA étant, en outre, les seules appropriées. De même, au considérant 216 de ladite décision, la Commission aurait exigé que, pour déterminer le montant de l’aide incompatible à récupérer auprès de chaque bénéficiaire, la République portugaise détermine, pour chaque année, le nombre d’emplois mesurés en UTA créées et maintenus dans la RAM, sans admettre aucune autre méthode.

16 En deuxième lieu, la requérante fait valoir que, même si le Tribunal a indiqué, dans un premier temps, que la Commission n’avait pas exigé l’application des méthodes ETP et UTA, il a considéré, dans un second temps, aux points 76 à 79 de l’ordonnance attaquée, que celles-ci devaient, en réalité, être impérativement appliquées. En effet, à ces points, le Tribunal aurait constaté que les décisions de 2007 et de 2013 ne pouvaient être comprises comme permettant de tenir compte d’emplois ne correspondant pas à des emplois à temps plein, ce qui reviendrait à exiger une utilisation impérative des méthodes ETP et UTA.

17 D’une part, la requérante considère qu’elle n’était pas obligée de suivre les méthodes ETP et UTA, mentionnées au point 58 des lignes directrices de 2007, ces méthodes n’étant pas applicables à la ZFM. À cet égard, elle précise que la vérification du respect des conditions prévues par le régime III doit être effectuée conformément à la section 5 des lignes directrices de 2007, concernant les aides au fonctionnement, et non sur la base des règles applicables aux aides à l’investissement, figurant dans la section 4 de ces lignes directrices dont fait partie ce point 58. En l’absence, dans cette section 5, de renvoi exprès à l’application des méthodes ETP et UTA, ces méthodes ne seraient pas applicables aux aides au fonctionnement. Par ailleurs, la prise en considération de la pratique habituelle de la Commission conduirait nécessairement à conclure que les méthodes ETP et UTA ne seraient pas applicables pour la définition des emplois.

18 D’autre part, la requérante relève que l’ordonnance attaquée est entachée d’une erreur de droit en ce que le Tribunal a imposé, en violation des principes de proportionnalité et de subsidiarité, l’application des méthodes ETP et UTA, telles que prévues dans la décision litigieuse, alors que la notion de « création d’emplois » applicable dans le régime III devait être celle résultant de la législation nationale. Le principe de l’autonomie procédurale des États membres devrait être respecté. Ainsi, le droit de l’Union n’ayant pas consacré une notion uniforme de « création d’emplois », cette notion devrait être ancrée dans le droit du travail interne de l’État membre concerné et il incomberait au Tribunal de justifier l’exclusion du droit national ainsi que l’application par principe d’une méthode établie par le droit de l’Union, ce qu’il n’aurait pas fait en l’occurrence.

19 En outre, la prétendue applicabilité d’une méthode de calcul des emplois créés ou maintenus issue du droit de l’Union ne saurait conduire à exclure l’application du droit portugais. Ainsi, en constatant, au point 37 de l’ordonnance attaquée, que « l’interprétation des conditions d’octroi d’un régime d’aides autorisé par la Commission ne saurait demeurer à l’entière discrétion de l’État membre concerné, au prétexte notamment du respect du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale », le Tribunal aurait abordé cette question sous un angle erroné.

20 En troisième lieu, la requérante observe que, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 38 de l’ordonnance attaquée, l’application aveugle des méthodes ETP et UTA va à l’encontre du droit portugais, dans la mesure où une telle application ne tient pas compte des situations de vulnérabilité protégées par ce droit, telles que la parentalité et la maladie. Étant donné que ces situations sont protégées par le droit du travail portugais et ne peuvent conduire à la rupture de la relation de travail, l’absence temporaire de travailleurs pour l’un ou l’autre de ces motifs ne serait pas pertinente aux fins de la détermination du nombre d’emplois créés ou maintenus dans le cadre du régime III.

21 En quatrième lieu, la requérante conteste l’appréciation opérée aux points 43 et 46 de l’ordonnance attaquée en faisant valoir qu’elle n’a pas violé les décisions de 2007 et de 2013. La récupération de l’aide dont a bénéficié la requérante étant uniquement fondée sur le prétendu manquement à l’exigence de « création d’emplois », l’appréciation de l’hypothèse relative à l’origine des bénéfices n’apparaîtrait pas pertinente, puisque, indépendamment de celle-ci, il serait toujours illégal de lui imposer le remboursement de l’aide perçue.

22 En ce qui concerne la recevabilité du premier moyen, la requérante avance que, contrairement à ce que soutient la Commission, elle ne cherche pas à rouvrir le débat sur de quelconques questions de fait. En revanche, elle contesterait l’appréciation juridique de ces faits effectuée par le Tribunal.

23 La Commission considère qu’il convient d’écarter le premier moyen.

Appréciation de la Cour

24 En premier lieu, s’agissant du grief soulevé par la requérante, résumé aux points 14 et 15 du présent arrêt et par lequel elle conteste l’appréciation figurant aux points 30 à 34 de l’ordonnance attaquée, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 256 TFUE ainsi que de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le pourvoi est limité aux questions de droit. Le Tribunal est, dès lors, seul compétent pour constater et apprécier les faits pertinents ainsi que pour apprécier les éléments de preuve. L’appréciation de ces faits et de ces éléments de preuve ne constitue donc pas, sous réserve du cas de leur dénaturation, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Une telle dénaturation doit apparaître de manière manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (arrêt du 21 octobre 2021, Parlement/UZ, C-894/19 P, EU:C:2021:863, point 46 et jurisprudence citée).

25 Une telle dénaturation suppose que le Tribunal ait manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve. À cet égard, il ne suffit pas de montrer qu’un document pourrait faire l’objet d’une interprétation différente de celle retenue par le Tribunal (arrêt du 28 janvier 2021, Qualcomm et Qualcomm Europe/Commission, C-466/19 P, EU:C:2021:76, point 44). En revanche, il incombe au requérant d’indiquer de manière précise les éléments qui auraient été dénaturés par le Tribunal et de démontrer les erreurs d’analyse qui, dans son appréciation, auraient conduit celui-ci à cette dénaturation (arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission, C-650/19 P, EU:C:2021:879, point 59 et jurisprudence citée).

26 En l’occurrence, au point 32 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a indiqué que « la conclusion selon laquelle le régime III, tel que mis en œuvre, méconnaît les décisions de 2007 et de 2013 n’est pas fondée sur le fait que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour vérifier si la condition tenant à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM était remplie » et que « [c]ette conclusion repose sur le constat[,] figurant au considérant 176 de la décision [litigieuse,] que la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires dudit régime ».

27 Or, ce point 32 ne fait apparaître aucune dénaturation qui ressortirait de manière manifeste des pièces du dossier et le Tribunal n’a pas manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve.

28 En effet, contrairement à ce que fait valoir la requérante, il ne ressort pas des considérants 173 à 175 de la décision litigieuse que le Tribunal aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que cette décision ne visait pas à imposer le recours aux méthodes ETP et UTA afin de calculer les montants de l’aide. À ces considérants, la Commission s’est limitée à indiquer que la méthode de calcul utilisée par la République portugaise ne permettait pas de procéder à la vérification de la réalité ou de la permanence des postes de travail déclarés, alors que des méthodes aptes à cet effet, à l’instar des méthodes ETP et UTA, étaient disponibles.

29 Ainsi, tout d’abord, au considérant 171 de la décision litigieuse, il était rappelé que le nombre d’emplois constitue un paramètre du montant de l’aide et que ce critère doit reposer sur une méthode objective et éprouvée, utilisée dans la pratique décisionnelle en matière d’aides d’État. Ensuite, au considérant 173 de cette décision, la Commission a souligné que la méthode UTA est « une » méthode appropriée à cette fin, l’emploi de l’article indéfini « une » impliquant que, de l’avis de cette institution, cette méthode n’était pas la seule possible. Enfin, aux considérants 175 et 176 de ladite décision, la Commission a conclu en relevant que, compte tenu de l’absence de définition de la notion de « poste de travail » permettant de calculer le nombre de postes de travail créés et maintenus à Madère, les autorités portugaises n’étaient pas en mesure de vérifier la réalité ou la permanence des postes de travail déclarés, comme la Commission en avait fait la demande dans ses décisions de 2007 et de 2013.

30 En outre, dans la mesure où la requérante fait valoir que la Commission aurait imposé, au considérant 216 de la décision litigieuse, l’utilisation de la seule méthode UTA, il y a lieu de relever que ce considérant concerne non pas l’appréciation de la compatibilité de l’aide, qui a été effectuée aux considérants 150 à 206 de cette décision, mais les mesures visant à la récupération des aides déclarées illégales et incompatibles par ladite décision. Par conséquent, ce considérant 216 est dénué de pertinence afin d’apprécier la portée de la décision litigieuse en matière de compatibilité de l’aide prévue par le régime III.

31 En deuxième lieu, s’agissant des griefs soulevés par la requérante, résumés aux points 16 et 20 du présent arrêt, il suffit de rappeler que, ainsi qu’il ressort des points 25 à 29 du présent arrêt, le Tribunal n’a pas manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve qui lui ont été soumis lorsqu’il a jugé, en substance, au point 32 de l’ordonnance attaquée et en se référant au considérant 176 de la décision litigieuse, que la Commission n’avait pas imposé aux autorités portugaises le recours aux méthodes ETP et UTA. Le constat retenu par le Tribunal au point 76 de l’ordonnance attaquée selon lequel la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM ne saurait être interprétée autrement que comme visant la création d’emplois par les entreprises concernées, calculée sur la base d’emplois à temps plein, n’entre pas en contradiction avec l’appréciation retenue au point 32 de l’ordonnance attaquée. En effet, la requérante n’a pas démontré que seules les méthodes ETP et UTA seraient aptes à assurer que le calcul des emplois sera effectué sur la base d’emplois à temps plein.

32 En troisième lieu, s’agissant des griefs soulevés par la requérante, résumés aux points 17 à 19 du présent arrêt, il convient de constater qu’ils visent à remettre en cause le constat effectué par le Tribunal aux points 32, 33 et 70 de l’ordonnance attaquée dans le cadre de son appréciation souveraine des faits selon lequel la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires de ce régime, sans que soit toutefois démontrée ni même alléguée la moindre dénaturation à cet égard. Par conséquent, il y a lieu d’écarter ces griefs comme étant irrecevables.

33 En quatrième lieu, s’agissant du grief soulevé par la requérante, résumé au point 21 du présent arrêt, il importe de rappeler que, conformément aux exigences découlant de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de l’article 168, paragraphe 1, sous d), et de l’article 169, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt ou de l’ordonnance dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande, sous peine d’irrecevabilité du pourvoi ou du moyen concerné (voir, en ce sens, arrêt du 23 novembre 2021, Conseil/Hamas, C-833/19 P, EU:C:2021:950, point 50 et jurisprudence citée).

34 Plus particulièrement, selon la jurisprudence de la Cour, ne répond pas à ces exigences et doit être déclaré comme étant irrecevable un moyen dont l’argumentation n’est pas suffisamment claire et précise pour permettre à la Cour d’exercer son contrôle de légalité, notamment parce que les éléments essentiels sur lesquels le moyen s’appuie ne ressortent pas de façon suffisamment cohérente et compréhensible du texte de ce pourvoi, qui est formulé de manière peu claire à cet égard. La Cour a également jugé que devait être rejeté comme étant irrecevable un pourvoi dépourvu de structure cohérente, se limitant à des affirmations générales et ne comportant pas d’indications précises relatives aux points de la décision attaquée qui seraient éventuellement entachés d’une erreur de droit (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2022, Picard/Commission, C-366/21 P, EU:C:2022:984, point 53 et jurisprudence citée). Ne répond pas non plus auxdites exigences le pourvoi qui, sans même comporter une argumentation visant spécifiquement à identifier l’erreur de droit dont serait entachée la décision attaquée, se limite à reproduire les moyens et les arguments déjà présentés devant le Tribunal. En effet, un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui échappe à la compétence de la Cour (arrêt du 15 juillet 2021, DK/SEAE, C-851/19 P, EU:C:2021:607, point 32 et jurisprudence citée).

35 Or, en l’espèce, il y a lieu de constater que la requérante ne précise nullement les règles de droit qui auraient été méconnues par le Tribunal. Elle se limite, en réalité, à demander une nouvelle appréciation des faits et des éléments de preuve, de sorte que ce grief doit être écarté comme étant irrecevable en application de la jurisprudence rappelée au point précédent du présent arrêt.

36 Dans ces conditions, il convient d’écarter le premier moyen comme étant, pour partie, irrecevable et, pour partie, non fondé.

Sur le second moyen

Argumentation des parties

37 La requérante soutient que le Tribunal a erronément écarté, aux points 57 à 91 de l’ordonnance attaquée, le moyen tiré d’une violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime par la décision litigieuse, dans la mesure où il y a été ordonné à la République portugaise de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles.

38 Par la première branche du second moyen, la requérante soutient, en substance, que, en écartant le grief tiré d’une violation du principe de sécurité juridique, le Tribunal a commis une erreur de droit, dans la mesure où, tout d’abord, le régime III manque de clarté, ensuite, la Commission a omis de se prononcer pendant une période prolongée sans justification jusqu’à l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance de ce régime et, enfin, les bénéficiaires n’ont pas pu être informés de l’illégalité dudit régime, tel que mis en œuvre, tant que la décision d’ouverture de la procédure formelle n’avait pas été adoptée.

39 En premier lieu, la requérante fait valoir que le Tribunal a affirmé, à tort, aux points 75 à 80 de l’ordonnance attaquée, que le régime III ne manque pas de clarté, dans la mesure où la condition de création ou de maintien des emplois qu’il prévoit ne peut être interprétée que dans le sens préconisé par la Commission, selon lequel les méthodes ETP et UTA sont impérativement applicables pour déterminer les emplois ainsi créés ou maintenus.

40 La requérante précise que, s’il est considéré, comme l’a fait le Tribunal, que l’exigence en question ne peut être interprétée que dans le sens préconisé par la Commission, il y a nécessairement lieu de conclure que le régime III manque de clarté, compte tenu de l’absence totale, dans les décisions de 2007 et de 2013, d’éléments imposant les méthodes ETP et UTA et de l’existence de divers éléments pointant en sens contraire.

41 En effet, tout d’abord, compte tenu de l’objectif poursuivi par ce régime, à savoir encourager les investissements à Madère qui, en tant que région ultrapériphérique, souffre de handicaps structurels et permanents, il aurait été compréhensible de considérer que la notion de « création d’emplois » devait être déterminée en adoptant une méthode qui vise à maximiser le nombre de bénéficiaires dudit régime et, par conséquent, les investissements dans la RAM, la création d’emplois étant un avantage purement indirect ou accessoire à ceux-ci. L’analyse du cadre juridique du régime III permettrait ainsi de constater que l’avantage fiscal maximal dont peut bénéficier un contribuable qui crée, par hypothèse, 6 emplois, est le même que celui dont peut bénéficier un contribuable qui crée 30 emplois.

42 Ensuite, après avoir été approuvé par la Commission, l’article 36, paragraphe 8, de l’Estatuto dos Benefícios Fiscais (statut des avantages fiscaux) prévoirait que les sociétés de gestion de participations sociales peuvent également bénéficier du régime III, bien que l’obligation de créer des emplois ne soit pas prévue à leur égard. Par un arrêt du 13 juillet 2021, prononcé dans l’affaire 089/12.0BEFUN, le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal) aurait ainsi jugé que les sociétés de gestion de participations ne sont pas soumises aux plafonds de base imposable, associés au nombre d’emplois créés, dans le cadre de l’exercice de leur activité ou de leur objet social. Cela plaiderait également en faveur de l’idée que la création d’emplois n’est pas l’objectif central ou principal de ce régime.

43 Enfin, compte tenu des informations disponibles sur le régime III avant la publication de la décision d’ouverture de la procédure formelle, les bénéficiaires de ce régime n’avaient aucune raison d’anticiper l’illégalité potentielle de l’action de la République portugaise, puisque les différents éléments d’interprétation à leur disposition suggéraient que la création d’emplois dans le cadre dudit régime avait une importance purement accessoire et plaidaient dans le sens d’un assouplissement du respect de la notion de « création d’emplois ».

44 En deuxième lieu, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur d’appréciation lorsqu’il a écarté, aux points 82 à 89 de l’ordonnance attaquée, la violation du principe de sécurité juridique due à l’inaction de la Commission pendant une période prolongée, et ce sans justification, jusqu’à l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013. En effet, la Commission n’aurait pas surveillé la mise en œuvre de ce régime par la République portugaise pendant environ treize ans, à savoir entre l’autorisation du régime II en 2002 et le début du suivi du régime III en 2015. Même à considérer que le délai d’inaction de la Commission ne saurait couvrir la période entre l’année 2002 et l’année 2006 au motif qu’elle se rapporte au régime II, le nombre restant d’années écoulées, à savoir huit ans entre l’année 2007 et l’année 2015, serait déraisonnable.

45 Le Tribunal aurait accepté l’inaction prolongée de la Commission malgré les pouvoirs de contrôle de celle-ci, consacrés par l’article 108, paragraphe 1, TFUE, et en dépit du fait que tant le régime II que le régime III ont donné lieu à des actes normatifs au niveau national, de nature publique, précisant les modalités d’application de ces régimes. L’inertie de la Commission serait d’autant plus critiquable que la position de la République portugaise sur la non-application des méthodes ETP et UTA aurait été publique.

46 À cet égard, il serait inadmissible de soutenir, treize ans après la création de l’aide en cause, que la notion de « création d’emplois » devait être appliquée à la lumière des méthodes ETP et UTA. Or, le Tribunal aurait considéré comme acceptable le fait que la Commission, d’une part, n’ait défini aucune méthode pour déterminer le nombre d’emplois créés ou maintenus afin de respecter la notion de « création d’emplois », ce qui aurait permis à la République portugaise de décider librement des conditions de son respect, et, d’autre part, réclame ensuite la modification rétroactive des conditions d’application de cette notion au regard des méthodes ETP et UTA, et ce au détriment des droits des contribuables, qui croyaient de bonne foi que le comportement constant de la République portugaise était correct et avaient investi dans la ZFM en bénéficiant, conformément à la loi, du régime III.

47 En troisième lieu, la requérante soutient que le principe de sécurité juridique a été violé en ce que, jusqu’au 15 mars 2019, elle n’avait aucune raison de soupçonner que le régime III pourrait un jour être déclaré contraire au droit de l’Union en raison d’une prétendue non-conformité aux décisions autorisant ce régime dans la mesure où la Commission n’avait pas imposé, avant la publication de la décision d’ouverture de la procédure formelle, que le désaccord entourant le respect de la notion de « création d’emplois » soit rendu public.

48 Par la seconde branche du second moyen, la requérante fait valoir, en substance, que l’obligation de rembourser l’aide reçue est incompatible avec le principe de protection de la confiance légitime. Elle avance que le Tribunal a commis une erreur d’appréciation lorsqu’il a écarté, aux points 61 à 66 de l’ordonnance attaquée, le grief tiré de la violation de ce principe en raison d’un manque d’assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par la Commission. Selon la requérante, le comportement de la Commission a induit auprès des bénéficiaires du régime III l’idée que l’application par la République portugaise de l’avantage fiscal prévu par ce régime était compatible avec le marché intérieur.

49 En premier lieu, la requérante estime que la Commission a donné des assurances claires et précises quant à la légalité du régime III jusqu’au 15 mars 2019. En effet, les bénéficiaires du régime III n’auraient disposé d’aucune indication allant dans le sens d’une potentielle non-conformité des actions de la République portugaise avec les décisions de 2007 et de 2013. Selon la requérante, ces bénéficiaires savaient seulement que l’avantage fiscal en question était appliqué de manière uniforme par la République portugaise depuis plusieurs années, après avoir été approuvé par la Commission dans des décisions globales qui, en particulier, n’avaient pas fixé de critère d’interprétation en vue de respecter la notion de « création d’emplois ». Or, ce serait l’absence de définition de cette notion par la Commission, associée à son inertie en matière de surveillance de la mise en œuvre du régime III, qui aurait créé chez les bénéficiaires de ce régime la confiance dans la parfaite conformité de l’avantage fiscal au marché intérieur.

50 La requérante précise que le fait que la République portugaise a périodiquement fourni à la Commission des informations lui permettant de contrôler la mise en œuvre dudit régime, combiné à l’absence de toute déclaration de la Commission suggérant l’illégalité de celui-ci, constitue une assurance précise indiquant que la République portugaise a légalement appliqué les aides, ce qui a fait naître dans le chef des bénéficiaires du même régime une confiance légitime dans cette légalité notamment dans la mesure où la notion de « création d’emplois » était appliquée de la même manière dans le régime II et le régime III, et qu’il n’existe aucun élément d’interprétation allant dans le sens d’une application obligatoire des méthodes ETP et UTA.

51 La requérante ajoute qu’elle était convaincue de la compatibilité du régime III avec le marché intérieur, cette conviction découlant du fait que ce régime avait été autorisé par la Commission par les décisions de 2007 et de 2013, qu’il succédait à un régime similaire, à savoir le régime II, dont la compatibilité avec le droit de l’Union n’avait jamais été mise en doute, ainsi que de l’absence, jusqu’à l’année 2019, de toute information publique relative à la procédure formelle d’examen.

52 Dans le cadre de la réplique, la requérante précise qu’elle n’évoque aucune assurance fournie tacitement par la Commission. Les assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies découleraient, au contraire, de l’approbation du régime III par les décisions de 2007 et de 2013, de l’absence de définition, dans ces décisions, de la notion de « création d’emplois » et de l’apparence d’un contrôle constant de l’application de ce régime par la République portugaise, associée à l’absence d’une quelconque critique à cet égard.

53 En second lieu, la requérante relève que la jurisprudence relative à l’impossibilité d’appliquer le principe de protection de la confiance légitime lorsque la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE n’est pas respectée ne peut être comprise qu’en ce sens qu’elle se réfère à des situations dans lesquelles l’aide d’État n’a été précédée d’aucune procédure d’approbation ou, alternativement, à des situations dans lesquelles la conformité d’une telle aide avec le marché intérieur était en cours d’examen par la Commission et que l’État membre n’a pas respecté la période de statu quo. En effet, s’il en était autrement, ce principe ne s’appliquerait jamais, dans la mesure où sa mise en œuvre suppose précisément que l’aide en question a été octroyée illégalement et doit, par conséquent, être récupérée.

54 La requérante ajoute que la jurisprudence citée par la Commission à cet égard ne serait pas transposable dans la présente affaire étant donné que, d’une part, l’arrêt du 15 décembre 2005, Unicredito Italiano (C-148/04, EU:C:2005:774), concernait une aide mise en œuvre par l’État membre sans notification préalable à la Commission, tandis que, d’autre part, l’arrêt du 13 juin 2013, HGA e.a./Commission (C-630/11 P à C-633/11 P, EU:C:2013:387), traitait d’une situation dans laquelle l’État membre s’était engagé à ne pas mettre en œuvre l’aide avant l’approbation de la Commission, engagement qu’il aurait ignoré de manière flagrante.

55 En ce qui concerne la recevabilité du second moyen, la requérante avance que, contrairement à ce que soutient la Commission, elle ne se limite pas à reproduire les griefs exposés dans la requête introductive d’instance, sans aborder le contenu de l’ordonnance attaquée. Au contraire, elle contesterait l’appréciation juridique opérée par le Tribunal et ses arguments viseraient à réfuter les appréciations effectuées par celui-ci dans l’ordonnance attaquée. En particulier, s’agissant de l’argumentation relative à l’inaction de la Commission, contrairement à ce que fait valoir celle-ci, la requérante ne se limiterait pas à répéter les arguments contenus dans la requête introductive d’instance et à identifier le fait qu’il ne lui a pas donné raison comme seule erreur de droit commise par le Tribunal, mais exposerait les différentes erreurs d’appréciation aux points 99 à 122 du pourvoi. En outre, les points 102, 105, 110 à 113 et 116 à 119 du pourvoi se limiteraient à ce qui est essentiel pour réfuter les considérations exposées par le Tribunal. Par conséquent, il n’y aurait aucune répétition, mais il y aurait seulement un exposé succinct et cohérent des arguments avancés par la requérante, dans la stricte mesure où ils démontrent l’erreur d’appréciation dont souffre l’ordonnance attaquée.

56 Par ailleurs, en ce qui concerne la violation du principe de sécurité juridique, le reproche de la Commission selon lequel la manière dont la requérante expose son désaccord avec l’ordonnance attaquée serait incompréhensible serait manifestement non fondé, ce qui serait mis en évidence par le fait que la Commission aurait parfaitement compris les arguments de la requérante, qu’elle aurait tenté de réfuter aux points 45, 52 à 57, 61 et 62 de son mémoire en réponse.

57 La Commission considère qu’il convient d’écarter le second moyen.

Appréciation de la Cour

58 Par le second moyen, la requérante fait valoir, en substance, que le Tribunal a violé les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, dans la mesure où il a confirmé la nécessité de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles.

59 En ce qui concerne le prétendu manque de clarté du régime juridique applicable et les arguments résumés aux points 45 et 46 du présent arrêt concernant la prétendue inaction de la Commission, il y a lieu de relever que ces griefs reposent sur la prémisse selon laquelle, contrairement à ce qu’a retenu le Tribunal aux points 32 et 34 de l’ordonnance attaquée, la décision litigieuse aurait imposé à la République portugaise d’adopter la méthodologie de définition des emplois en ETP et en UTA. Or, le caractère erroné de cette prémisse résulte des considérations contenues aux points 25 à 29 du présent arrêt.

60 En outre, bien que la requérante ait, dans le cadre du second moyen, formellement allégué l’existence d’erreurs de droit commises par le Tribunal, elle invite, en réalité, la Cour à réexaminer l’appréciation des faits effectuée par le Tribunal aux points 57 à 91 de l’ordonnance attaquée, sans toutefois soutenir que le Tribunal a dénaturé ces faits. Ainsi, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 24 et 25 du présent arrêt, cette appréciation des faits échappe au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Par conséquent, il y a lieu d’écarter ces griefs comme étant irrecevables.

61 Par ailleurs, en ce qui concerne les arguments résumés aux points 53 et 54 du présent arrêt, il suffit de rappeler que la jurisprudence visée par la requérante à ce point 53 ne s’oppose pas à l’application du principe de protection de la confiance légitime, pour autant que la Commission ait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes concernant une éventuelle compatibilité, au regard du droit de l’Union, du régime d’aides, question qui a été abordée aux points 61 à 72 de l’ordonnance attaquée. À cet égard, il y a lieu de relever que le Tribunal n’a pas manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve qui lui ont été soumis lorsqu’il a jugé, au point 64 de l’ordonnance attaquée, que la requérante n’avait pas démontré que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission lui aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans son esprit.

62 Dans ces conditions, il convient d’écarter le second moyen comme étant, pour partie, irrecevable et, pour partie, non fondé.

63 Aucun des moyens invoqués par la requérante au soutien de son pourvoi n’ayant été accueilli, il convient de rejeter celui-ci dans son intégralité.

Sur les dépens

64 Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.

65 Conformément à l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

66 La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de condamner cette dernière aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :

1) Le pourvoi est rejeté.

2) Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação Lda est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux de la Commission européenne.

Signatures

* Langue de procédure : le portugais.