ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

5 juin 2025 (*)

« Renvoi préjudiciel – Absence de litige – Absence de procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel – Incompétence de la Cour »

Dans l’affaire C-541/24 [Naltov] (i),

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Sofiyski rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie), par décision du 2 août 2024, parvenue à la Cour le 9 août 2024, dans la procédure

SQ,

LA COUR (sixième chambre),

composée de M. A. Kumin, président de chambre, M^me I. Ziemele et M. S. Gervasoni (rapporteur), juges,

avocat général : M. R. Norkus,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

considérant les observations présentées :

– pour SQ, par M^es D. I. Boeva et A. Mihaylov, advokati,

– pour la Commission européenne, par M. A. Bouchagiar, M^me G. Koleva et M. P. J. O. Van Nuffel, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, sous a), du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) (JO 2016, L 119, p. 1, ci-après le « RGPD »), ainsi que de l’article 19 TUE et des articles 7, 8 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure engagée par l’avocat de SQ visant à consulter un dossier judiciaire.

Le cadre juridique

3 L’article 267 TFUE dispose :

« La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour statuer, à titre préjudiciel :

a) sur l’interprétation des traités,

b) sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organisme de l’Union [européenne].

Lorsqu’une telle question est soulevée devant une juridiction d’un des États membres, cette juridiction peut, si elle estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la Cour de statuer sur cette question.

[…] »

La procédure au principal et les questions préjudicielles

4 Les héritiers de propriétaires expropriés pendant la période communiste réclament à l’État bulgare, devant le Sofiyski rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie), qui est la juridiction de renvoi, la restitution d’un bien foncier.

5 Le droit de propriété sur ce bien fait parallèlement l’objet d’une affaire civile pendante devant l’Apelativen sad Sofia (cour d’appel de Sofia, Bulgarie).

6 Des parties aux deux instances ont considéré que la solution du litige devant la juridiction de renvoi était déterminante pour trancher l’affaire civile portée devant l’Apelativen sad Sofia (cour d’appel de Sofia) et ont demandé la suspension de cette dernière instance.

7 L’Apelativen sad Sofia (cour d’appel de Sofia) a invité les autres parties devant elle, dont SQ, à prendre position sur cette demande de suspension. Comme SQ n’est pas partie dans l’affaire en instance devant la juridiction de renvoi, son avocat a demandé à cette juridiction à pouvoir accéder au dossier de cette affaire, afin d’être en mesure de présenter, en connaissance de cause, des observations sur ladite demande.

8 Lors d’une audience publique qui s’est tenue le 30 juillet 2024, la juridiction de renvoi a demandé aux parties au litige dont elle est saisie si elles acceptaient d’accorder l’accès au dossier à l’avocat de SQ et a reçu une réponse positive de toutes les parties présentes.

9 Par ailleurs, les avocats des parties représentées à cette audience ont exposé que, en tant qu’avocats, ils avaient le droit de consulter tout dossier judiciaire, même sans être mandataires d’une partie. En effet, en vertu de la législation nationale, toute personne exerçant la profession d’avocat a accès au dossier de toute affaire judiciaire en Bulgarie, qu’elle représente ou non une partie à l’affaire.

10 Selon les explications de la juridiction de renvoi, le législateur a introduit ces dispositions afin de permettre à l’avocat de prendre connaissance d’une affaire avant d’être mandaté et de le mettre en mesure d’apprécier s’il est capable de s’en charger. Ces dispositions viseraient à faciliter le recours aux services d’un avocat et à garantir ainsi le droit à un procès équitable, conformément à l’article 47 de la Charte.

11 Toutefois, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité de l’accès sans restriction des avocats à tous les dossiers judiciaires avec le droit à la protection des données à caractère personnel tel que défini dans le RGPD. Elle considère que la législation bulgare restreint excessivement ce droit et qu’un meilleur équilibre entre les intérêts en présence serait assuré si l’accès au dossier judiciaire était subordonné, pour les avocats comme pour les particuliers, à la démonstration d’un intérêt légitime.

12 En outre, la juridiction de renvoi se demande si le principe de confidentialité, commun à tous les juges de l’Union, ne s’oppose pas également à ce que le juge accorde l’accès au dossier d’une affaire à un avocat qui ne représente aucune partie à cette affaire. Elle estime qu’une interprétation de l’article 19, paragraphe 1, TUE, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte, est nécessaire à cet égard.

13 Cette juridiction n’exclut pas que, en faisant application de la législation nationale mentionnée au point 8 du présent arrêt, les juges bulgares violent leur obligation de confidentialité et se demande s’ils ne s’exposent pas à une procédure disciplinaire pour ce motif.

14 Enfin, elle s’interroge sur le point de savoir s’il peut être permis à un avocat d’accéder au dossier d’une affaire dans laquelle il ne représente aucune partie sans que le consentement des parties à cette affaire ait été obtenu.

15 Les doutes de la juridiction de renvoi résultent également du fait que l’administrateur de cette juridiction a considéré que la législation bulgare en cause méconnaissait le droit à la protection des données à caractère personnel et a, en conséquence, imposé, par une injonction en date du 24 avril 2024, que l’accès au dossier d’une affaire ne soit accordé à un avocat que si celui-ci est mandaté par une partie à cette affaire. Deux avocats ayant formé un recours contre cette injonction, celle-ci aurait été suspendue.

16 Dans ces conditions, le Sofiyski rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) L’article 47 [de la Charte], lu en combinaison avec les articles 7 et 8 de [celle-ci] et le [RGPD], doit-il être interprété en ce sens qu’il permet qu’un avocat qui n’est pas représentant d’une partie à une affaire donnée ait un accès illimité au dossier de cette affaire, uniquement parce qu’il est avocat ?

2) L’article 47 [de la Charte], lu en combinaison avec les articles 7 et 8 de [celle-ci] et le [RGPD], doit-il être interprété en ce sens qu’une personne qui n’est pas partie à une affaire donnée ou avocat d’une partie à cette affaire doit toujours démontrer un intérêt légitime à accéder au dossier de cette affaire donnée ?

3) L’article 47 [de la Charte], lu en combinaison avec les articles 7 et 8 de [celle-ci] et l’article 6, paragraphe 1, sous a), du [RGPD], doit-il être interprété en ce sens qu’un accord de toutes les parties à l’affaire est toujours nécessaire pour accorder un accès au dossier de cette affaire à une personne qui n’est pas partie ou avocat d’une partie à cette affaire ?

4) L’article 47 de la Charte et l’article 19 TUE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’il est permis de déclencher une procédure disciplinaire contre un magistrat qui a accordé un accès au dossier d’une affaire donnée à une personne qui n’est pas partie ou avocat d’une partie à cette affaire :

a) avant que la disposition nationale ait été déclarée contraire au droit de l’Union ;

b) après que la disposition nationale a été déclarée contraire au droit de l’Union ?

5) L’article 47 de la Charte et l’article 19 TUE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’une juridiction nationale peut refuser d’exécuter des instructions d’une autre juridiction nationale qui contrôle la légalité d’un acte administratif régissant l’administration des affaires dans la première juridiction nationale, si cette première juridiction entretient des doutes quant à la compatibilité de la réglementation nationale avec le droit de l’Union, alors que l’acte administratif attaqué est conforme au droit de l’Union ?

6) L’article 19 […] TUE, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte, [prévoyant] l’exigence d’un tribunal indépendant et impartial, doit-il être interprété en ce sens que tous les juges de l’Union […] doivent respecter des normes éthiques communes harmonisées de déontologie et en particulier les principes de protection des données, de confidentialité et du secret professionnel ? »

Sur la compétence de la Cour

17 La procédure instituée à l’article 267 TFUE constitue un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution des litiges qu’elles sont appelées à trancher (arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi, C-297/88 et C-197/89, EU:C:1990:360, point 33, et du 24 octobre 2024, Kwantum Nederland et Kwantum België, C-227/23, EU:C:2024:914, point 33 ainsi que jurisprudence citée).

18 À ce égard, selon une interprétation constante de l’article 267 TFUE, les juridictions nationales ne sont habilitées à saisir la Cour que si un litige est pendant devant elles et si elles sont appelées à statuer dans le cadre d’une procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel (ordonnance du 18 juin 1980, Borker, 138/80, EU:C:1980:162, point 4 ; arrêts du 25 juin 2009, Roda Golf & Beach Resort, C-14/08, EU:C:2009:395, point 34, et du 23 janvier 2025, Albausy, C-187/23, EU:C:2025:34, point 30 ainsi que jurisprudence citée).

19 En l’occurrence, ces conditions ne sont pas remplies.

20 En premier lieu, si la juridiction de renvoi est bien saisie d’un litige relatif à la légalité du refus des autorités bulgares de restituer un bien exproprié pendant la période communiste, les questions qu’elle a adressées à la Cour ne s’y rapportent pas.

21 En effet, ces questions ne concernent pas la solution de ce litige, mais une demande tendant à être autorisé à consulter le dossier judiciaire de celui-ci, adressée à la juridiction de renvoi par un avocat représentant une personne qui n’est pas partie audit litige.

22 D’ailleurs, la circonstance, rapportée par SQ dans ses observations écrites, que, dans l’attente de la réponse de la Cour à ses questions préjudicielles, la juridiction de renvoi n’a pas suspendu l’instance portant sur la restitution du bien foncier confisqué atteste que cette juridiction elle-même considère que l’issue du litige pendant devant elle ne dépend pas de cette réponse.

23 Dans ces conditions, il ne saurait être considéré qu’une réponse de la Cour est nécessaire afin de permettre à la juridiction de renvoi de trancher des questions se posant in limine litis, avant que celle-ci puisse statuer sur le fond de ce litige [voir, a contrario, arrêt du 6 octobre 2021, W.Ż. (Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême – Nomination), C-487/19, EU:C:2021:798, point 94 ainsi que jurisprudence citée].

24 En second lieu, la demande préjudicielle n’est pas destinée à permettre à la juridiction de renvoi de rendre une décision de caractère juridictionnel.

25 S’il est vrai que la juridiction de renvoi devra rendre une telle décision dans l’affaire dont l’accès au dossier est demandé par l’avocat de SQ, il n’en demeure pas moins que cette demande d’accès au dossier concerne une procédure distincte, susceptible d’aboutir à une décision de nature administrative et non juridictionnelle.

26 Cela est confirmé par le fait que les conditions d’accès d’un tiers à un dossier contentieux sont fixées, selon les explications de la juridiction de renvoi, par une décision de l’administrateur de cette juridiction, laquelle décision a d’ailleurs fait l’objet d’un recours juridictionnel.

27 Or, la Cour a déjà jugé à plusieurs reprises que, lorsqu’une juridiction fait acte d’autorité administrative, elle n’est pas habilitée à saisir la Cour sur le fondement de l’article 267 TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 19 octobre 1995, Job Centre, C-111/94, EU:C:1995:340, points 9 à 12, et du 16 décembre 2008, Cartesio, C-210/06, EU:C:2008:723, point 57 ainsi que jurisprudence citée).

28 Tel est le cas, notamment, d’un greffier saisi d’une demande de signification ou de notification d’actes judiciaires ou extrajudiciaires qui fait acte d’autorité administrative sans être appelé à trancher un litige, lequel greffier n’a, par suite, pas qualité pour saisir la Cour à titre préjudiciel. En revanche, le juge chargé de statuer sur le recours formé à l’encontre du refus de ce greffier de procéder à la signification ou à la notification demandée est saisi d’un litige et exerce, dès lors, une fonction juridictionnelle. Il lui est donc loisible d’adresser une demande préjudicielle à la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2009, Roda Golf & Beach Resort, C-14/08, EU:C:2009:395, points 37 à 39).

29 Ainsi, ce n’est que si la juridiction de renvoi refusait à l’avocat de SQ l’accès au dossier de l’affaire en instance devant elle ou si sa décision de l’autoriser à y accéder était contestée que naîtrait un litige susceptible de donner lieu à une procédure juridictionnelle à l’occasion de laquelle la Cour pourrait être saisie de questions préjudicielles portant sur ce litige.

30 Il résulte de tout ce qui précède que la juridiction de renvoi interroge la Cour non pas aux fins de trancher un litige pendant devant elle, mais dans l’exercice d’une fonction administrative. Par suite, ses questions ne répondent pas aux exigences de l’article 267 TFUE rappelées au point 18 du présent arrêt. La Cour est, dès lors, incompétente pour en connaître.

Sur les dépens

31 Il appartient à la juridiction de renvoi de statuer sur les dépens de la procédure préjudicielle.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare :

La Cour est incompétente pour répondre aux questions posées par le Sofiyski rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie), par décision du 2 août 2024.

Signatures

* Langue de procédure : le bulgare.

i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.