Affaire C-554/24 P

République de Pologne

contre

Commission européenne

Arrêt de la Cour (première chambre) du 22 janvier 2026

« Pourvoi – Articles 259, 260 et 279 TFUE – Exécution par un État membre d’une ordonnance de la vice-présidente de la Cour imposant des mesures provisoires – Condamnation à payer une astreinte journalière jusqu’à l’exécution de l’ordonnance – Omission de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’ordonnance et de payer l’astreinte – Radiation de l’affaire au fond – Recouvrement par compensation des créances découlant du non-paiement de l’astreinte – Recours en annulation »

Référé – Mesures provisoires – Imposition d’une astreinte en cas de non-respect par un État membre des mesures provisoires prises à son égard – Accord amiable des parties et radiation de l’affaire au fond – Incidence de la radiation sur le montant dû au titre de l’astreinte

(Art. 2 TUE ; art. 259, 260 et 279 TFUE ; règlement de procédure de la Cour, art. 160, § 3, 162 et 163)

(voir points 49-62, 65-71, 76-79)

Résumé

Saisie d’un pourvoi qu’elle rejette, formé par la République de Pologne contre l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Pologne/Commission ( 1 ), la Cour précise l’incidence de la radiation d’une affaire sur des astreintes infligées pour assurer l’efficacité de mesures provisoires, ordonnées au titre de l’article 279 TFUE et, plus particulièrement, la nature et les conséquences de l’imposition d’astreintes dans un tel contexte.

Le 26 février 2021, la République tchèque a introduit un recours en manquement contre la République de Pologne du fait de l’extension et de la prolongation des activités d’extraction de lignite dans la mine à ciel ouvert de Turów (Pologne), proche des frontières tchèque et allemande ( 2 ). En parallèle, elle a déposé une demande en référé tendant à obtenir la cessation immédiate de ces activités d’extraction, à laquelle la Cour a fait droit par une ordonnance du 21 mai 2021 ( 3 ).

Considérant que la République de Pologne ne s’était pas conformée à cette ordonnance, la République tchèque a introduit, le 7 juin 2021, une nouvelle demande en référé tendant à ce que ce premier État membre soit condamné à une astreinte journalière. Par ordonnance du 20 septembre 2021 ( 4 ), la Cour a condamné la République de Pologne à payer à la Commission européenne une astreinte journalière de 500000 euros, à compter de la date de la notification de cette ordonnance et jusqu’à ce qu’elle se conforme à l’ordonnance du 21 mai 2021 imposant des mesures provisoires. En l’absence de preuves de la cessation des activités d’extraction en cause, la Commission a envoyé à la République de Pologne, entre le 5 novembre 2021 et le 8 mars 2022, des demandes de paiement des sommes dues au titre de cette astreinte.

Le 3 février 2022, la République tchèque et la République de Pologne ont conclu un accord amiable et informé la Cour qu’ils renonçaient à toute prétention dans l’affaire au fond. À la suite de la radiation de l’affaire au fond ( 5 ), la République de Pologne a demandé à la Cour de rapporter l’ordonnance du 20 septembre 2021 prononçant l’astreinte, demande que la Cour a rejetée par ordonnance du 19 mai 2022 ( 6 ).

La Commission a mis la République de Pologne en demeure de payer les sommes dues au 3 février 2022, en indiquant que, à défaut de paiement, elle procéderait au recouvrement de ces sommes par voie de compensation. À la suite de cela, par des décisions adoptées aux mois de février, mars et mai 2022 (ci-après les « décisions litigieuses »), la Commission a procédé à la compensation des sommes dues au titre de l’astreinte prononcée par la Cour pour la période comprise entre le 20 septembre 2021 et le 3 février 2022, s’élevant, en principal, à environ 68500000 euros.

Par arrêt du 29 mai 2024, le Tribunal a rejeté les deux recours introduits par la République de Pologne tendant à l’annulation des décisions litigieuses de la Commission. Se prononçant sur les conséquences de la radiation de l’affaire au fond sur l’astreinte journalière prononcée contre la République de Pologne, le Tribunal a souligné qu’il ressortait de l’ordonnance de la Cour du 19 mai 2022 que cette astreinte avait été frappée de caducité à compter du 4 février 2022, date de la radiation de l’affaire au fond. Ainsi, si l’astreinte journalière avait effectivement couru durant la période comprise entre la date de signification de l’ordonnance du 20 septembre 2021 prononçant l’astreinte et la date de la radiation de l’affaire au fond, cette radiation n’a pas eu pour effet d’éteindre l’obligation, pour la République de Pologne, de payer le montant dû au titre de cette astreinte.

La République de Pologne a alors saisi la Cour d’un pourvoi contre cet arrêt, au soutien duquel elle allègue, notamment, une violation de l’article 279 TFUE. Elle estime que le Tribunal a retenu une interprétation erronée de cette disposition, qui l’a conduit à conclure que la radiation de l’affaire au fond n’avait pas eu pour effet d’éteindre l’obligation de la République de Pologne de régler le montant dû au titre de l’astreinte journalière prononcée contre cet État membre dans la procédure en référé.

Appréciation de la Cour

Se prononçant sur les arguments avancés par la République de Pologne au soutien de ses allégations de violation de l’article 279 TFUE, la Cour rappelle, premièrement, que la finalité d’une astreinte imposée en cas de non-respect des mesures provisoires adoptées par le juge des référés est de garantir l’application effective du droit de l’Union européenne, laquelle est inhérente à la valeur de l’État de droit, sur laquelle l’Union est fondée. D’une part, la procédure en référé se caractérise par l’étendue des prérogatives reconnues au juge des référés afin de permettre à celui-ci de garantir la pleine efficacité de la décision définitive. D’autre part, ce même juge est compétent, au titre de l’article 279 TFUE, pour prévoir l’imposition d’une astreinte à un État membre dans le cas où celui-ci ne respecterait pas les mesures provisoires ordonnées. En effet, dès lors que la perspective de l’imposition d’une astreinte contribue à dissuader la partie concernée de ne pas respecter les mesures provisoires ordonnées, elle renforce l’efficacité de celles-ci et, par là même, garantit la pleine efficacité de la décision définitive, se plaçant ainsi pleinement dans le cadre de l’objectif de l’article 279 TFUE. Partant, l’imposition, par le juge des référés, d’une astreinte journalière en cas de non-respect par un État membre d’une mesure provisoire principale ordonnée contre ce dernier doit être considérée comme constituant une mesure provisoire accessoire destinée à garantir la pleine efficacité de l’ordonnance ayant imposé cette mesure provisoire principale ainsi que de la décision définitive à intervenir. En outre, la Cour précise que le caractère accessoire des mesures provisoires par rapport à la procédure au fond n’empêche pas que certaines de ces mesures produisent, en dépit de leur application pendant une période déterminée, des effets irréversibles au titre de cette période en ce qu’elles déploient ces effets jusqu’à la date fixée dans l’ordonnance les ayant prononcées ou jusqu’au prononcé de la décision qui met fin à l’instance.

Deuxièmement, se prononçant sur l’argument de la République de Pologne selon lequel, en matière de référé, il faut accorder le même poids au principe d’efficacité du droit de l’Union et au principe de protection des intérêts de la partie ayant sollicité les mesures provisoires, la Cour souligne que, dans une affaire telle que celle à l’origine du présent litige, l’astreinte journalière n’est pas versée à la partie ayant requis son imposition mais au budget de l’Union, ce qui prouve qu’elle vise à assurer non pas le dédommagement de cette partie mais l’application effective du droit de l’Union dans l’intérêt général. Par ailleurs, dans la mesure où le juge des référés doit adopter toute mesure accessoire visant à garantir l’efficacité des mesures provisoires qu’il ordonne, une fois qu’il a adopté une décision imposant une mesure provisoire, que celle-ci ait un caractère principal ou accessoire, la partie ayant sollicité cette mesure provisoire n’est plus en mesure de modifier sa demande pour le passé, mais uniquement pour l’avenir.

Selon la Cour, cette interprétation est corroborée par les articles 162 et 163 de son règlement de procédure ainsi que par sa jurisprudence. Ainsi, d’une part, la Cour souligne que, si en vertu l’article 163 de son règlement de procédure le juge des référés peut reconsidérer une ordonnance ayant accordé une mesure provisoire pour l’avenir uniquement, il est manifeste que les actions des parties au litige, y compris un règlement amiable, ne sauraient non plus avoir pour effet de modifier, d’invalider ou d’annuler rétroactivement une ordonnance imposant de telles mesures provisoires ou ses effets. En ce qui concerne l’article 162 du règlement de procédure, dès lors que cette disposition prévoit que les ordonnances prononçant des mesures provisoires ne sont pas « susceptibles de recours », elle n’accorde, non plus, aucune place à une possible modification, invalidation ou annulation rétroactives des mesures provisoires ordonnées par le juge des référés. D’autre part, la Cour rappelle que, nonobstant le caractère irréversible d’une astreinte journalière imposée en tant que mesure provisoire accessoire dans le seul but d’assurer le respect de mesures provisoires principales, l’imposition d’une telle astreinte est sans préjudice de la décision au fond et relève donc du champ d’application de l’article 279 TFUE.

Troisièmement, se prononçant sur l’argument selon lequel l’ordonnance imposant des mesures provisoires serait devenue sans objet après l’accord amiable intervenu entre la République de Pologne et la République tchèque, la Cour met en exergue que les effets d’une mesure provisoire accessoire ne peuvent être levés que pour l’avenir et ne peuvent être annulés ou modifiés rétroactivement. Ainsi, le maintien, en dépit de l’accord amiable, de l’obligation de payer le montant dû au titre de l’astreinte journalière ne méconnaît pas sa finalité, à savoir garantir l’application effective du droit de l’Union.

Quatrièmement, s’agissant du caractère de l’astreinte journalière, la Cour souligne que celle-ci garantit, à partir du moment où elle est prononcée, la pleine efficacité de la décision définitive à intervenir ainsi que l’application effective du droit de l’Union et revêt, donc, un caractère préventif et non pas répressif. Le caractère préventif de l’astreinte n’est pas susceptible d’être modifié par le seul fait que l’État membre concerné n’a respecté ni l’ordonnance imposant les mesures provisoires principales, ni celle imposant l’astreinte journalière, avant la clôture de l’affaire au fond. En effet, toute autre interprétation remettrait en cause l’effet utile d’une telle mesure provisoire accessoire en permettant à la partie obligée d’invoquer sa propre carence pour contester la légalité de la mesure adoptée.

Par conséquent, la Cour conclut que le Tribunal a retenu une interprétation de l’article 279 TFUE conforme à la jurisprudence de la Cour et exempte de toute erreur de droit.

( 1 ) Arrêt du 29 mai 2024, Pologne/Commission (T-200/22 et T-314/22, EU:T:2024:329).

( 2 ) Affaire C-121/21, République tchèque/Pologne (ci-après l’« affaire au fond »).

( 3 ) Ordonnance du 21 mai 2021, République tchèque/Pologne (C-121/21 R, EU:C:2021:420) (ci-après l’ « ordonnance imposant des mesures provisoires ».

( 4 ) Ordonnance du 20 septembre 2021, République tchèque/Pologne (C-121/21 R, EU:C:2021:752) (ci-après l’« ordonnance prononçant l’astreinte »).

( 5 ) Ordonnance du 4 février 2022, République tchèque/Pologne (Mine de Turów) (C-121/21, EU:C:2022:82).

( 6 ) Ordonnance du 19 mai 2022, République tchèque/Pologne (Mine de Turów) (C-121/21 R-RAP, EU:C:2022:408).