Affaire T-179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

contre

Commission européenne

Ordonnance du Tribunal (septième chambre) du 23 mai 2025

« Recours en annulation – Système européen de surveillance financière – Enquête pour violation du droit de l’Union – Avis formel de la Commission sur les mesures nécessaires pour se conformer au droit de l’Union – Article 17, paragraphe 4, du règlement (UE) no 1094/2010 – Acte susceptible de recours – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »

1. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Avis formel de la Commission adressé à une autorité nationale sur les mesures nécessaires pour se conformer au droit de l’Union – Inclusion

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1094/2010, art. 17, § 4)

   (voir points 31-33, 35)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Avis formel de la Commission sur les mesures nécessaires pour se conformer au droit de l’Union adressé à une autorité nationale – Maintien du pouvoir d’appréciation de ladite autorité quant au retrait ou non de l’agrément de l’établissement financier ayant enfreint le droit de l’Union – Recours par ledit établissement contre l’avis formel – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1094/2010, art. 17, § 4)

   (voir points 46-52, 75)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il rejette comme irrecevable, pour défaut d’affectation directe de la requérante, le Tribunal se prononce pour la première fois sur le statut contentieux des avis formels émis par la Commission européenne, adressés à une autorité nationale sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, du règlement no 1094/2010 ( 1 ) et établissant les mesures nécessaires pour se conformer au droit de l’Union. À cette occasion, le Tribunal précise la nature juridique des actes adoptés par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et par la Commission sur le fondement de cet article 17 et, ainsi, le point de savoir si ces actes sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation.

La requérante, la société Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., est une entreprise d’assurance-vie établie en Slovaquie et soumise au contrôle de la Národná banka Slovenska (Banque nationale slovaque, ci-après « NBS »). L’AEAPP avait mené une enquête visant à déterminer si la NBS avait exercé ses pouvoirs de contrôle à l’égard de la requérante conformément à la directive Solvabilité II ( 2 ). À l’issue de cette enquête, l’AEAPP a adopté une recommandation, adressée à la NBS, sur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive Solvabilité II ( 3 ), laquelle fait l’objet d’un recours en annulation introduit par la requérante devant le Tribunal et enregistré sous le numéro d’affaire T 204/24.

Le 13 septembre 2022, la Commission a adopté un avis formel, adressé à la NBS, sur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive Solvabilité II (ci-après l’« acte attaqué ») ( 4 ). Par cet avis formel, la Commission a considéré que, aussi longtemps que cette autorité nationale n’aurait pas adopté des mesures de contrôle mettant fin aux infractions d’une façon structurelle et durable, elle continuerait à violer le droit de l’Union. Elle constate une violation persistante du droit de l’Union par la NBS et expose les mesures à prendre par celle-ci afin de faire cesser cette violation. Il s’agit, selon la Commission, d’adopter à l’égard de la requérante, dans un délai de quatre mois, une décision définitive comportant des mesures de contrôle de nature à assurer le respect du droit de l’Union, telles qu’une décision de retrait de son agrément.

À la suite de cet avis formel, la NBS a retiré l’agrément de la requérante.

Appréciation du Tribunal

Saisi d’une exception d’irrecevabilité par la Commission, le Tribunal examine, dans un premier temps, si l’acte attaqué constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.

Le Tribunal rappelle que le recours en annulation est ouvert à l’égard des mesures ou dispositions visant à produire des effets de droit obligatoires. Si tel n’est, en principe, pas le cas des avis, l’impossibilité de former un recours en annulation contre un avis ne vaut pas si l’acte contesté, par son contenu, ne constitue pas un véritable avis.

À ce titre, pour déterminer si un acte produit des effets de droit obligatoires, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de celui-ci ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme de l’Union qui en est l’auteur. À titre complémentaire, le critère subjectif tenant à l’intention de l’auteur de l’acte peut également être pris en considération.

S’agissant du contexte de l’adoption de l’acte attaqué et des pouvoirs de son auteur, le Tribunal observe que l’article 17 du règlement no 1094/2010 instaure un « mécanisme en trois étapes » lorsqu’il est reproché à une autorité nationale, dans ses pratiques de contrôle, une non-application ou une application incorrecte ou insuffisante du droit de l’Union, notamment de la directive Solvabilité II.

C’est ainsi que, lors de la première étape, l’AEAPP enquête, s’il y a lieu, sur la prétendue violation ou non-application du droit de l’Union ( 5 ). À l’issue de cette enquête, l’AEAPP peut adresser à l’autorité nationale concernée une « recommandation établissant les mesures à prendre pour se conformer au droit de l’Union » ( 6 ).

Lors de la deuxième étape, si l’autorité nationale concernée ne se met pas en conformité avec le droit de l’Union dans le mois suivant la réception de la recommandation de l’AEAPP, la Commission peut émettre un « avis formel imposant à [cette] autorité […] de prendre les mesures nécessaires à cette fin » ( 7 ).

Lors de la troisième étape, si l’autorité nationale concernée ne se conforme pas à l’avis formel émis par la Commission dans le délai imparti par cet avis et si certaines conditions sont remplies, l’AEAPP peut adopter à l’égard de l’établissement financier concerné une « décision individuelle lui imposant de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris la cessation d’une pratique, pour se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union » ( 8 ).

Il ressort ainsi du libellé de l’article 17 du règlement no 1094/2010 que les recommandations émises par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, se bornent à « établir » les mesures à prendre, tandis que les avis formels émis par la Commission sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, et les décisions individuelles adoptées par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 6, « imposent » à leurs destinataires respectifs de prendre les mesures nécessaires.

De plus, l’article 17, paragraphe 7, second alinéa, du règlement no 1094/2010 prévoit que, lorsqu’elles prennent une mesure en rapport avec les questions qui font l’objet d’un avis formel émis par la Commission ou d’une décision individuelle de l’AEAPP, les autorités nationales concernées « se conforment à cet avis formel ou à cette décision, selon le cas ». Cependant, ni cette disposition ni aucune autre disposition de ce règlement ne prévoient que ces autorités soient tenues de se conformer aux recommandations émises par l’AEAPP.

Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, le Tribunal dit pour droit que les recommandations émises par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010 sont de simples recommandations et ne visent pas à produire elles-mêmes des effets juridiques obligatoires à l’égard de l’autorité nationale concernée ou de l’établissement financier concerné. En revanche, les avis formels émis par la Commission sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, dudit règlement et les décisions individuelles adoptées par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 6, du même règlement produisent des effets juridiques obligatoires à l’égard de leurs destinataires.

Dans ces conditions, et en tenant compte également du contenu de l’acte attaqué, de son libellé et de l’intention de son auteur, le Tribunal conclut, en l’espèce, que l’acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires à l’égard de la NBS, en ce qu’il lui impose d’adopter à l’égard de la requérante, dans un délai de quatre mois, une décision définitive comportant des mesures de contrôle de nature à assurer le respect du droit de l’Union. Partant, contrairement à ce que soutient la Commission, cet acte est susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.

Dans un second temps, le Tribunal examine si la requérante a qualité pour agir et, en particulier, si elle est directement affectée par l’acte attaqué. Il rappelle que la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la mesure faisant l’objet de son recours requiert que deux critères soient cumulativement réunis, à savoir, d’une part, que cette mesure produise directement des effets sur la situation juridique de cette personne et, d’autre part, qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires.

En l’espèce, l’acte attaqué impose à la NBS d’adopter à l’égard de la requérante, dans un délai de quatre mois, une décision définitive comportant des mesures de contrôle de nature à assurer le respect du droit de l’Union. Il s’ensuit qu’il ne laisse pas de pouvoir d’appréciation à la NBS en ce qui concerne le principe même de l’adoption d’une décision et de mesures de contrôle dans un délai déterminé.

En revanche, le Tribunal estime que l’acte attaqué laisse indéniablement un pouvoir d’appréciation à la NBS en ce qui concerne la nature des mesures de contrôle à adopter. En effet, cet acte n’impose pas, ni n’interdit, à la NBS de prendre une mesure spécifique. En particulier, la Commission n’a pas imposé à la NBS de retirer l’agrément de la requérante. Dans ce contexte, le pouvoir d’appréciation de la NBS n’était limité que par les dispositions légales applicables, lesquelles permettent, dans certains cas, et imposent, dans d’autres cas, à l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine de retirer l’agrément d’une entreprise d’assurance ou de réassurance.

Le Tribunal en déduit que la NBS a conservé un pouvoir d’appréciation dans la définition des mesures à prendre à l’égard de la requérante et que, dès lors, seules les mesures prises par la NBS pouvaient affecter directement la requérante. Ainsi, il n’existe pas de lien direct entre l’acte attaqué et les effets des mesures d’exécution prises ultérieurement par la NBS à l’égard de la requérante. Le Tribunal en conclut que, à tout le moins, le second critère cumulatif requis, au titre de la condition tenant à l’affectation directe de la requérante, n’est pas satisfait en l’espèce, de sorte que cette condition n’est pas remplie. Partant, il rejette le recours comme irrecevable.

( 1 ) Règlement (UE) no 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 48).

( 2 ) Directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO 2009, L 335, p. 1, ci-après la « directive Solvabilité II »).

( 3 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010.

( 4 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 4, du règlement no 1094/2010.

( 5 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.

( 6 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.

( 7 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.

( 8 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 6, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.