Affaire T-204/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

contre

Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles

Ordonnance du Tribunal (septième chambre) du 23 mai 2025

« Recours en annulation – Système européen de surveillance financière – Enquête pour violation du droit de l’Union – Recommandation de l’AEAPP sur les mesures à prendre pour se conformer au droit de l’Union – Article 17, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1094/2010 – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »

Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Recommandation de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) à une autorité nationale sur les mesures à prendre pour se conformer au droit de l’Union – Exclusion

(Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1094/2010, art. 17, § 3)

(voir points 30-33, 35)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il rejette comme irrecevable, pour défaut d’acte attaquable, le Tribunal se prononce pour la première fois sur le statut contentieux des recommandations émises par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), adressées à une autorité nationale sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010 ( 1 ) et établissant les mesures à prendre pour se conformer au droit de l’Union. À cette occasion, le Tribunal précise la nature juridique des actes adoptés par l’AEAPP et par la Commission européenne sur le fondement de cet article 17 et, ainsi, le point de savoir si ces actes sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation.

La requérante, la société Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., est une entreprise d’assurance-vie établie en Slovaquie et soumise au contrôle de la Národná banka Slovenska (Banque nationale slovaque, ci-après la « NBS »). L’AEAPP avait mené une enquête visant à déterminer si la NBS avait exercé ses pouvoirs de contrôle à l’égard de la requérante conformément à la directive Solvabilité II ( 2 ). À l’issue de cette enquête, l’AEAPP a adopté une recommandation adressée à la NBS sur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive Solvabilité II ( 3 ).

Cet acte constate une violation du droit de l’Union par la requérante et par la NBS et formule deux recommandations, adressées à la NBS, exposant les mesures à prendre par celle-ci afin de faire cesser cette violation. Ces mesures consistent, en substance, à réexaminer, dans un délai de 45 jours, la situation de la requérante et à adopter, à l’égard de cette dernière, une stratégie « globale/intégrée » aboutissant soit au redressement de toutes les infractions, soit au retrait de son agrément.

Le 13 septembre 2022, la Commission a adopté un avis formel, adressé à la NBS, sur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive Solvabilité II ( 4 ). Cet avis a fait l’objet d’un recours en annulation introduit par la requérante devant le Tribunal et enregistré sous le numéro d’affaire T 179/24.

À la suite de cet avis formel, la NBS a retiré l’agrément de la requérante.

Appréciation du Tribunal

Saisi d’une exception d’irrecevabilité par l’AEAPP, le Tribunal examine d’emblée si l’acte attaqué constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.

Le Tribunal rappelle que le recours en annulation est ouvert à l’égard des mesures ou dispositions visant à produire des effets de droit obligatoires. Si tel n’est, en principe, pas le cas des recommandations, l’impossibilité de former un recours en annulation contre une recommandation ne vaut pas si l’acte contesté, par son contenu, ne constitue pas une véritable recommandation.

À ce titre, pour déterminer si un acte produit des effets de droit obligatoires, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de celui-ci ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme de l’Union qui en est l’auteur. À titre complémentaire, le critère subjectif tenant à l’intention de l’auteur de l’acte peut également être pris en considération.

S’agissant du contexte de l’adoption de l’acte attaqué et des pouvoirs de son auteur, le Tribunal observe que l’article 17 du règlement no 1094/2010 instaure un « mécanisme en trois étapes » lorsqu’il est reproché à une autorité nationale, dans ses pratiques de contrôle, une non-application ou une application incorrecte ou insuffisante du droit de l’Union, notamment de la directive Solvabilité II.

C’est ainsi que, lors de la première étape, l’AEAPP enquête, s’il y a lieu, sur la prétendue violation ou non-application du droit de l’Union ( 5 ). À l’issue de cette enquête, l’AEAPP peut adresser à l’autorité nationale concernée une « recommandation établissant les mesures à prendre pour se conformer au droit de l’Union » ( 6 ).

Lors de la deuxième étape, si l’autorité nationale concernée ne se met pas en conformité avec le droit de l’Union dans le mois suivant la réception de la recommandation de l’AEAPP, la Commission peut émettre un « avis formel imposant à [cette] autorité […] de prendre les mesures nécessaires à cette fin » ( 7 ).

Lors de la troisième étape, si l’autorité nationale concernée ne se conforme pas à l’avis formel émis par la Commission dans le délai imparti par cet avis et si certaines conditions sont remplies, l’AEAPP peut adopter à l’égard de l’établissement financier concerné une « décision individuelle lui imposant de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris la cessation d’une pratique, pour se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union » ( 8 ).

Il ressort ainsi du libellé de l’article 17 du règlement no 1094/2010 que les recommandations émises par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, se bornent à « établir » les mesures à prendre, tandis que les avis formels émis par la Commission sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, et les décisions individuelles adoptées par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 6, « imposent » à leurs destinataires respectifs de prendre les mesures nécessaires.

De plus, l’article 17, paragraphe 7, second alinéa, du règlement no 1094/2010 prévoit que, lorsqu’elles prennent une mesure en rapport avec les questions qui font l’objet d’un avis formel émis par la Commission ou d’une décision individuelle de l’AEAPP, les autorités nationales concernées « se conforment à cet avis formel ou à cette décision, selon le cas ». Cependant, ni cette disposition ni aucune autre disposition de ce règlement ne prévoient que ces autorités soient tenues de se conformer aux recommandations émises par l’AEAPP.

Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, le Tribunal dit pour droit que les recommandations émises par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010 sont de simples recommandations et ne visent pas à produire elles-mêmes des effets juridiques obligatoires à l’égard de l’autorité nationale concernée ou de l’établissement financier concerné. En revanche, les avis formels émis par la Commission sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, dudit règlement et les décisions individuelles adoptées par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 6, du même règlement produisent des effets juridiques obligatoires à l’égard de leurs destinataires.

Ainsi, à l’instar des recommandations émises par l’Autorité bancaire européenne sur le fondement d’une disposition rédigée en des termes identiques à ceux de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010 ( 9 ), de telles recommandations ne produisent pas d’effets juridiques obligatoires, de sorte qu’elles ne sauraient faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.

Dans ces conditions, et en tenant compte également du contenu de l’acte attaqué, de son libellé et de l’intention de son auteur, le Tribunal conclut, en l’espèce, que l’acte attaqué ne produit pas d’effets juridiques obligatoires, de sorte qu’il ne saurait faire l’objet d’un recours en annulation. Partant, le Tribunal rejette le recours comme irrecevable.

( 1 ) Règlement (UE) no 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 48).

( 2 ) Directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO 2009, L 335, p. 1, ci-après la « directive Solvabilité II »).

( 3 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010.

( 4 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 4, du règlement no 1094/2010.

( 5 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.

( 6 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.

( 7 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.

( 8 ) En vertu de l’article 17, paragraphe 6, premier alinéa, du règlement no 1094/2010.

( 9 ) Voir, en ce sens, arrêt du 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka (C 501/18, EU:C:2021:249, points 79 et 80).