Affaire C-271/23

Commission européenne

contre

Hongrie

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 27 janvier 2026

« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Recevabilité – Décision (UE) 2021/3 – Position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la Commission des stupéfiants, créée par le Conseil économique et social des Nations unies, en ce qui concerne l’inscription du cannabis et des substances apparentées aux tableaux annexés à la convention unique sur les stupéfiants de 1961, modifiée par le protocole de 1972, et à la convention sur les substances psychotropes de 1971 – Prise de position et vote d’un État membre contraires à cette position de l’Union – Article 4, paragraphe 3, TUE – Principe de coopération loyale – Effets du comportement reproché à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé – Effets continus sur l’unité et la cohérence de l’action internationale de l’Union – Article 3, paragraphe 2, TFUE – Compétence externe exclusive – Affectation de règles communes ou altération de leur portée – Exception d’illégalité soulevée en défense – Irrecevabilité »

1. Recours en manquement – Conditions de recevabilité – Obligation pour la Commission d’indiquer dans l’avis motivé les mesures permettant d’éliminer le manquement reproché – Absence

   (Art. 258, 260, § 1, et 279 TFUE)

   (voir points 51-54)

2. Recours en manquement – Conditions de recevabilité – Exigence d’absence d’épuisement des effets d’un manquement à une décision du Conseil établissant la position à prendre au nom de l’Union européenne lors d’une session de l’organisation internationale concernée – Absence – Effets préjudiciables du comportement litigieux d’un État membre sur l’unité et la cohérence de l’action internationale de l’Union au sein de l’organisation internationale concernée

   (Art. 2 et 17 TUE ; art. 218, § 9, 258 et 288, 4e al., TFUE)

   (voir points 56-58)

3. Accords internationaux – Conclusion – Compétence de l’Union – Compétence exclusive à l’égard d’un accord susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée – Portée – Compétence exclusive du Conseil pour adopter une décision établissant la position à prendre au nom de l’Union – Acte contraignant – Présomption de validité de l’acte – Non-respect par un État membre de ladite décision – Manquement

   [Art. 3, § 2, et 218, § 9, TFUE ; décision-cadre du Conseil 2004/757, telle que modifiée par la directive 2017/2103, art. 1er, point 1, a) et b), et 4 ; décision du Conseil 2021/3]

   (voir points 94-109, 135-137)

4. Recours en manquement – Méconnaissance des obligations découlant d’une décision ou d’une directive – Moyens de défense – Exception d’illégalité – Mise en cause de la légalité de la décision du Conseil – Irrecevabilité – Limites – Acte inexistant

   (Art. 4, § 3, TUE ; art. 258, 259, 263, 265 et 277 TFUE ; règlement de procédure de la Cour, art. 160, § 1)

   (voir points 119-132)

5. États membres – Obligations – Obligation de coopération loyale avec les institutions de l’Union – Décision du Conseil établissant la position à prendre au nom de l’Union européenne lors d’une session de l’organisation internationale concernée – Vote d’un État membre contre cette position et déclaration publique de cet État membre manifestant son opposition à cette position – Inadmissibilité – Manquement

   (Art. 4, § 3, TUE ; art. 218, § 9, TFUE ; décision du Conseil 2021/3)

   (voir points 152-159)

Résumé

Saisie d’un recours en manquement introduit par la Commission européenne, la Cour, réunie en grande chambre, constate que, en ne respectant pas la position de l’Union européenne arrêtée par le Conseil de l’Union européenne, lors d’une session au sein de la Commission des stupéfiants des Nations unies, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union ( 1 ). À cette occasion, elle précise la portée du caractère obligatoire des décisions adoptées par le Conseil au titre de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, confirme l’existence d’une compétence externe exclusive de l’Union lorsque des engagements internationaux sont susceptibles d’affecter des règles communes et indique que, par principe, un État membre ne peut contester la légalité de telles décisions dans un recours en manquement. Elle apporte également des précisions quant à la portée du principe de coopération loyale en matière de représentation extérieure de l’Union.

La Commission des stupéfiants est un organe créé par le Conseil économique et social des Nations Unies. La convention sur les stupéfiants ( 2 ) et la convention sur les substances psychotropes ( 3 ) lui attribuent compétence pour modifier, sur la base des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), les tableaux annexés à ces deux conventions qui visent la classification de certaines substances.

Par la décision 2021/3, adoptée sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, le Conseil a arrêté la position à prendre au nom de l’Union lors de la session de la Commission des stupéfiants, prévue au mois de décembre 2020. Cette décision fixait notamment la position commune des États membres de l’Union quant aux recommandations de l’OMS portant sur la modification du classement du cannabis et de certaines substances apparentées dans les tableaux annexés aux deux conventions concernées.

Lors de la session de la Commission des stupéfiants, la Hongrie ne s’est pas conformée à la position arrêtée par le Conseil. Elle a voté contre des recommandations de l’OMS et a déclaré que l’adoption de ces recommandations augmenterait l’usage croissant du cannabis et impliquerait une ingérence injustifiée dans les politiques nationales.

Estimant que le vote de la Hongrie et la position qu’elle avait exprimée au sein de la Commission des stupéfiants constituaient une violation de la décision du Conseil, portaient atteinte à la compétence externe exclusive de l’Union et méconnaissaient le principe de coopération loyale, la Commission a engagé la procédure en manquement contre cet État membre.

Appréciation de la Cour

Dans un premier temps, la Cour rejette l’exception d’irrecevabilité du recours soulevée par la Hongrie.

En premier lieu, elle rappelle que la Commission ne saurait être tenue d’indiquer dans l’avis motivé les mesures qui permettraient d’éliminer le manquement reproché, dès lors qu’un recours introduit au titre de l’article 258 TFUE a pour objet de constater le manquement d’un État membre à ses obligations issues du droit de l’Union. Un tel constat oblige l’État membre concerné, en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE, à prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour. Ainsi, ni la Commission ni la Cour ne sauraient ordonner à un État membre de prendre des mesures déterminées, la Commission ne pouvant demander à la Cour d’adresser une injonction dans le cadre de la procédure principale. En revanche, dans le cadre d’une procédure en référé fondée sur l’article 279 TFUE, la Commission peut solliciter de la Cour l’octroi de mesures provisoires telles qu’une injonction.

En second lieu, la Cour rejette l’argument de la Hongrie tiré de ce qu’elle ne pourrait plus mettre un terme au manquement reproché et que la Commission n’aurait pas démontré l’existence d’effets réels et perceptibles du comportement litigieux, persistant au-delà du processus de prise de décision concerné, ou d’une atteinte à l’unité et à la cohérence de l’action extérieure de l’Union.

La Cour considère, tout d’abord, qu’un État membre qui, par son comportement, porte atteinte à la réalisation de l’objectif inhérent à une décision adoptée sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE ne saurait échapper à une procédure en manquement, au motif que ce manquement a déjà épuisé ses effets. S’il en allait autrement, la Commission se retrouverait dans l’impossibilité d’agir, dans le cadre des compétences qu’elle tient de l’article 258 TFUE, contre l’État membre concerné devant la Cour en vue de faire constater un tel manquement et d’accomplir pleinement sa mission de gardienne des traités. De plus, la circonstance selon laquelle il ne serait plus possible de remédier à l’atteinte alléguée à la réputation et à la crédibilité de l’Union, avancée en l’espèce par la Hongrie, ne saurait, en tout état de cause, conduire à l’irrecevabilité du recours. En effet, il ne saurait être admis qu’un État membre puisse invoquer un fait accompli dont il est l’auteur pour échapper à un recours en manquement devant la Cour.

La Cour relève, ensuite, qu’admettre l’irrecevabilité d’un recours en manquement contre un État membre en raison d’une violation d’une décision adoptée au titre de l’article 218, paragraphe 9, TFUE serait préjudiciable tant au caractère obligatoire des décisions qu’au respect des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée, notamment l’État de droit. En effet, un État membre pourrait, après avoir pris part aux délibérations et au vote au sein du Conseil, se délier de la décision adoptée, tout en ayant l’assurance que la Commission ne pourrait pas saisir la Cour d’un recours en manquement.

La Cour constate, enfin, que les effets du comportement litigieux de la Hongrie lors de la session de la Commission des stupéfiants ne sauraient être réputés avoir cessé à l’issue de cette session, dès lors qu’ils se manifestent au niveau de l’unité et de la cohérence de l’action extérieure de l’Union. Ces effets vont ainsi au-delà du processus décisionnel concerné, alors même qu’une décision prise sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE vise précisément à garantir ces intérêts.

Dans un second temps, la Cour procède à l’examen de l’affaire au fond.

En premier lieu, s’agissant du grief de la Commission tiré de la violation de la compétence externe exclusive de l’Union, prévue à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, la Cour précise que cette disposition est également applicable lorsqu’une instance établie par un accord international est appelée à adopter des mesures d’exécution de celui-ci. À cet égard, la circonstance que l’Union n’ait pas la qualité de membre au sein d’un organisme international n’empêche pas l’exercice effectif de cette compétence, notamment par l’intermédiaire des États membres agissant solidairement dans l’intérêt de l’Union.

La Cour souligne qu’il peut exister un risque de porter atteinte à des règles communes de l’Union par des engagements internationaux ou d’en altérer la portée, propre à établir une compétence externe exclusive de l’Union, lorsque ces engagements relèvent du domaine d’application de ces règles. Il n’est pas nécessaire qu’il existe une concordance complète entre le domaine couvert par l’accord international et celui de la réglementation de l’Union, dès lors que les engagements en cause sont susceptibles d’affecter le sens, la portée ou l’efficacité des règles communes, même en l’absence de contradiction.

En l’espèce, il ressort de la décision cadre 2004/757 ( 4 ) que la notion de « drogue » est définie, notamment, par renvoi aux deux conventions en cause. Dès lors, ainsi qu’il est énoncé par la décision 2021/3, tout changement apporté aux tableaux de ces deux conventions est directement intégré dans les règles communes de l’Union, de sorte qu’un tel changement affectera directement le contenu de la décision-cadre 2004/757.

En deuxième lieu, en ce qui concerne l’exception d’illégalité de la décision 2021/3 soulevée par la Hongrie, la Cour commence par rappeler que le système de voies de recours institué par le traité FUE fait une distinction entre les recours en manquement et les recours en annulation et que ces deux types de recours poursuivent des objectifs distincts et sont soumis à des modalités différentes. Elle souligne qu’un État membre ne saurait utilement, en l’absence d’une disposition de ce traité l’y autorisant expressément, invoquer l’illégalité d’une décision ou d’une directive dont il est le destinataire comme moyen de défense contre un recours en manquement fondé sur l’inexécution de cette décision ou de cette directive. En tant que membre du Conseil, auteur de la décision établissant la position à prendre au nom de l’Union lors d’une négociation au sein d’un organisme international, un État membre avait nécessairement connaissance de celle-ci, même s’il n’en était pas, formellement, le destinataire. Un État membre était donc pleinement en mesure de former un recours en annulation de cette décision dans le respect du délai de deux mois prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE.

La Cour rappelle également que le recours en manquement a un objet spécifique, consistant exclusivement à faire constater par la Cour la violation par un État membre d’obligations qui lui incombent et qui ne saurait dès lors être instrumentalisé afin de pallier l’absence d’introduction d’un recours en annulation contre l’acte prétendument méconnu.

La Cour ajoute qu’un recours en manquement ne porte nullement sur l’applicabilité d’un acte de l’Union et que, conformément à l’article 277 TFUE, une exception d’illégalité a précisément pour finalité d’obtenir l’inapplicabilité d’un tel acte.

Ces éléments conduisent la Cour à confirmer qu’un État membre ne saurait être autorisé à soulever, dans le cadre d’un tel recours, une exception d’illégalité d’un tel acte de l’Union, quel qu’il soit, à moins qu’il ne soit affecté de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifié d’acte inexistant. En effet, l’État membre désireux de profiter d’un éventuel recours en manquement pour contester la légalité de l’acte dont l’inobservation a motivé l’introduction de ce recours méconnaît la présomption de validité dont bénéficie tout acte de droit dérivé. Or, cette présomption implique, pour tous les sujets du droit de l’Union, l’obligation de reconnaître la pleine efficacité d’actes de droit dérivé de l’Union tant que leur invalidité n’a pas été établie par la Cour de justice de l’Union européenne et d’en respecter la force exécutoire tant que le juge de l’Union n’a pas décidé de surseoir à leur exécution.

La Cour observe que, ce faisant, l’impossibilité pour un État membre d’exciper de l’illégalité de l’acte dont la méconnaissance a conduit la Commission à ouvrir une procédure en constatation de manquement à son égard participe du principe selon lequel, en dehors des cas expressément prévus, l’économie des traités comporte interdiction pour les États membres de se faire justice eux-mêmes. Si un État membre estime qu’un acte de droit dérivé comporte des éléments incompatibles avec le droit de l’Union, il a la faculté d’agir, soit au sein du Conseil, soit en alertant la Commission, soit, enfin, dans le cadre de recours juridictionnels visant à obtenir l’élimination de ces incompatibilités. En revanche, un État membre ne saurait, en aucun cas, s’autoriser à prendre, unilatéralement, des mesures correctives ou des mesures de défense destinées à remédier à une méconnaissance éventuelle, par un autre État membre ou une institution de l’Union, des règles du droit de l’Union, sans remettre en cause l’exigence fondamentale de l’ordre juridique de l’Union que constitue l’application uniforme du droit de l’Union.

La Cour souligne que, lorsqu’un État membre n’introduit pas de recours en annulation dans le délai prescrit, il ne saurait en remettre en cause ultérieurement la légalité dans le cadre d’un recours en manquement, sous peine de mettre en péril l’application cohérente et uniforme du droit de l’Union, qui forme une caractéristique fondamentale de l’ordre juridique de l’Union. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement, selon la conception qu’il se fait de son intérêt national, l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause l’égalité des États membres devant le droit de l’Union, en rupture avec les devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union et relevant des bases essentielles de l’ordre juridique de celle-ci. Une telle attitude est, de surcroît, susceptible de créer des discriminations à charge des ressortissants des États membres et, en tout premier lieu, de ceux de l’État même qui se place en dehors de la règle de l’Union.

En outre, la Cour précise que, dans un contexte d’urgence engendrée par la concomitance ou la quasi-concomitance entre, d’une part, la décision du Conseil établissant la position à prendre au nom de l’Union lors d’une négociation au sein d’un organisme international et, d’autre part, le vote au sein de cet organisme, un État membre qui éprouve des doutes quant à la validité d’une telle décision devrait mettre à profit le délai qui s’écoule entre la présentation par la Commission de la version définitive, ou quasi définitive, du projet de décision et le vote du Conseil, susceptible d’aboutir à son adoption, pour élaborer sa requête et une demande de sursis à exécution de cette décision. Dans cette perspective, la Commission doit s’efforcer, de manière générale, de présenter sa proposition suffisamment tôt afin de permettre au Conseil de mener à terme son processus décisionnel en vue d’établir en temps utile la position à prendre au nom de l’Union en vue des négociations et du vote au sein d’un tel organisme. L’obtention d’un sursis à exécution priverait temporairement cette décision de sa présomption de validité, sans toutefois dispenser les États membres et les institutions de l’Union de leurs obligations de coopération loyale, notamment quant au respect de l’unité de représentation extérieure de l’Union.

Par ailleurs, la Cour souligne que l’impossibilité pour un État membre de soulever une exception d’illégalité dans le cadre d’un recours en manquement est sans préjudice de la faculté pour celui-ci de contester le bien-fondé de l’interprétation que retient la Commission de l’acte de droit dérivé qu’il a prétendument méconnu, un acte de droit dérivé devant, dans la mesure du possible, être interprété conformément aux traités et aux accords internationaux conclus par l’Union.

En troisième lieu, s’agissant du grief de la Commission tiré de la violation, par la Hongrie, du principe de coopération loyale ( 5 ), la Cour rappelle que les États membres doivent faciliter l’accomplissement par l’Union de sa mission et s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs des traités. Lorsque la matière d’un accord international ou d’une convention internationale relève, pour partie, de la compétence de l’Union et, pour partie, de celle des États membres, il importe d’assurer une coopération étroite entre ces derniers et les institutions de l’Union tant lors de la négociation et de la conclusion que lors de l’exécution des engagements assumés. Cette obligation découle de l’exigence d’unité dans la représentation internationale de l’Union.

La Cour précise que les devoirs particuliers d’action et d’abstention auxquels un État membre est ainsi soumis excluent que celui-ci présente, dans une instance créée par un accord international, une proposition unilatérale par laquelle il se distancie de la stratégie commune élaborée au sein du Conseil. Une telle situation est, en effet, susceptible de compromettre le principe d’unité dans la représentation internationale de l’Union et de ses États membres, mais aussi d’affaiblir leur pouvoir de négociation à l’égard des autres parties à la convention concernée. Les obligations qui incombent aux États membres au titre du principe de coopération loyale s’imposent, a fortiori, à eux dans le champ des compétences exclusives de l’Union.

La Cour souligne également qu’il est inhérent non seulement à la notion même d’Union, mais aussi à l’application d’une procédure de vote à la majorité au Conseil, que les États membres fassent valoir leurs intérêts dans le cadre des mécanismes de délibération collective prévus par les traités en vue de la mise en œuvre des objectifs de l’Union. Elle rappelle encore que le respect par les États membres d’une décision adoptée par le Conseil au titre de l’article 218, paragraphe 9, TFUE est une expression particulière de l’exigence d’unité de représentation de l’Union, découlant de l’obligation de coopération loyale.

Au regard de ce qui précède, la Cour conclut que, d’une part, en ne votant pas au sein de la Commission des stupéfiants conformément à la décision 2021/3 et, d’autre part, en exprimant publiquement son désaccord avec les recommandations de l’OMS inscrites à l’ordre du jour, en contrariété avec la position arrêtée par l’Union dans cette décision, la Hongrie a méconnu le principe de coopération loyale. Un tel comportement a porté préjudice à l’efficacité de l’action internationale de l’Union ainsi qu’à sa crédibilité et à sa réputation sur la scène internationale.

( 1 ) À savoir, en vertu de la décision (UE) 2021/3 du Conseil, du 23 novembre 2020, relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la reconvocation de la soixante-troisième session de la Commission des stupéfiants, en ce qui concerne l’inscription du cannabis et des substances apparentées aux tableaux annexés à la convention unique sur les stupéfiants de 1961, modifiée par le protocole de 1972, et à la convention sur les substances psychotropes de 1971 (JO 2021, L 4, p. 1), de l’article 3, paragraphe 2, de l’article 218, paragraphe 9, et de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, ainsi que de l’article 4, paragraphe 3, TUE.

( 2 ) La convention unique sur les stupéfiants de 1961, telle que modifiée par le protocole de 1972 portant amendement de la convention unique sur les stupéfiants de 1961, conclue à New York le 30 mars 1961 (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 520, no 7515).

( 3 ) La convention sur les substances psychotropes, conclue à Vienne le 21 février 1971 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, p. 175)

( 4 ) Article 1er, point 1, sous a) et b), de la décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil, du 25 octobre 2004, concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (JO 2004, L 335, p. 8), telle que modifiée par la directive (UE) 2017/2103 du Parlement européen et du Conseil, du 15 novembre 2017 (JO 2017, L 305, p. 12).

( 5 ) Consacré par l’article 4, paragraphe 3, TUE.