Affaires jointes C-364/24 et C-393/24

Giorgio Fidenato

contre

Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste

(demandes de décision préjudicielle,
introduites par le Consiglio di Stato et le Tribunale di Udine)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 5 février 2026

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés (OGM) – Mesures visant à éviter la présence accidentelle d’OGM dans l’environnement – Directive 2001/18/CE – Article 26 quater, paragraphes 1 et 3 – Règlement (CE) no 1829/2003 – Décision d’exécution (UE) 2016/321 – Interdiction de la culture du maïs OGM MON 810 en Italie – Validité – Libre circulation des marchandises – Articles 34 et 114 TFUE – Principes de proportionnalité et de non-discrimination – Liberté d’entreprise – Articles 16 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne »

1. Rapprochement des législations – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés – Directive 2001/18 – Mesures visant à éviter la présence accidentelle desdits organismes dans l’environnement – Mesures transitoires – Mécanisme d’interdiction de la mise en culture d’un OGM sur demande d’un État membre, avec le consentement tacite du titulaire de l’autorisation – Interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié sur le territoire d’un État membre – Atteinte à la libre circulation des marchandises – Absence – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Art. 26, 34 à 36 et 114 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 1829/2003, art. 1er ; directive du Parlement européen et du Conseil 2001/18, telle que modifiée par la directive 2015/412, art. 1er et 26 quater, § 1 et 3)

   (voir points 51-62)

2. Rapprochement des législations – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés – Directive 2001/18 – Mesures visant à éviter la présence accidentelle desdits organismes dans l’environnement – Mesures transitoires – Mécanisme d’interdiction de la mise en culture d’un OGM sur demande d’un État membre, avec le consentement tacite du titulaire de l’autorisation – Interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié sur le territoire d’un État membre – Discrimination entre agriculteurs d’États membres différents selon l’existence ou non d’une autorisation ou d’une interdiction – Discrimination entre agriculteurs d’un même État membre ayant émis le souhait de mettre en culture un OGM et agriculteurs n’ayant pas émis un tel souhait – Absence

   (Art. 18 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 21 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2001/18, telle que modifiée par la directive 2015/412, art. 26 quater, § 1 et 3)

   (voir points 68-72)

3. Rapprochement des législations – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés – Directive 2001/18 – Mesures visant à éviter la présence accidentelle desdits organismes dans l’environnement – Mesures transitoires – Mécanisme d’interdiction de la mise en culture d’un OGM sur demande d’un État membre, avec le consentement tacite du titulaire de l’autorisation – Interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié sur le territoire d’un État membre – Consentement tacite du titulaire de l’autorisation relative à l’OGM concerné – Violation de la liberté d’entreprise – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2001/18, telle que modifiée par la directive 2015/412, art. 26 quater, § 1 et 3)

   (voir points 75-77, 79, 89, 92, disp. 1)

4. Rapprochement des législations – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés – Directive 2001/18 – Mesures visant à éviter la présence accidentelle desdits organismes dans l’environnement – Mesures transitoires – Mécanisme d’interdiction de la mise en culture d’un OGM sur demande d’un État membre, avec le consentement tacite du titulaire de l’autorisation – Interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié sur le territoire d’un État membre – Nécessite de fonder une telle interdiction sur des motifs sérieux – Absence

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2001/18, telle que modifiée par la directive 2015/412, art. 26 ter, § 3, 1er al., a) à g), et 26 quater, § 1 et 3 ; décision de la Commission 2016/321]

   (voir points 94-97, disp. 2)

5. Rapprochement des législations – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés – Directive 2001/18 – Mesures visant à éviter la présence accidentelle desdits organismes dans l’environnement – Mesures transitoires – Mécanisme d’interdiction de la mise en culture d’un OGM sur demande d’un État membre, avec le consentement tacite du titulaire de l’autorisation – Interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié sur le territoire d’un État membre – Réglementation nationale permettant de sanctionner le non-respect de cette interdiction – Admissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2001/18, telle que modifiée par la directive 2015/412, art. 26 ter, § 3, 1er al., et 33 ; décision de la Commission 2016/321, art. 1er et annexe, point 8)

   (voir points 99-101, disp. 3)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) et le Tribunale di Udine (tribunal d’Udine, Italie), dans deux affaires distinctes, la Cour confirme la validité de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 ( 1 ), au regard des dispositions du TFUE relatives à l’établissement du marché intérieur ainsi qu’à la libre circulation des marchandises, du principe de proportionnalité ainsi que du principe de non-discrimination et du droit à la liberté d’entreprise, prévus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Cette disposition permet aux États membres, depuis 2015 ( 2 ), de restreindre ou d’interdire la culture d’organismes génétiquement modifiés (OGM) sur leur territoire, avec le consentement de l’opérateur économique concerné. La Cour confirme, en outre, la validité de la décision d’exécution 2016/321 ( 3 ), adoptée sur le fondement de cette même disposition de la directive 2001/18 et prévoyant l’interdiction de la culture du maïs génétiquement modifié MON 810 sur le territoire de l’Italie.

S’agissant de l’affaire C-364/24, M. Fidenato, exploitant agricole établi en Italie, a mis en culture, au cours de l’année d’ensemencement 2021, des plants de maïs OGM MON 810. Par arrêté du 14 octobre 2021, les autorités nationales compétentes lui ont rappelé que, en vertu de la décision d’exécution 2016/321, l’Italie avait interdit la culture du maïs OGM MON 810 et lui ont ordonné de procéder à la destruction de ses cultures. L’injonction n’ayant pas été exécutée par M. Fidenato dans le délai prévu, l’autorité compétente a procédé elle-même à leur destruction.

Après le rejet de son recours introduit contre cet arrêté, dans lequel il faisait valoir l’illégalité de l’injonction de destruction, M. Fidenato a formé un pourvoi devant le Conseil d’État, qui est la juridiction de renvoi dans cette affaire. Cette juridiction demande à la Cour si la possibilité offerte aux États membres par les articles 26 ter et 26 quater de la directive 2001/18 d’obtenir l’interdiction de la culture d’OGM sur leur territoire, sans avoir à fournir de justification ou de preuve d’un danger concret que le produit OGM concerné, autorisé sur le marché ( 4 ), pourrait constituer pour la santé ou l’environnement, est conforme au droit primaire de l’Union, en particulier aux libertés fondamentales du marché intérieur, et, plus largement, au principe de proportionnalité.

Dans l’affaire C-393/24, M. Fidenato s’est vu infliger, le 19 juin 2023, des amendes administratives d’un montant total de 50000 euros pour avoir méconnu l’interdiction de mise en culture du maïs OGM MON 810 dans deux provinces italiennes. Il a alors saisi, entre autres, le tribunal d’Udine, la juridiction de renvoi dans cette affaire, d’un recours visant l’amende qui lui a été infligée au titre des semis de maïs OGM MON 810 mis en culture dans la province d’Udine.

Dans ce contexte, le tribunal d’Udine interroge la Cour sur la validité des articles 26 ter et 26 quater de la directive 2001/18 au regard, notamment, des règles du droit primaire de l’Union en matière de libre circulation des marchandises, de liberté d’entreprise et de non-discrimination. En outre, s’agissant de la décision d’exécution 2016/321, il se demande, d’une part, si cette décision pouvait être adoptée sur le fondement de l’article 114 TFUE et s’interroge sur la manière d’interpréter l’interdiction posée par cette décision d’exécution, qui, selon lui, ne mentionne pas les motifs sur lesquels est fondée la modification de la portée géographique de l’autorisation relative au maïs OGM MON 810. D’autre part, le tribunal d’Udine s’interroge sur la validité de la décision d’exécution 2016/321.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour examine la recevabilité des questions posées, notamment s’agissant de la réalité des litiges au principal. Elle souligne que, dans l’affaire C-364/24, M. Fidenato a indiqué qu’il entendait poursuivre l’ensemencement de maïs OGM MON 810, à des fins de recherche, jusqu’à ce que la Cour se soit prononcée sur la légalité de la directive 2015/412. Toutefois, la Cour constate qu’il ne ressort pas de manière manifeste des éléments dont elle dispose que les parties au principal se seraient préalablement concertées pour l’amener à statuer par le biais d’un litige construit. En effet, il n’apparaît pas que M. Fidenato ait agi de concert avec les autorités nationales, qui lui ont infligé des sanctions administratives dont la réalité ne fait pas de doute.

Par ailleurs, les litiges au principal portant sur des mesures prises en application d’une interdiction de mise en culture adoptée sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18, la Cour estime qu’elle n’a pas à examiner la validité de l’article 26 ter et de l’article 26 quater, paragraphes 2 et 4, de cette directive.

En premier lieu, la Cour se prononce sur la validité de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 au regard de l’article 3 TUE, des articles 26, 34 à 36 et 114 TFUE ainsi que du principe de proportionnalité.

Elle relève ainsi que la directive 2015/412, qui a inséré les articles 26 ter et 26 quater dans la directive 2001/18, a été adoptée, à l’instar de cette dernière directive, sur le fondement de l’article 114 TFUE, qui permet d’arrêter les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Elle met également en exergue que ces dispositions de la directive 2001/18 instituent un régime commun établissant les conditions dans lesquelles un État membre peut interdire la culture d’un OGM ou d’un groupe d’OGM sur tout ou partie de son territoire et estime qu’elles relèvent, partant, des mesures prévues à l’article 114 TFUE.

En ce qui concerne le respect, par ces mesures, de la libre circulation des marchandises et du principe de proportionnalité, la Cour rappelle le large pouvoir d’appréciation reconnu au législateur de l’Union lorsqu’il légifère dans un domaine impliquant des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lequel des appréciations complexes sont amenées à être effectuées, comme c’est le cas pour la mise sur le marché ou la mise en culture des OGM. Dans un tel cas d’espèce, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure, par rapport à l’objectif poursuivi, peut affecter la légalité de cette dernière.

S’agissant de l’objectif poursuivi par la législation de l’Union en matière d’OGM, il ressort des articles 1ers de la directive 2001/18 et du règlement no 1829/2003 que cette législation vise à assurer la protection de la santé, de l’environnement ainsi que des intérêts des consommateurs, tout en assurant le bon fonctionnement du marché intérieur. En l’occurrence, en adoptant les articles 26 ter et 26 quater de la directive 2001/18, le législateur de l’Union, tout en continuant à réglementer à son niveau les questions relatives à la mise sur le marché et à l’importation des OGM, a plus spécifiquement entendu, conformément au principe de subsidiarité, accorder aux États membres davantage de flexibilité sur la question de la culture des OGM. En effet, cette question comporte une forte dimension nationale, régionale et locale en raison de son lien avec l’affectation des sols, les structures agricoles locales et la protection ou la préservation des habitats, des écosystèmes et des paysages. Néanmoins, cette flexibilité ne devrait pas compromettre la procédure d’autorisation commune pour la mise sur le marché des OGM, reposant sur l’évaluation des risques pour la santé humaine et pour l’environnement. Ainsi, en permettant que la culture d’un OGM ou d’un groupe d’OGM, par le biais d’un mécanisme clair et prévisible, puisse être exclue sur tout ou partie du territoire d’un État membre, le législateur de l’Union a également entendu faciliter le processus décisionnel concernant la culture des OGM.

Or, au regard de ces objectifs, la Cour note que le mécanisme institué à l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, n’apparaît pas manifestement inapproprié.

En effet, la Cour observe, premièrement, que les mesures prises en application de l’article 26 quater de la directive 2001/18, dont font partie les mesures d’interdiction adoptées sur le fondement de ses paragraphes 1 et 3, sont limitées à la mise en culture des OGM, dès lors que ces mesures ne doivent pas nuire à la libre circulation des OGM autorisés, en tant que produits ou éléments de produits. Partant, l’interdiction de la mise en culture n’affecte ni le droit des opérateurs économiques d’importer des produits contenant des OGM ni la liberté de choix des consommateurs de consommer ou non, quel que soit leur État membre de résidence, des produits issus de la culture de l’OGM concerné.

Deuxièmement, l’adoption desdites mesures d’interdiction de mise en culture d’OGM est subordonnée au consentement tacite du titulaire de l’autorisation de l’OGM concerné, prenant la forme d’une absence d’opposition de ce dernier, dans un délai de trente jours à compter de la communication de la requête d’un État membre tendant à la modification de la portée géographique de l’autorisation des semences concernées. Or, dès lors que ce titulaire y a consenti, les droits de ce dernier résultant de la libre circulation des marchandises ne peuvent pas être regardés comme étant compromis par l’éventuelle entrave à cette liberté qui résulterait de l’application de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18. En outre, la libre circulation des semences d’OGM est subordonnée à l’obtention d’une autorisation de mise sur le marché de tels produits ou éléments de produits et est limitée au strict cadre de cette autorisation. Il s’ensuit que lorsque la portée géographique d’une telle autorisation a été restreinte, avec le consentement tacite de son titulaire, de manière à interdire la mise en culture d’une semence d’OGM sur tout ou partie du territoire d’un État membre, les agriculteurs ne sauraient se prévaloir des droits tirés de la libre circulation des marchandises pour s’affranchir de cette interdiction.

Troisièmement, en ouvrant aux États membres la possibilité de procéder à une interdiction de la culture d’un OGM sur tout ou partie de leur territoire, l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 offre à ces derniers, en l’absence de consensus sur le sujet, davantage de flexibilité en matière de choix relatifs à la culture des OGM, tandis que les questions relatives à la mise sur le marché et à l’importation des OGM, y compris l’évaluation de leurs risques éventuels pour la santé et l’environnement, demeurent réglementées au niveau de l’Union, afin de préserver le marché intérieur. En outre, le mécanisme institué par cette disposition de la directive 2001/18 permet de faciliter le processus d’autorisation des OGM et contribue à la sécurité juridique des opérateurs.

Dès lors, la Cour conclut que l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18, ne porte pas atteinte aux droits que les opérateurs économiques pourraient tirer de la libre circulation des marchandises, ne compromet pas la liberté de choix des consommateurs et contribue au bon fonctionnement du marché intérieur au sens de l’article 114 TFUE. Cette appréciation n’est pas de nature à être remise en cause par la circonstance que l’interdiction de la mise en culture d’un OGM fondée sur cette disposition de la directive 2001/18 n’est subordonnée à aucune motivation particulière de la part des États membres, dès lors qu’une telle mesure ne peut être adoptée qu’avec le consentement tacite du titulaire de l’autorisation des OGM concernés. En revanche, en cas d’opposition de ce dernier, l’article 26 quater, paragraphe 4, de la directive 2001/18 exige que les États membres souhaitant interdire la culture d’un OGM donné sur toute ou partie de leur territoire avancent des motifs sérieux au soutien de leur requête ( 5 ).

En deuxième lieu, la Cour se prononce sur la question de savoir si, en permettant l’interdiction de la mise en culture d’un OGM ou d’un groupe d’OGM sur tout ou partie du territoire des États membres, l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 institue une discrimination contraire à l’article 18 TFUE et à l’article 21 de la Charte.

Elle rappelle que les dispositions de ce dernier article correspondent à celles de l’article 18 TFUE et doivent être appliquées conformément à celui-ci. Cet article 18 TFUE n’a vocation à s’appliquer de façon autonome que dans des situations régies par le droit de l’Union pour lesquelles le traité FUE ne prévoit pas de règles spécifiques de non-discrimination. Étant donné que le principe de non-discrimination dans le domaine de la libre circulation des marchandises est notamment mis en œuvre par les articles 34 et 35 TFUE, c’est au regard de ces dispositions que la Cour procède à son examen.

Se prononçant, premièrement, sur une éventuelle discrimination entres les agriculteurs d’États membres différents, selon que ces États membres autorisent ou interdisent la culture d’OGM, la Cour constate que l’adoption de mesures d’interdiction de mise en culture d’OGM sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18, n’institue aucune distinction entre les produits nationaux et les produits étrangers, de telles mesures s’appliquant de manière indifférenciée, quel que soit le lieu d’origine des semences concernées. De plus, l’interdiction des discriminations ne vise pas les éventuelles disparités de traitement pouvant résulter des divergences existant entre les règles applicables dans les différents États membres, du moment que ces règles affectent de manière égale toutes les personnes relevant de leur champ d’application. En outre, compte tenu de la large marge d’appréciation dont bénéficie le législateur de l’Union lorsqu’il s’agit de la mise sur le marché ou de la mise en culture des OGM, ce dernier a pu, sans excéder les limites de son pouvoir d’appréciation, estimer que les agriculteurs d’États membres différents n’étaient pas dans une situation comparable compte tenu de la nature particulière de la culture des OGM, liée notamment au lieu de la production et à la spécificité de ce lieu.

Dans ces conditions, la Cour considère qu’aucune discrimination ne saurait être constatée entre les agriculteurs d’États membres différents au motif que certains de ces États interdiraient la mise en culture d’un OGM donné sur tout ou partie de leur territoire et d’autres non.

S’agissant deuxièmement d’une éventuelle discrimination entre les agriculteurs d’un même État membre interdisant la culture d’OGM, au détriment des agriculteurs souhaitant cultiver des semences ainsi modifiées, la Cour observe que la culture d’OGM présente des spécificités en raison notamment de ses éventuels effets sur d’autres cultures, de sorte que la situation des agriculteurs souhaitant mettre en culture un OGM donné n’est pas comparable à celle de ceux qui n’ont pas exprimé un tel souhait. Dès lors, aucune discrimination ne saurait être constatée entre les premiers et les seconds en raison de l’interdiction de mise en culture de cet OGM sur tout ou partie du territoire d’un État membre.

En troisième lieu, sur la validité de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 au regard des articles 16 et 52 de la Charte, la Cour souligne qu’il ressort des décisions de renvoi que les litiges au principal portent sur la légalité de mesures d’interdiction de la mise en culture d’OGM dans un État membre prises sur le fondement de ces dispositions, qui ne peuvent être adoptées qu’avec le consentement tacite du titulaire de l’autorisation relative à l’OGM concerné. Dès lors, lesdites dispositions de la directive 2001/18 ne sauraient être regardées comme constituant une ingérence dans la liberté d’entreprise de ce titulaire. Il en va, a fortiori, de même en ce qui concerne les éventuels utilisateurs des semences d’OGM concernées par la restriction de la portée géographique de l’autorisation initialement demandée, la liberté d’entreprise ne conférant pas aux tiers de droit à exercer une activité économique en faisant usage de produits dont la mise sur le marché ou l’utilisation aurait été interdite. Dès lors que l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 n’apparaît pas contraire à l’article 16 de la Charte, il n’est pas nécessaire de statuer sur la validité de ces dispositions, au regard de l’article 52 de la Charte.

En dernier lieu, la Cour dit pour droit que les décisions adoptées sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18, qui ne sont subordonnées à aucune justification particulière, ne doivent pas être nécessairement fondées sur l’un des motifs mentionnés à l’article 26 ter, paragraphe 3, premier alinéa, sous a) à g), de cette directive. Elle rappelle que l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 permettait aux États membres, au cours de la période transitoire comprise entre le 2 avril et le 3 octobre 2015, de demander l’interdiction de la mise en culture d’OGM sur tout ou partie de leur territoire, sans justification particulière, sous réserve du consentement tacite du titulaire de l’autorisation des OGM concernés. Ce n’est qu’en l’absence d’une telle demande d’un État membre ou en cas d’opposition du titulaire de l’autorisation des OGM concernés par cette demande, sous la forme d’une confirmation de la portée géographique de l’autorisation initialement demandée, que l’article 26 quater, paragraphe 4, de la directive 2001/18 renvoie à l’application, mutatis mutandis, de l’article 26 ter, paragraphe 3, de cette directive. Cette dernière disposition subordonne l’adoption par un État membre de mesures de restriction ou d’interdiction, sur tout ou partie de son territoire, de la culture d’un OGM ou d’un groupe d’OGM, en l’absence de consentement du titulaire de l’autorisation des OGM concernés, au fait que ces mesures soient conformes au droit de l’Union, motivées, proportionnées et non discriminatoires et qu’elles soient fondées sur des motifs sérieux tels que ceux mentionnés à l’article 26 ter, paragraphe 3, premier alinéa, sous a) à g), de ladite directive.

Par conséquent, la Cour confirme la validité de l’article 26 quater, paragraphes 1 et 3, de la directive 2001/18 ainsi que celle de la décision d’exécution 2016/321, adoptée sur le fondement de cette disposition.

( 1 ) Directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil (JO 2001, L 106, p. 1), telle que modifiée par la directive (UE) 2015/412 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2015 (JO 2015, L 68, p. 1).

( 2 ) En 2015, l’article 1er, point 2, de la directive 2015/412 a inséré les articles 26 ter et 26 quater dans la directive 2001/18.

( 3 ) Décision d’exécution (UE) 2016/321 de la Commission, du 3 mars 2016, modifiant la portée géographique de l’autorisation de cultiver le maïs génétiquement modifié (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (JO 2016, L 60, p.90).

( 4 ) Au titre du règlement (CE) no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 22 septembre 2003, concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (JO 2003, L 268, p. 1).

( 5 ) Tels que ceux énoncés à l’article 26 ter, paragraphe 3, premier alinéa, sous a) à g), de la directive 2001/18.