DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)

5 juin 2026 (*)

« Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur les listes – Absence de mandat de l’avocat – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T-533/25,

Hashem Anwar Akkad,

désigné dans la requête comme partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^me E. Kübler et M. I. Gurov, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre),

composé de M^me N. Półtorak, présidente, MM. J. Martín y Pérez de Nanclares (rapporteur) et I. Dimitrakopoulos, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure, notamment la mesure d’organisation de la procédure du 3 mars 2026,

rend la présente

Ordonnance

1 Le présent recours, fondé sur l’article 263 TFUE, introduit au nom et pour le compte de M. Hashem Anwar Akkad par M^e Stanislav Koev, avocat, tend à l’annulation de la décision d’exécution (PESC) 2025/1095 du Conseil, du 27 mai 2025, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2025/1095), et du règlement d’exécution (UE) 2025/1094 du Conseil, du 27 mai 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2025/1094), pour autant que ces actes le concernent (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »).

Antécédents du litige

2 M. Anwar Akkad est un homme de nationalité syrienne qui est décrit par le Conseil de l’Union européenne comme exerçant ses activités en Syrie.

3 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées, à compter de l’année 2011, par le Conseil à l’encontre de la Syrie et des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile syrienne, ainsi qu’il ressort de la décision 2011/273/PESC du Conseil, du 9 mai 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2011, L 121, p. 11).

4 Les noms des personnes responsables de cette répression ainsi que ceux des personnes et des entités bénéficiant des politiques menées par le régime syrien ou soutenant celui-ci et des personnes et des entités qui leur sont liées ont été inscrits sur les listes figurant à l’annexe II du règlement (UE) n^o 36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) n^o 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), et à l’annexe I de la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14) (ci-après, prises ensemble, les « listes en cause »).

5 Le nom de M. Anwar Akkad a été initialement inscrit à la ligne 180 des listes en cause par la décision d’exécution 2014/488/PESC du Conseil, du 22 juillet 2014, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2014, L 217, p. 49), et le règlement d’exécution (UE) n^o 793/2014 du Conseil, du 22 juillet 2014, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2014, L 217, p. 10).

6 Après l’annulation de ces actes par l’arrêt du 2 juin 2016, HX/Conseil (T-723/14, EU:T:2016:332), le nom de M. Anwar Akkad a été réinscrit à la ligne 192 des listes en cause par la décision (PESC) 2016/850 du Conseil, du 27 mai 2016, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2016, L 141, p. 125), et le règlement d’exécution (UE) 2016/840 du Conseil, du 27 mai 2016, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2016, L 141, p. 30), et a été maintenu sur ces listes depuis.

7 À la suite de la chute du régime de Bachar al-Assad en Syrie le 8 décembre 2024, M^e Koev a, par lettres des 11 décembre 2024 et 29 avril 2025, demandé au Conseil de retirer le nom de M. Anwar Akkad des listes en cause.

8 Le 27 mai 2025, le Conseil a adopté les actes attaqués. Le nom de M. Anwar Akkad a été maintenu à la ligne 192 des listes en cause.

9 Par lettre du 28 mai 2025, le Conseil a répondu aux lettres mentionnées au point 7 ci-dessus et a fait part à M^e Koev de son intention de maintenir le nom de M. Anwar Akkad sur les listes en cause. Par ailleurs, il a invité M. Anwar Akkad à soumettre de nouvelles observations avant le 2 février 2026.

Conclusions des parties

10 Par le présent recours, il est demandé, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes attaqués ;

– condamner le Conseil aux dépens.

11 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 31 octobre 2025, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité fondée sur l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, dans laquelle il conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ;

– condamner le requérant aux dépens.

12 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, déposées au greffe du Tribunal le 12 décembre 2025, M^e Koev conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer le recours recevable.

En droit

13 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

14 Le Conseil excipe de l’irrecevabilité du présent recours dès lors que, selon lui, il existe des éléments concrets remettant en cause le bien-fondé de la déclaration implicite selon laquelle M^e Koev a été dûment mandaté par M. Anwar Akkad.

15 À cet égard, il fait valoir que M^e Koev affirme que M. Anwar Akkad a été enlevé le 10 mars 2025, qu’il est toujours porté disparu et qu’il est impossible d’établir le contact avec lui. Or, les actes attaqués et le présent recours étant postérieurs à l’enlèvement supposé, il existerait des doutes que M^e Koev a effectivement reçu pour instruction d’agir au nom de M. Anwar Akkad dans la présente procédure.

16 Sur ce point, le Conseil souligne que le mandat ad litem joint à la requête n’autorise M^e Koev à agir au nom de M. Anwar Akkad qu’en ce qui concerne la décision (PESC) 2023/1035 du Conseil, du 25 mai 2023, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 139, p. 49), et le règlement d’exécution (UE) 2023/1027 du Conseil, du 25 mai 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 139, p. 1).

17 M^e Koev souligne, d’une part, que son cabinet représente M. Anwar Akkad depuis 2014 et qu’il est, à ce jour, son seul conseil pour les questions liées aux recours contre l’application de mesures restrictives et à la défense de ses droits et intérêts légitimes devant les institutions européennes. D’autre part, depuis 2014, les instructions de M. Anwar Akkad auraient été cohérentes et marqueraient sa volonté que M^e Koev engage des recours contre tous les actes adoptés par le Conseil, compte tenu de leur injustice. Au demeurant, M. Anwar Akkad lui aurait demandé d’envoyer la lettre du 11 décembre 2024 au Conseil afin de l’informer des changements intervenus en Syrie.

18 En outre, M^e Koev soutient que M. Anwar Akkad lui a donné expressément instruction, au cas où son nom serait maintenu sur les listes en cause en 2025, de mener toutes les actions nécessaires en son nom, y compris l’introduction de recours. Cela serait démontré par de nouveaux documents, qui seraient présentés pour la première fois devant le Tribunal, remis précisément par M. Anwar Akkad dans l’optique de l’introduction d’un tel recours.

19 Enfin, M^e Koev avance que M. Anwar Akkad, qui aurait été enlevé le 10 mars 2025 à Damas (Syrie), a été victime d’une disparition forcée, au sens de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, adoptée le 20 décembre 2006 par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 61/177. Or, la pratique internationale admettrait que, lorsque des affaires touchant aux intérêts de personnes disparues sont portées devant les juridictions, le simple fait qu’elles ne puissent pas être retrouvées ne constituerait pas un obstacle à la poursuite des procédures juridictionnelles visant à protéger leurs droits et intérêts légitimes.

20 Il y a lieu de rappeler que, en vertu, d’une part, de l’article 19, troisième et quatrième alinéas, du protocole sur le statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, du même statut, et, d’autre part, de l’article 51, paragraphe 2, du règlement de procédure, les parties, autres que les États membres et les institutions de l’Union européenne, l’Autorité de surveillance AELE ou les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), doivent être représentées par un avocat remplissant la condition d’être habilité à exercer devant une juridiction d’un État membre ou d’un autre État partie à l’accord EEE.

21 Cependant, ce n’est qu’à l’égard des personnes morales que le règlement de procédure prévoit, en son article 51, paragraphe 3, l’obligation de joindre à la requête un mandat délivré par la personne morale concernée. Le règlement de procédure permet donc à des personnes physiques d’être représentées par un avocat sans que celui-ci ait à produire de mandat, alors que tel est le cas pour une personne morale (voir, par analogie, arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission, T-190/12, EU:T:2015:222, point 56).

22 Le fait que les avocats représentant une personne physique ne sont pas obligés de déposer un mandat signé par leur client trouve, sans doute, sa justification dans la considération selon laquelle, si un membre du barreau d’un des États membres, soumis en tant que tel à un code de déontologie professionnelle, déclare qu’il a été dûment mandaté par son client, cette déclaration est, en principe, considérée comme suffisamment fiable (voir arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission, T-190/12, EU:T:2015:222, point 57 et jurisprudence citée).

23 Toutefois, compte tenu également des dispositions rappelées au point 20 ci-dessus, il convient de conclure que, avant d’entamer l’examen d’un recours déposé devant lui, le Tribunal doit s’assurer que l’avocat l’ayant signé a effectivement été désigné par la personne au nom de laquelle ce recours a été introduit pour la représenter. Compte tenu de la considération exposée au point 22 ci-dessus, il convient d’observer que, normalement, le Tribunal considère le fait qu’un avocat a signé et déposé une requête au nom d’une personne physique comme une déclaration implicite de cet avocat selon laquelle il a été dûment mandaté par la personne physique en question, le Tribunal considérant ce type de déclaration comme suffisante. Cependant, s’il existe des éléments concrets susceptibles de jeter un doute sur la réalité de cette déclaration implicite et, de ce fait, sur l’intention de la personne physique au nom de laquelle ce représentant agit d’introduire un tel recours, le Tribunal est en droit de demander à l’avocat en question de prouver la réalité de son mandat (voir, en ce sens, arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission, T-190/12, EU:T:2015:222, point 58).

24 En l’espèce, selon l’exposé des faits de M^e Koev, qui n’est pas contesté par le Conseil, M. Anwar Akkad a fait l’objet d’un enlèvement le 10 mars 2025, soit plus de deux mois avant l’adoption des actes attaqués et presque cinq mois avant le dépôt du présent recours, et n’a pas été en mesure, depuis, de communiquer avec M^e Koev.

25 Cette seule situation de fait et, en particulier, l’écoulement de presque cinq mois entre l’enlèvement supposé de M. Anwar Akkad et l’introduction du présent recours sont de nature à jeter un doute, d’une part, sur la circonstance que M. Anwar Akkad avait l’intention d’introduire un tel recours et, d’autre part, sur l’existence d’un mandat au bénéfice de M^e Koev pour l’introduction de ce recours.

26 Il convient de relever que, afin de démontrer avoir bien reçu mandat de M. Anwar Akkad pour introduire le présent recours, M^e Koev se fonde sur des éléments de preuve incidents, à savoir, d’une part, le fait qu’il représente M. Anwar Akkad depuis 2014 et, d’autre part, l’allégation selon laquelle celui-ci lui aurait remis de nouveaux éléments de preuve dans l’optique de l’introduction d’un recours devant le Tribunal.

27 En premier lieu, s’agissant de la relation existant entre M^e Koev et M. Anwar Akkad, il est exact que, ainsi que le soutient M^e Koev, ce dernier a représenté M. Anwar Akkad devant le Tribunal et devant la Cour dans toutes les affaires introduites au nom de M. Anwar Akkad, à savoir dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 2 juin 2016, HX/Conseil (T-723/14, EU:T:2016:332), du 9 novembre 2017, HX/Conseil (C-423/16 P, EU:C:2017:848), du 19 juin 2018, HX/Conseil (T-408/16, non publié, EU:T:2018:355), du 11 septembre 2019, HX/Conseil (C-540/18 P, non publié, EU:C:2019:707), et du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil (T-502/23, non publié, EU:T:2025:445).

28 Néanmoins, contrairement à ce que soutient M^e Koev, il ne saurait être inféré de ce fait que M. Anwar Akkad lui a donné mandat pour introduire un recours contre les actes attaqués.

29 En effet, d’une part, la circonstance que, par le passé, une personne a introduit un recours contre les actes la concernant ne signifie pas automatiquement qu’elle décidera de le faire pour de nouveaux actes. Au demeurant, s’agissant de M. Anwar Akkad, il y a lieu de relever que, s’il a introduit des recours en annulation contre certains des actes ayant inscrit ou maintenu son nom sur les listes en cause, il n’est pas exact qu’il l’a fait contre tous les actes le concernant, ainsi que le soutient, en substance, M^e Koev. En particulier, il n’a introduit aucun recours devant le Tribunal entre le 27 juillet 2016, date de dépôt de son recours dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 19 juin 2018, HX/Conseil (T-408/16, non publié, EU:T:2018:355), et le 15 janvier 2023, date de dépôt de son recours dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil (T-502/23, non publié, EU:T:2025:445).

30 Or, durant cette période, le Conseil a adopté différents actes ayant eu pour effet de maintenir le nom de M. Anwar Akkad sur les listes en cause. Par conséquent, contrairement à ce qu’affirme M^e Koev, M. Anwar Akkad n’a pas systématiquement souhaité demander l’annulation des actes le concernant.

31 D’autre part, ainsi que le soutient le Conseil, le mandat ad litem produit par M^e Koev ne l’autorise à représenter M. Anwar Akkad dans toute action à entreprendre devant, notamment, le Tribunal et, le cas échéant, la Cour, qu’en vue de l’annulation de la décision 2023/1035 et du règlement d’exécution 2023/1027, actes ayant fait l’objet du recours en annulation ayant donné lieu à l’arrêt du 7 mai 2025, Anwar Akkad/Conseil (T-502/23, non publié, EU:T:2025:445). Or, un mandat de représentation a vocation à délimiter les pouvoirs du mandataire et à ne l’autoriser à agir que dans les limites de son mandat. Ainsi, force est de constater que M. Anwar Akkad n’avait pas entendu donner mandat à M^e Koev pour qu’il agisse pour son compte s’agissant de toute question afférente aux mesures restrictives prises à son égard par le Conseil, y compris à l’égard d’éventuels actes de maintien adoptés ultérieurement.

32 En tout état de cause, dans la lettre adressée par M^e Koev au Tribunal le 24 juin 2025, celui-ci a demandé à ce que le délai pour le dépôt du recours en annulation contre les actes attaqués soit prorogé, notamment en raison du fait que M. Anwar Akkad était dans l’impossibilité objective de le mandater en bonne et due forme. Or, au jour de l’introduction du présent recours, M^e Koev ne disposait pas non plus d’un mandat explicite. Par ailleurs, il reconnaît, en substance, être dans l’incapacité d’en produire un.

33 En second lieu, en ce qui concerne les nouveaux éléments de preuve prétendument remis par M. Anwar Akkad, il y a d’abord lieu de relever une contradiction dans les affirmations de M^e Koev. En effet, alors qu’il s’appuie sur le fait qu’il aurait reçu ces nouveaux éléments, afin de démontrer avoir reçu mandat pour introduire le présent recours, il demandait, dans la lettre du 24 juin 2025, mentionnée au point 32 ci-dessus, la prorogation du délai pour le dépôt du recours en annulation afin de garantir les droits de la défense de son prétendu client, qui se trouvait dans l’impossibilité objective de fournir de nouveaux éléments de preuve, autres que ceux présentés dans les affaires précédemment jugées par le Tribunal et la Cour.

34 Ensuite, M^e Koev n’indique pas, parmi les documents produits en annexe à la requête, ceux d’entre eux qui seraient effectivement nouveaux par rapport à ceux déjà produits dans le cadre des procédures antérieures et qui lui auraient été remis par M. Anwar Akkad en vue de l’introduction d’un futur recours. En tout état de cause, aucun des documents produits par M^e Koev n’est de nature à prouver, à suffisance de droit, l’intention de M. Anwar Akkad d’introduire le présent recours ni a fortiori de désigner M^e Koev à cette fin.

35 Enfin, M^e Koev a été interrogé par le Tribunal par le biais d’une mesure d’organisation de la procédure sur la situation actuelle de M. Anwar Akkad. Il lui a notamment été demandé si la disparition de M. Anwar Akkad avait été officiellement reconnue, si une personne avait été désignée afin de représenter ses intérêts ou d’administrer ses biens et s’il avait pris contact avec des proches de M. Anwar Akkad, et de produire toutes les preuves pertinentes au soutien de ses réponses. À cet égard, M^e Koev indique qu’il ne dispose d’aucune information sur une éventuelle reconnaissance de l’enlèvement de M. Anwar Akkad ni sur la désignation d’une personne pour représenter ses intérêts ou administrer ses biens. De surcroît, il affirme, sans produire aucune preuve matérielle au soutien de ses allégations, avoir tenté de contacter les proches de M. Anwar Akkad, mais ne pas avoir pu les rencontrer physiquement, sans qu’il précise à aucun moment s’il a pu échanger avec eux, ne serait-ce que de manière dématérialisée. Ainsi, M^e Koev a agi sans avoir reçu d’instructions de la part d’un proche de M. Anwar Akkad ou de toute autre personne tierce, ayant été habilitée à agir afin de protéger ses droits, et sans avoir été désigné comme personne habilitée à agir au nom de M. Anwar Akkad pour protéger ses droits, à la suite de son supposé enlèvement.

36 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que, en l’espèce, M^e Koev n’a pas démontré avoir reçu mandat au nom de M. Anwar Akkad pour introduire le présent recours, de sorte qu’il doit être rejeté comme étant irrecevable, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur la demande de mesure d’organisation de la procédure déposée par le Conseil.

37 À cet égard et contrairement à ce que soutient M^e Koev, le rejet du présent recours ne signifie pas une impossibilité absolue pour M. Anwar Akkad de se défendre ultérieurement, dès lors que cette décision ne saurait préjuger de la recevabilité d’un éventuel recours, en particulier au regard des délais de recours, qui serait introduit de manière valable au nom de M. Anwar Akkad.

Sur les dépens

38 En vertu de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

39 Toutefois, aux termes de l’article 135, paragraphe 1, du règlement de procédure, lorsque l’équité l’exige, le Tribunal peut décider qu’une partie qui succombe supporte, outre ses propres dépens, uniquement une fraction des dépens de l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.

40 Compte tenu des circonstances particulières de la présente espèce, il y a lieu de condamner chaque partie à supporter ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté.

2) Chaque partie supportera ses propres dépens.

Fait à Luxembourg, le 5 juin 2026.

* Langue de procédure : le bulgare.