Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 juillet 2022, 21 septembre 2023, 18 septembre 2024 et 4 février 2025, la SARL S.E.M. E.V., représentée par M^e Cruchadet, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet du ministre en charge de la Santé du 24 février 2022 d’une demande indemnitaire préalable du 24 décembre 2021 correspondant au préjudice subi par la Société S.E.M. E.V. à hauteur de 1 659 984 € en réparation des préjudices liés au refus d’agrément de l’école OSTEOBIO ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 659 984 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande indemnitaire préalable et de la capitalisation des intérêts en réparation des préjudices liés au refus d’agrément de l’école OSTEOBIO ou à titre subsidiaire, d’ordonner une mesure d’instruction dont l’objet serait la détermination du montant du préjudice subi par la SARL S.E.M. E.V. ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

L’administration a commis une faute en rejetant sa demande d’agrément ;

elle a subi un préjudice financier d’un montant de 1 601 584 euros en raison de ce refus d’agrément qui lui a fait perdre de nombreux étudiants.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 juin 2023, 23 janvier 2024 et 17 janvier 2025, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— la requête est tardive ;

— la créance est prescrite ;

— la société requérante ne démontre ni le préjudice qu’elle estime avoir subi, ni de lien de causalité avec la faute alléguée.

Par ordonnance du 7 février 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 7 mars 2025 à 12 heures.

Vu :

— la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État

— le décret n°2014-1043 du 12 septembre 2014 relatif à l’agrément des établissements de formation en ostéopathie ;

— l’arrêté du 29 septembre 2014 relatif à l’agrément des établissements de formation en ostéopathie ;

— la décision n° 2016-08 du 3 mars 2016 portant agrément de l’établissement de formation Osteobio pour dispenser une formation en ostéopathie ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Iffli,

— les conclusions de M^me Deleplancque, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Cruchaudet, avocat de la société, en présence d’un représentant de la société SEMEV.

Une note en délibéré présentée par la SARL SEMEV, enregistrée le 26 septembre 2025, n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

La SARL S.E.M. E.V. exploite l’école OSTEOBIO, établissement de formation en ostéopathie. Par une décision du 8 juillet 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes a rejeté sa demande d’agrément de l’établissement de formation susmentionné. L’exécution de cette décision a été suspendue par une ordonnance n° 1505647 en date du 31 juillet 2015 du juge des référés du tribunal administratif de Melun, lequel a enjoint la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes de prendre une nouvelle décision concernant la demande d’agrément de la société S.E.M. E.V. En application de cette ordonnance, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes a pris, le 28 aout 2015, une nouvelle décision de rejet de la demande d’agrément de la requérante. Par un jugement du 22 septembre 2017, le tribunal administratif de Melun a annulé la décision du 28 aout 2015. Par la présente requête, la SARL S.E.M. E.V. demande l’indemnisation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de l’illégalité des décisions du 8 juillet 2015 et du 28 août 2015.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense

La ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles estime que la requête du 22 juillet 2022 est tardive, dès lors qu’elle a été introduite après le délai de recours contentieux de deux mois, lequel a commencé à courir à partir du 24 février 2022, date de rejet implicite de la demande indemnitaire préalable de la société S.E.M. E.V. et doit être rejetée comme irrecevable. Il ressort néanmoins de l’instruction que cette demande indemnitaire préalable n’a pas fait l’objet d’un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours.

Il résulte du principe de sécurité juridique que le destinataire d’une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s’il entend obtenir l’annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an.

Toutefois, cette règle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être indéfiniment remises en cause des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968. Dès lors, la requête de la société S.E.M. E.V. n’est pas tardive.

Sur la prescription quadriennale

Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (…) »

Aux termes de l’article 2 de cette loi : « La prescription est interrompue par : (…) Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance ; / (…) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée »

La ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles estime que la créance est prescrite, les refus d’agrément en date du 8 juillet et du 28 août 2015 constituant les faits générateurs invoqués par la société requérante, le point de départ de la prescription quadriennale ayant commencé à courir à compter du 1er janvier 2016, la demande indemnitaire préalable du 21 décembre 2021, a été formée au-delà du terme de la prescription quadriennale intervenue le 1er janvier 2020. Il ressort toutefois de l’instruction que la société requérante a, du fait des recours en annulation des décisions contestées, lesquels portent, contrairement à ce que soutient la ministre, sur les faits générateurs invoqués, interrompu le cours de la prescription. La dernière décision relative à ces recours datant du 22 septembre 2017, la déchéance quadriennale n’a commencé à courir qu’à compter du 1er janvier 2018. Ainsi, la demande indemnitaire du 21 décembre 2021, est intervenue dans le délai de la prescription quadriennale, la créance n’est pas prescrite.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité de l’administration :

La responsabilité d’une personne publique n’est susceptible d’être engagée que s’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime. Le caractère direct du lien de causalité entre l’illégalité commise et le préjudice allégué ne peut notamment être retenu dans le cas où la décision est seulement entachée d’une irrégularité formelle ou procédurale et que le juge considère, au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties devant lui, que la décision aurait pu être légalement prise par l’autorité administrative, au vu des éléments dont elle disposait à la date à laquelle elle l’a prise.

Il ressort de l’instruction que la société S.E.M. E.V. entend engager la responsabilité de l’Etat à raison de l’illégalité des décisions de refus d’agrément du 8 juillet et du 28 août 2015. La décision du 8 juillet 2015 a été suspendue par une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Melun du 31 juillet 2015 au motif de l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. La décision du 28 août 2015, refusant d’accorder un agrément à la société requérante, prise par le ministre après le réexamen de la demande, a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Melun du 22 septembre 2017 au motif de la méconnaissance des dispositions de l’article 2 du décret du 12 septembre 2014. La société requérante estime que l’illégalité de ces décisions a entraîné une perte de marge brute due à une baisse du nombre d’inscrits, les étudiants refusant de s’inscrire ou de continuer leur scolarité dans une école ne disposant plus d’un agrément, ainsi qu’une perte de productivité de ses employés qui ont dû consacrer leur temps à la défense de l’école et enfin, la perte d’agrément aurait créé un préjudice moral à la société S.E.M. E.V. dont la réputation a été atteinte par ces décisions. Il résulte de l’instruction qu’il existe un lien de causalité adéquate entre le préjudice allégué et l’illégalité des décisions refusant l’agrément.

En ce qui concerne les préjudices :

En premier lieu, la société S.E.M. E.V. estime que les décisions contestées lui ont causé un préjudice financier lié à une baisse du nombre d’étudiants, le retour à des effectifs de promotion de « taille normale » n’ayant pas eu lieu avant 5 ans, à compter de la perte de son agrément. Il ressort de l’instruction que la société SEMEV, qui produit à l’appui de ses affirmations les listes d’étudiants en formation sur les années 2010 à 2022, apporte la preuve d’une baisse conséquence du nombre d’étudiants sur l’année 2015/2016. Il ressort notamment d’attestations d’anciens élèves et d’articles de presse concernant le refus d’agrément, que cette baisse importante et soudaine du nombre d’étudiants, pour l’année-2015/2016, a été directement causée par le refus d’agrément dans la mesure où l’incertitude quant à la capacité de l’école à délivrer un diplôme d’ostéopathe a conduit un certain nombre d’étudiants à renoncer à une inscription, ou à se désinscrire de l’école OSTEOBIO. Les documents fournis ne permettent pas, en revanche, d’établir que le préjudice avancé par la société SEMEV s’est répercuté sur les quatre années suivantes. En effet, si le cursus de formation est d’une durée de cinq années, l’école OSTEOBIO a bénéficié d’un agrément valable 5 ans à compter du 1er septembre 2016 pour accueillir 366 étudiants, rien ne permettant d’affirmer que les étudiants qui ont rejoint l’école en 2015 auraient en tout état de cause, mené leur formation à son terme, ni qu’ils seraient demeurés inscrits dans cette école tout au long de leur cursus ni enfin que, dans un secteur très concurrentiel, le nombre d’étudiants aurait été constant ou supérieur à l’année précédente. La société requérante établit en revanche, par les documents produits, que le nombre moyen d’étudiant sur les cinq années précédant la décision de refus d’agrément, est de 305 étudiants par an alors qu’elle n’a finalement accueilli que 248 étudiants pour l’année 2015/2016. Elle produit en outre des éléments établissant que la marge brute dégagée par l’école avant les décisions contestées était de 3 648,26 euros par étudiant. Dès lors, il sera fait une juste appréciation du préjudice subi en l’évaluant à la somme de 207 951,96 euros.

En deuxième lieu, la société S.E.M. E.V. estime que l’illégalité des décisions contestées lui a causé un préjudice financier du fait de la perte de productivité de ses employés, ceux-ci ayant dû consacrer leur temps à la défense des intérêts de l’école. Toutefois, cette affirmation n’est étayée par aucun élément, ni n’est établi en quoi cette situation lui aurait causé un préjudice distinct et spécifique, les employés mobilisés, dont il est fait état, étant en toute hypothèse, rémunérés par la S.E.M. E.V., qui ne démontre pas avoir été exposé, du fait de ce refus d’agrément, à une surcharge de travail liée à la nécessité de défendre l’école.

En troisième lieu, si la société S.E.M. E.V. estime que la perte de son agrément lui a causé un préjudice moral, elle n’apporte toutefois aucune précision permettant d’apprécier la réalité de ce chef de préjudice.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

Il y a lieu d’assortir les sommes mises à la charge de l’Etat, comme le demande la société S.E.M. E.V., des intérêts à compter de la date de réception de sa demande indemnitaire préalable le 24 décembre 2021.

La capitalisation des intérêts a été demandée lors de l’introduction de la requête le 22 juillet 2022. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 24 décembre 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles la somme de 1 500 euros à verser à la société S.E.M. E.V. en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E  :

Article 1er : La ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles est condamnée à verser à la société S.E.M. E.V. une somme de 207 951, 96 euros en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter du 24 décembre 2021. Les intérêts échus à la date du 24 décembre 2022 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : L’Etat (le ministère du travail, de la sante des solidarités et de la famille) versera à la SARL S.E.M. E.V. une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SARL S.E.M. E.V. et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré après l’audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Dewailly, président,

M^me Iffli, conseillère,

M^me Seignat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2025.

La rapporteure,

C. Iffli

Le président,

S. Dewailly

La greffière,

L. Sueur

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,