(1ère chambre)Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 octobre 2023, 12 mai 2025 et 18 mars 2026, suivis de pièces enregistrées le 19 mars 2026, M. et M^me D… et C… A…, représentés par M^e Blanquet, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de condamner la commune d’Audierne à leur verser la somme de 215 103,85 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 juin 2023 avec capitalisation des intérêts échus dus pour une année entière, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement et d’annuler la décision implicite rejetant leur demande préalable indemnitaire ;

2°) d’enjoindre à la commune d’Audierne de leur verser les sommes dues, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Audierne la somme de 5 448 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la commune d’Audierne a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité en leur délivrant un certificat d’urbanisme positif et deux permis de construire qui ont été annulés par un arrêt définitif de la Cour administrative de Nantes ;

- ils sont fondés à réclamer la réparation des préjudices imputables à la délivrance d’un certificat d’urbanisme erroné, soit :

- un préjudice relatif aux frais d’acquisition du terrain pour une valeur de 140 245 euros ;

- un préjudice relatif à l’immobilisation de leur capital consécutif à l’acquisition de la parcelle à compter de la date d’achat, évalué à 36 956,45 euros ;

- un préjudice relatif aux frais exposés pour l’élaboration d’études et du permis de construire à hauteur de 9 403,20 euros ;

- un préjudice relatif aux frais exposés pour la viabilisation de leur parcelle à hauteur de 2 570,76 euros ;

- un préjudice moral ;

- ils sont fondés à réclamer la réparation des préjudices imputables à la délivrance des deux permis de construire illégaux, soit :

- les frais liés à l’affichage du permis, à hauteur de 781,60 euros ;

- les frais liés aux travaux de viabilisation, soit 646,56 euros ;

- les frais liés aux différentes taxes payées, soit un total de 8 713 euros ;

- les frais d’avocat pour un montant de 7 081,28 euros ;

- un préjudice moral, évalué à 6 000 euros ;

- les frais d’expertise amiable à hauteur de 2 706 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2025, la commune d’Audierne, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- il n’y a pas de lien de causalité direct entre la faute et le préjudice invoqué ;

- les requérants ont commis une imprudence de nature à l’exonérer, en n’assortissant pas l’acte d’achat d’une condition suspensive d’obtention d’un permis de construire, purgé de tout recours, et en sollicitant un permis de construire modificatif alors que le permis de construire initial faisait l’objet d’une demande de retrait ;

- subsidiairement, s’agissant des préjudices financiers invoqués, à supposer que sa responsabilité soit engagée, leurs montants doivent être ramenés à plus juste proportion ; par ailleurs, la réalité du préjudice moral invoqué par les requérants n’est nullement établie.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Terras,

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

- les observations de M^me B…, élève-avocate, en présence de M^e Blanquet, représentant M. et M^me A… ;

- et les observations de M^e Lahalle, représentant la commune d’Audierne.

Une note en délibéré, produite par M. et M^me A…, a été enregistrée le 27 mars 2026. Ne contenant l’exposé, ni d’une circonstance de fait dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, ni d’une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office, elle n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

Après avoir obtenu, le 20 mai 2016, du maire d’Audierne (Finistère) un certificat d’urbanisme opérationnel positif, M. et M^me A… ont acquis le terrain cadastré AK n° 780 par acte notarié du 4 octobre 2016, pour un prix de 140 000 euros, dans l’intention d’y construire une maison à usage d’habitation. Par des arrêtés des 5 avril et 7 juillet 2017, la commune d’Audierne leur a délivré un permis de construire, ainsi qu’un permis de construire modificatif dont la légalité a été confirmée par un jugement du tribunal en date du 1er septembre 2020. Toutefois, par un arrêt devenu définitif du 21 juin 2022, la Cour administrative d’appel de Nantes a annulé le jugement du tribunal ainsi que les arrêtés des 5 avril et 7 juillet 2017 pris par le maire d’Audierne dès lors que les autorisations d’urbanisme avaient méconnu les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme. Leur terrain acquis étant devenu inconstructible, M. et M^me A… recherchent la responsabilité de la commune d’Audierne pour avoir délivré le certificat d’urbanisme ainsi que les deux permis de construire. Ils demandent au tribunal d’annuler la décision implicite rejetant leur demande préalable indemnitaire et de condamner la commune à les indemniser d’une somme globale de 215 103,85 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision rejetant leur demande préalable indemnitaire :

Ces conclusions doivent être rejetées dès lors que la décision n’a eu pour seul effet que de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la requête des requérants, lui donnant le caractère d’un recours de plein contentieux. Il en résulte que les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée cette décision sont sans incidence sur la solution du litige.

Sur les conclusions indemnitaires :

Sur la responsabilité de la commune :

S’agissant de la délivrance du certificat d’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige : « Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. (…) »

Il résulte de l’instruction que, suite à la demande formée le 23 avril 2016 par l’ancien propriétaire du terrain, pour la réalisation d’une opération consistant en la construction d’une maison à usage d’habitation de 200 m² avec une entrée sur la rue Jean-Jacques Rousseau, le maire de la commune d’Audierne a délivré le certificat d’urbanisme sollicité. S’il mentionne que le projet devra être implanté en zone UB du plan local d’urbanisme et que le terrain est situé dans une commune assujettie à la loi littoral, ce document ne donne aucune précision sur les restrictions éventuelles induites par l’application de cette loi sur la constructibilité de ce terrain. Ainsi, en indiquant que l’opération était réalisable, alors que la parcelle se trouve à l’intérieur de la bande des cent mètres et en dehors des espaces urbanisés, le maire d’Audierne a commis, eu égard à cette inexactitude, une faute de nature à engager la responsabilité de la commune à l’égard de M. et M^me A…, ces derniers ayant acquis la parcelle au vu du certificat d’urbanisme litigieux.

S’agissant de la délivrance des deux permis de construire :

Il résulte également de l’instruction que le maire de la commune d’Audierne a délivré un permis de construire et un permis de construire modificatif, les 5 avril et 7 juillet 2017, alors que, comme l’a jugé la Cour administrative d’appel de Nantes, la parcelle d’assiette du projet n’est pas incluse dans l’espace urbanisé avec lequel elle se trouve en continuité, méconnaissant ainsi les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme. Ainsi, l’illégalité qui entache les deux permis de construire constitue également une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune d’Audierne envers les époux A….

Sur l’existence de causes exonératoires de responsabilité :

La commune d’Audierne fait valoir que les acheteurs ont commis une imprudence de nature à atténuer sa responsabilité dès lors qu’ils ne pouvaient ignorer que la loi littoral était applicable à la parcelle qu’ils envisageaient d’acquérir et qu’ils n’ont pas assorti le contrat de vente d’une condition suspensive d’obtention d’un permis de construire, purgé de tout recours.

Toutefois, contrairement à ce que soutient la commune, aucun élément du dossier ne permet de considérer que les époux A…, qui n’habitent pas sur place et ne sont pas des professionnels de l’immobilier, pouvaient savoir que la loi littoral s’appliquait à leur parcelle, alors que le certificat d’urbanisme déclarant l’opération réalisable était annexé à l’acte notarié qu’ils ont signé dans le cadre de l’achat et que le tribunal, par son jugement du 1er septembre 2020, a confirmé la légalité des arrêtés des 5 avril et 7 juillet 2017 accordant les permis de construire. Par ailleurs, la commune ne peut utilement invoquer les difficultés d’application de cette loi ou les évolutions de la jurisprudence en la matière pour s’exonérer de sa propre responsabilité. Dans ces conditions, aucune imprudence engageant leur responsabilité ne peut être reprochée aux époux A… et la commune ne saurait se prévaloir d’une quelconque faute de la victime pour s’exonérer de sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

Si, en principe, toute illégalité commise par l’administration est fautive, la responsabilité d’une personne publique n’est susceptible d’être engagée que s’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes qu’elle a commises et le préjudice subi par la victime.

S’agissant du préjudice matériel ou de la perte de valeur vénale :

Le propriétaire d’un terrain a, en principe, droit à une indemnité égale à la différence entre le prix qu’il a versé pour l’acquisition du terrain litigieux, y compris les frais annexes utilement exposés, et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain est inconstructible.

M. et M^me A… invoquent un préjudice financier d’un montant de 131 065 euros correspondant à la différence entre le prix d’acquisition du terrain (140 000 euros) et sa valeur résiduelle, évaluée à 5 euros le prix du m² par le cabinet d’expertises immobilières Kermenguy, soit 8 935 euros. Si la commune d’Audierne soutient, en se référant à une cession récente sur le territoire de la commune d’un terrain également inconstructible, que la valeur du terrain est erronée dès lors qu’un terrain similaire a été vendu à 62 euros le prix du m², en 2021, elle ne produit au dossier aucune pièce permettant d’en justifier. Dès lors, il y a lieu d’indemniser les requérants du préjudice financier invoqué, à hauteur de 131 065 euros.

S’agissant du préjudice relatif aux frais engagés pour la réalisation du projet :

Il résulte de l’instruction que les requérants se sont acquittés d’une somme de 11 180 euros de frais de notaire en 2016 sur la base d’un prix d’achat de leur terrain fixé à 140 000 euros. Ces mêmes frais s’élèvent à 2 000 euros pour un prix d’achat de terrain à 8 935 euros. Ils sont ainsi fondés à obtenir l’indemnisation des frais d’acquisition du terrain correspondant à la différence, soit une somme de 9 180 euros au titre de ce chef de préjudice.

S’agissant du préjudice relatif à l’immobilisation du capital :

Les requérants entendent obtenir réparation du préjudice relatif à l’immobilisation du capital et sollicitent une indemnité correspondant aux intérêts au taux légal sur la somme de 151 180 euros, frais notariés inclus, avec capitalisation des intérêts échus dus au moins pour une année entière, dès lors qu’ils auraient dû payer la même parcelle, inconstructible, au prix de 10 935 euros, (prix d’achat du terrain et frais notariés). Par suite, il y a lieu de condamner la commune d’Audierne à verser aux époux A… la somme correspondant aux montants des intérêts au taux légal sur la somme de 140 245 euros, à valoir du 4 octobre 2016, date d’acquisition de la parcelle, jusqu’à la notification du présent jugement.

S’agissant du préjudice relatif aux différents frais exposés au titre des études préalables à la construction :

M. et M^me A… indiquent avoir engagé des frais d’études dans le cadre du dossier de permis de construire qu’ils ont déposé suite à l’obtention du certificat d’urbanisme. Au vu des justificatifs produits, notamment la facture établie par le cabinet Castel et Lijour architectes à hauteur de 6 000 euros, la facture de l’entreprise Bétha Conseil pour la réalisation d’une étude thermique pour un montant de 588 euros, la facture de 2 815, 20 euros au titre des frais d’études, il y a lieu de condamner la commune d’Audierne à verser à M. et M^me A… la somme de 9 403,20 euros au titre de ce chef de préjudice.

Les époux A… ont également exposé des frais liés à l’affichage du permis de construire à hauteur de 781,60 euros (constats par commissaire de justice), aux frais de raccordement télécom à hauteur de 646,56 euros, somme établie par une facture postérieure au permis litigieux, à l’acquittement de la taxe foncière à hauteur de 1 528 euros, correspondant à son paiement jusqu’au titre de l’année 2022, date à laquelle les intéressés ont eu connaissance du caractère inconstructible de leur bien, dès lors qu’ils n’établissent nullement avoir été dans l’impossibilité de vendre leur terrain, à la taxe d’aménagement réglée à hauteur de 6 340 euros à laquelle il convient d’ajouter une somme de 845 euros au titre de la redevance d’archéologie préventive, soit une somme totale de 10 141,16 euros que la commune d’Audierne devra indemniser.

En revanche, si M. et M^me A… ont engagé des frais de viabilisation de leur terrain, justifiés par une facture de raccordement d’électricité, une autre relative au branchement d’eau potable et un coût d’accès au service de l’eau, ces factures ont été acquittées avant le dépôt du permis de construire et ne sont donc pas en lien direct avec la faute commise par la commune d’Audierne dans la délivrance de ces autorisations d’urbanisme. Ce chef de préjudice ne peut ainsi être retenu.

S’agissant du préjudice relatif au préjudice moral :

La délivrance d’un certificat d’urbanisme déclarant à tort que le terrain pouvait être utilisé pour la construction d’une maison individuelle ainsi que celle de deux permis de construire a été à l’origine d’un préjudice moral pour M. et M^me A…. Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en l’évaluant à la somme de 1 500 euros chacun.

S’agissant des autres préjudices :

Si les sommes engagées pour régler l’expertise foncière réalisée par le cabinet d’expertises Kermenguy à hauteur de 2 400 euros ont permis d’évaluer la responsabilité de la commune d’Audierne et peuvent être retenues, M. et M^me A… ne peuvent prétendre, s’agissant de l’indemnisation des frais d’avocat, qu’à ceux déboursés pour se défendre devant la Cour administrative d’appel soit, selon les factures produites, pour un montant de 3 620 euros.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la commune d’Audierne doit être condamnée à verser à M. et M^me A… la somme totale de 168 809,36 euros, sans en tout état de cause assortir cette condamnation d’un délai et d’une astreinte.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

D’une part, M. et M^me A… ont droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 168 809,36 euros à compter du 28 juin 2023, date de réception de leur demande indemnitaire préalable par la commune d’Audierne.

D’autre part, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. En l’espèce, la capitalisation des intérêts ayant été demandée dans la demande préalable du 26 juin 2023 reçue le 28 juin 2023, il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 29 juin 2024, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de M. et M^me A…, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la commune d’Audierne demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de commune d’Audierne le versement à M. et M^me A… d’une somme globale de 1 500 euros en application des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La commune d’Audierne versera à M. et M^me A… une somme de 168 809,36 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 juin 2023. Les intérêts échus à la date du 29 juin 2024 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes des intérêts.

Article 2 : La commune d’Audierne versera à M. et M^me A… la somme correspondant aux montants des intérêts au taux légal sur la somme de 140 245 euros, du 4 octobre 2016 à la notification du présent jugement (préjudice relatif à l’immobilisation du capital).

Article 3 : La commune d’Audierne versera à M. et M^me A… une somme globale de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune d’Audierne présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. et M^me D… et C… A… et à la commune d’Audierne.

Délibéré après l’audience du 27 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Terras, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2026.

Le rapporteur,

signé

F. Terras

Le président,

signé

L. BouchardonLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.