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Avis n° 2025-079 du 28 octobre 2025
Relatif au projet de vingtième avenant à la convention passée entre l’État et la société Cofiroute pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes
L’essentiel
L’Autorité a été saisie, le 4 août 2025, d’un projet d’avenant au contrat de concession d’autoroute de la société Cofiroute. Il a pour objet (i) de financer [200 – 500] millions d’euros d’investissements sur le réseau autoroutier concédé à cette société, (ii) de compenser l’indexation sur l’inflation de la taxe d’aménagement du territoire et (iii) de préciser les dispositions relatives au bon état en fin de concession.
Dans son avis, l’office de l’Autorité consiste à vérifier le respect des critères posés par le code de la voirie routière pour l’intégration de nouveaux aménagements à l’assiette de la concession en contrepartie d’un financement par le péage, en particulier des articles L. 122-4 et L. 122-10, et, plus généralement, à veiller, au travers de ses analyses, au bon fonctionnement du régime du péage en application de l’article L. 122-7 du même code.
L’avis ainsi rendu par l’Autorité au concédant a notamment pour but d’éclairer ce dernier dans ses négociations avec le concessionnaire et, partant, de contribuer à réduire l’asymétrie d’information et de négociation à laquelle il fait face au bénéfice des usagers du réseau autoroutier concédé.
Premier constat : selon l’analyse de l’Autorité, le projet d’avenant apparaît déséquilibré économiquement si bien que la hausse de péage est surestimée de 32 millions d’euros.
Il appartient à l’Autorité, dans le cadre de son office, de vérifier que les principes posés par l’article L. 122-10 du code de la voirie routière sont respectés ce qui implique, en particulier, de s’assurer que l’avenant est équilibré d’un point de vue économique et donc que la hausse de péage est justifiée.
Trois conclusions ressortent de cette analyse.
Tout d’abord, la rémunération octroyée au concessionnaire est surestimée : elle dépasse d’au moins 0,7 % par an la valeur observée sur les marchés pour des investissements comparables. Pourtant, les risques encourus par le concessionnaire sont limités, compte tenu d’hypothèses prudentes sur les coûts comme sur les recettes. Un tel calibrage financier aboutirait à ce que 4 millions d’euros soient prélevés au-delà de ce qui apparaît strictement nécessaire auprès des usagers.
Ensuite, le financement de l’avenant n’est pas optimisé. Il repose sur une combinaison de subventions publiques, de hausses de péage et de mobilisation d’avantages financiers à restituer par le concessionnaire aux usagers. Or, l’échéancier de mobilisation de ces derniers peut être optimisé afin de réduire les hausses de péage nouvelles. L’absence d’une telle optimisation dans le projet d’avenant dont a été saisie l’Autorité aboutirait à ce que 12 millions d’euros soient prélevés au-delà de ce qui serait nécessaire auprès des usagers.

11 Place des cinq Martyrs du Lycée Buffon – CS 30054 – 75675 Paris Cedex 14 autorite-transports.fr 1 / 52 Enfin, les coûts de plusieurs opérations apparaissent surestimés. L’analyse de l’Autorité – qui s’appuie sur une base de données de plus de 10 000 prix observés et sur une méthode certifiée par un cabinet d’ingénierie1 – montre que les estimations proposées sont généralement conservatrices, à l’avantage du concessionnaire. Pour 9 opérations en particulier, la contre-expertise conclut à des prix surestimés de 10 % – un seuil au-delà duquel il est possible de considérer que l’erreur est manifeste. L’Autorité considère donc qu’une estimation plus juste du coût des investissements à compenser permettrait de réduire de 16 millions d’euros les prélèvements sur les usagers. Les recettes de péage induites, à l’avenir, par la hausse tarifaire, semblent à l’inverse sous-estimées, pour un montant de 7 millions d’euros.
Deuxième constat : le projet d’avenant réduit les leviers du concédant pour s’assurer que l’infrastructure autoroutière soit restituée en bon état à la fin de la concession.
Le projet d’avenant prévoit de modifier les dispositions relatives à la restitution de l’infrastructure en bon état. La société concessionnaire bénéficiant, au titre de cette obligation, d’une compensation par le péage, l’Autorité, qui est chargée de veiller au bon fonctionnement du régime de péage, doit s’assurer que cette modification ne se traduira pas par une réduction des exigences s’appliquant au concessionnaire à péage inchangé.
Préciser les stipulations relatives à l’état de restitution de l’infrastructure apparaît bienvenu :
contrairement aux autres contrats, celui de la société Cofiroute est imprécis sur les modalités pratiques à suivre pour permettre une restitution du réseau qui lui est concédé en bon état d’entretien à la fin du contrat qui la lie à l’État.
Cependant, le projet d’avenant soumis à l’Autorité devrait évoluer sur deux points afin de préserver au mieux les intérêts de l’État et des usagers.
Premièrement, le projet ne devrait pas prévoir que l’exécution du programme d’entretien et de renouvellement (PER) défini sept ans avant l’échéance du contrat vaut quitus de l’obligation de remise en bon état des biens de la concession sans actualisation possible de ce programme. En effet, l’avenant introduit la notification, par le concessionnaire, d’un programme d’entretien et de renouvellement (PER) listant les opérations à réaliser avant la fin de la concession. Si une telle disposition doit permettre aux parties de s’accorder sur un socle de travaux à conduire, le projet prévoit que « le constat sans réserve par le concédant du programme vaut quitus de l’obligation de la société concessionnaire de remise en bon état d’entretien des biens de retour ». Or une telle disposition empêcherait le concédant d’exiger auprès du concessionnaire la réalisation de travaux non anticipés au stade de la notification du PER, une situation pourtant inévitable, et le priverait ainsi de tout levier pour réduire l’asymétrie d’information existant avec son concessionnaire. Garder la possibilité d’exiger des travaux non anticipés apparaît donc essentiel pour garantir une restitution en bon état d’entretien des ouvrages de la concession.
Deuxièmement, l’évolution envisagée du mécanisme de garantie apparaît insuffisamment protectrice des intérêts publics, notamment en comparaison de ceux rencontrés dans d’autres contrats. Si l’Autorité reconnaît que la mobilisation effective des leviers contractuels disponibles aujourd’hui, en théorie très protecteurs, pourrait se révéler difficile en pratique, elle considère que les modalités de détermination du montant de la garantie pourraient être alignées sur les dispositions applicables aux contrats les plus récents, à savoir reposer sur une majoration de 20 % de l’estimation financière du PER et une indexation annuelle selon l’index TP01. Elle considère par ailleurs qu’une telle évolution rend indispensable, d’une part, une élaboration rigoureuse du PER, conforme à ses recommandations en la matière2, d’autre part, une possibilité d’actualisation de ce programme au regard de l’évolution de l’infrastructure concédée.

Voir le rapport d’évaluation à ce lien.
L’élaboration du PER doit ainsi viser, d’une part, un recensement aussi exhaustif que possible des travaux nécessaires, impliquant notamment de tenir compte de la dégradation tendancielle des actifs, et, d’autre part, une estimation prudente (c’està-dire tenant compte des possibles aléas défavorables) du coût de ces travaux. Voir, à cet égard, la partie 1 de la troisième édition du rapport sur l’économie générale des concessions.
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Avis n° 2025-079 2 / 52 Troisième constat : une partie des opérations n’a pas vocation à être financée par le péage.
L’Autorité vérifie que les opérations financées par le péage respectent les conditions fixées à l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, qui permettent elles-mêmes de justifier le bien-fondé de leur financement par une augmentation des tarifs de péage. Elle examine également, dans la cadre de la mission de veiller au bon fonctionnement du régime des péages qui lui est confiée par l’article
L. 122-7 du même code, le bilan des coûts et des avantages de chaque opération du point de vue du financement par le péage.
Le projet d’avenant soumis à l’Autorité se caractérise par le fait qu’une majorité d’opérations ne relève pas d’aménagements autoroutiers au sens strict. En montant, 66 % des opérations ont ainsi pour objectif d’accompagner le déploiement d’installations de recharge pour véhicules électriques (IRVE), de permettre de nouveaux usages et de réduire l’impact de l’autoroute sur l’environnement. Or, certaines opérations, pour plus de 100 millions d’euros, n’ont pas vocation à être financées par le péage.
Tout d’abord, équiper les aires de service en IRVE est une obligation qui s’impose déjà au concessionnaire. La réglementation impose aux concessionnaires de distribuer sur leurs aires de service l’ensemble des énergies usuelles, parmi lesquelles figure l’électricité depuis 2022. Ainsi, la société Cofiroute a déjà équipé la totalité des 47 aires de services de son réseau d’IRVE sans demander de hausse de péage en contrepartie. Le parc de véhicules électriques devrait encore croître, mais rien ne prouve que ces aménagements ne puissent continuer à être financés directement par les opérateurs d’IRVE, et donc in fine par les bénéficiaires directs, comme cela a été le cas jusqu’à présent.
Ensuite, plusieurs opérations semblent avoir pour objectif principal de desservir les usagers de la voirie locale. Tel est en particulier le cas de plusieurs projets de pôles d’échanges multimodaux (PEM), dont un exemple marquant est celui de Château-Renault, situé hors du domaine public autoroutier concédé :
le PEM permettra l’arrêt de lignes d’autocar n’empruntant pas l’autoroute et prévoit une aire de stationnement gratuite desservant une zone d’activité voisine. Le financement de ce type d’aménagements par l’usager de l’autoroute apparaît d’autant plus discutable que plusieurs d’entre eux ne sont pas accessoires au sens du code de la voirie routière en ce qu’ils sont autonomes techniquement et économiquement : leur réalisation pourrait ainsi être confiée directement à un autre opérateur, par exemple dans le cadre d’une délégation de service public distincte.
Enfin, un grand nombre d’opérations semble à un stade d’étude trop préliminaire pour être contractualisées. Tel est le cas (i) des projets de raccordement électrique pour permettre d’augmenter la puissance des IRVE – l’avenant prévoyant une simple enveloppe à optimiser par le concessionnaire selon une approche restant à définir – et (ii) des projets de parkings de covoiturage et de parkings sécurisés pour poids lourds, pour lesquels aucune réflexion sur leur dimensionnement optimal ne semble avoir été menée. Dans ces conditions, il est difficile pour l’Autorité de s’assurer du respect des critères imposés par la loi pour permettre leur intégration à l’assiette de la concession. Plus généralement, alors que la propension à payer des usagers est limitée, il paraît de bonne administration de s’assurer du besoin avant d’engager des investissements d’un tel montant.
Cette synthèse a un caractère strictement informatif. Elle ne saurait se substituer aux motifs et conclusions ci-après, qui seuls font foi.

Avis n° 2025-079 3 / 52 L’Autorité de régulation des transports (ci-après « l’Autorité »),
Saisie par les ministres chargés de la voirie routière nationale et de l’économie d’un dossier enregistré au service de la procédure et déclaré complet, en application de l’article 17 du règlement intérieur de l’Autorité, à la date du 4 août 2025 ;
Vu le code de la voirie routière, notamment ses articles L. 122-4, L. 122-8, L. 122-10 et
R. 122-27 ;
Vu le décret du 12 mai 1970 approuvant la convention passée entre l’État et la société
Cofiroute pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes ainsi que le cahier des charges annexé à cette convention, ensemble les décrets des 6 mars 1974, 18 novembre 1977, 10 mars 1978, 11 septembre 1980, 16 avril 1987, 20 décembre 1990, 12 avril 1991, 21 avril 1994, 26 septembre 1995, 26 décembre 1997, 30 décembre 2000, 29 juillet 2004, 15 mai 2007, 2 juillet 2008, 22 mars 2010, 28 janvier 2011, 23 décembre 2011, 21 août 2015, 28 août 2018 et 2 septembre 2020 approuvant les avenants à cette convention et au cahier des charges annexé ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Adopte l’avis suivant :

Avis n° 2025-079 4 / 52 Table des matières 1. Contexte……………………………………………………………………………………………………….. 6 1.1. Les principales caractéristiques du projet d’avenant …………………………………………… 6 1.2. La méthode d’analyse de l’Autorité ……………………………………………………………………. 8 2. Analyse du bienfondé de l’inclusion des aménagements prévus dans la concession et de leur financement par le péage……………………………………………………………………………… 10 2.1. Propos liminaire : les contours d’une partie des opérations envisagées ne sont pas suffisamment précis pour permettre de statuer sur le bienfondé de leur inclusion dans le périmètre de la concession et de leur financement par le péage ……………………………….. 10 2.2. Plusieurs opérations ne vérifient pas les critères posés par l’article L. 122-4 du code de la voirie routière ……………………………………………………………………………………………….. 11 2.3. Les opérations n’apportent pas toujours aux usagers des avantages supérieurs aux coûts qu’elles leur font supporter via le péage ………………………………………………………… 14 3. Analyse des paramètres économiques du projet d’avenant …………………………………… 17 3.1. Propos liminaire : le modèle financier qui sous-tend l’avenant présente plusieurs faiblesses ……………………………………………………………………………………………………………. 17 3.2. Le coût de certaines opérations apparaît surestimé ………………………………………….. 17 3.3. Les dépenses de TAT à compenser sont correctement estimées ………………………… 19 3.4. Certaines hypothèses macro-économiques mériteraient d’être corrigées ……………. 20 3.5. Le calendrier de consommation des reliquats et avantages financiers conduit à une augmentation des coûts à recouvrer via le péage ……………………………………………………. 21 3.6. La rémunération des capitaux investis par le délégataire n’est pas conforme aux conditions du marché …………………………………………………………………………………………… 22 4. Analyse des autres modifications apportées par le projet d’avenant……………………….. 23 4.1. L’obligation du concessionnaire de restituer l’infrastructure en bon état est circonscrite à l’exécution d’un « programme d’entretien et de renouvellement » arrêté sept ans avant l’expiration de la concession ………………………………………………………………….. 23 4.2. Les garanties destinées à inciter le concessionnaire à restituer l’infrastructure en bon état en fin de concession sont plus facilement mobilisables mais risquent de porter sur un montant insuffisant ………………………………………………………………………………………………. 25 4.3. La clause de restitution de l’avantage financier résultant d’un décalage dans le temps des travaux ne porte, à tort, que sur une partie des investissements …………………………. 26 4.4. Le projet met légitimement à la charge du concessionnaire la réalisation de différentes études …………………………………………………………………………………………………………………. 27 5. Conclusion ………………………………………………………………………………………………….. 28
Annexe 1 : Récapitulatif des principales demandes formulées dans le présent avis ………. 30
Annexe 2 : Synthèse de l’analyse du bien-fondé de l’inclusion des opérations dans la concession et de leurs modalités de financement …………………………………………………… 31
Annexe 3 : Contre-expertise des coûts de chaque projet ………………………………………….. 34
Annexe 4 : Contre-expertise des hypothèses macroéconomiques de l’avenant …………….. 50
Avis n° 2025-079 5 / 52 1. Contexte 1.

Par courrier enregistré le 4 août 2025, les ministres chargés de la voirie routière nationale et de l’économie ont saisi l’Autorité, pour avis, d’un projet de vingtième avenant à la convention passée entre l’État et la société Cofiroute pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes, approuvée par décret du 12 mai 1970, et au cahier des charges annexé à cette convention. La saisine a été déclarée complète à la date du 4 août 2025 par le service de la procédure de l’Autorité.

2.

L’article L. 122-8 du code de la voirie routière prévoit que l’Autorité se prononce dans un délai de trois mois à compter de sa saisine.

1.1. Les principales caractéristiques du projet d’avenant 1.1.1. L’objet du projet d’avenant 3.

Le projet d’avenant prévoit la réalisation de plusieurs opérations et d’une étude correspondant à un montant total d’investissement de [200 – 500] millions d’euros (valeur janvier 2025). Ces investissements, classés par ordre décroissant d’importance en montant, sont listés dans le tableau 1 et, s’agissant des travaux, localisés sur la figure 1 ci-après.

Tableau 1 : Montants des investissements inclus dans le projet d’avenant
Investissements à réaliser
Montants (M€ janvier 2025)
Aménagements destinés à accompagner le déploiement d’installations de recharge pour véhicules électriques (IRVE) [50 – 100]
Élargissement de l’autoroute A10 sur la section Futuroscope-Poitiers Nord [50 – 100]
Création et aménagement de quatorze pôles d’échanges multimodaux (PEM) [50 – 100]
Aménagement de diffuseurs [50 – 100]
Création de parkings sécurisés pour poids lourds (PSPL) [20 – 50]
Intégration urbaine de la traversée de Tours [20 – 50]
Aménagement de treize parkings de covoiturage [5 – 10]
Construction d’un écopont, de quatre écoducs et de quatre aménagements hydrauliques [5 – 10]
Aménagement d’une voie réservée aux transports collectifs (VRTC) sur l’autoroute A11 [5 – 10]
Aménagement de 2 bretelles de sortie [5 – 10]
Réalisation d’une étude de résilience au risque de crue et d’inondation [2 – 5]
Avis n° 2025-079 6 / 52 Figure 1 : Localisation des aménagements envisagés dans le projet d’avenant
Section à projet 4.

Le projet d’avenant tire également les conséquences de la décision de la cour administrative d’appel de Paris du 7 mai 20253, en application de laquelle l’État doit compenser Cofiroute pour les augmentations de la taxe d’aménagement du territoire (ci-après « TAT ») intervenues depuis l’année 2020.

1.1.2. Les modalités de financement du projet d’avenant 5.

Différentes mesures sont prévues pour compenser l’impact des opérations envisagées sur l’équilibre de la concession, à savoir, par ordre décroissant d’importance en montant :
- 3
L’application d’une hausse additionnelle des tarifs de péage à travers l’évolution de plusieurs paramètres : hausse additionnelle de 0,235 % entre 2026 et 2030, hausse additionnelle supplémentaire de 0,270 % en 2026, hausse additionnelle de 0,13 fois l’évolution de l’indice des prix à la consommation de 2026 à 2034 et augmentation de 0,2 % des coefficients interclasses pour les véhicules de classe 3 et de classe 4 entre 2026 et 2030 ;

Cour administrative d’appel de Paris, 6ème chambre, 7 mai 2025, n° 23PA01135 (lien)
Avis n° 2025-079 7 / 52 -
La consommation de « reliquats » résultant de l’abandon de plusieurs opérations précédemment contractualisées, à hauteur de [100 – 200] millions d’euros (janvier 2025) ;

-
La consommation de l’avantage financier résultant du décalage de l’échéancier d’investissement prévu pour les opérations du Plan de relance autoroutier (ci-après « PRA ») et comptabilisé en application de l’article 7.6 du cahier des charges, à hauteur de [100 – 200] millions d’euros (janvier 2025) ;

-
Les subventions des collectivités locales qui contribuent à différents projets (parkings de covoiturage, intégration urbaine de Tours, diffuseurs) à hauteur de 36,8 millions d’euros (janvier 2025) ;

-
Les recettes des parkings sécurisés pour poids lourds à hauteur d’un montant cumulé de l’ordre de [5 – 10] millions d’euros courants.

1.1.3. Les principales autres particularités du projet d’avenant 6.

Le projet d’avenant modifie plusieurs stipulations contractuelles portant sur les obligations du concessionnaire relatives à la restitution des biens de la concession en bon état à l’issue du contrat. Tout d’abord, l’alinéa 3 de l’article 37 du cahier des charges relatif à la « Reprise des installations en fin de concession » introduit, pour le concessionnaire, l’obligation de présenter un programme de travaux portant sur les cinq dernières années de la concession afin de s’assurer de la remise en bon état des biens à la fin de la concession – programme devant être approuvé par le concédant. Cette nouvelle rédaction est inspirée des stipulations figurant dans les cahiers des charges des autres sociétés concessionnaires dites « historiques ». De plus, la nouvelle rédaction de l’article 33 du cahier des charges relatif au « Cautionnement », que le projet d’avenant renomme « Garantie », substitue au cautionnement prévu aujourd’hui une garantie à première demande d’un montant correspondant à l’évaluation des travaux inscrits dans le « programme d’entretien et de renouvellement ».

7.

Le projet d’avenant prévoit par ailleurs la prise en charge par la société concessionnaire de différentes études.

1.2. La méthode d’analyse de l’Autorité 1.2.1. Le cadre juridique de l’avis 8.

L’article L. 122-8 du code de la voirie routière prévoit que l’Autorité est consultée sur les projets d’avenants aux contrats de concession autoroutière lorsqu’ils ont une incidence sur les tarifs de péage ou sur la durée de la concession. La finalité de cet avis est d’apporter un éclairage objectif et indépendant, en particulier sur les conditions du financement par l’usager de charges nouvelles résultant d’un projet d’avenant à un contrat de concession.

9.

Dans le cadre de son avis, l’Autorité s’assure notamment du respect des critères listés à l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, à savoir :
-
D’une part, s’agissant des ouvrages et aménagements objets de l’avenant, leur caractère non prévu, strictement utile ou nécessaire, ainsi que leur caractère accessoire par rapport au réseau concédé ;

-
D’autre part, s’agissant de l’augmentation des tarifs de péages, son caractère raisonnable et strictement limité à ce qui est nécessaire. À cette fin, elle s’assure, sur le fondement de l’article L. 122-10 du code de la voirie routière, que les revenus additionnels des tarifs de péages résultant des modifications mentionnées à l’article L. 122-8 couvrent « outre les dépenses de toute nature mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 122-4 [soit les dépenses liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien, à l’aménagement ou à l’extension de l’infrastructure], l’amortissement des capitaux investis par le délégataire ainsi qu’une rémunération raisonnable et conforme aux conditions du marché, tels qu’ils peuvent être évalués avant la conclusion de l’avenant ».

Avis n° 2025-079 8 / 52 10. Si l’article L. 122-8 du code de la voirie routière impose à l’Autorité de vérifier le respect de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, celle-ci complète ses vérifications sur les projets d’avenants qui lui sont soumis par une analyse plus générale du projet au titre de la mission de « veill[er] au bon fonctionnement du régime des tarifs de péage autoroutier » que lui assigne l’article L. 122-7 du code de la voirie routière.

1.2.2. Les quatre principaux axes d’analyse du projet d’avenant 11. Les analyses de l’Autorité se concentrent autour de quatre axes principaux.
12. En premier lieu, dans la mesure où les évolutions tarifaires prévues par le projet d’avenant sont employées à financer des travaux supplémentaires, il convient de s’assurer que les opérations en cause respectent les conditions listées à l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, en contrôlant en particulier que les aménagements ne relèvent pas d’obligations préexistantes (section 2.2.1) et, lorsqu’il s’agit d’opérations nouvelles, qu’elles vérifient le critère de nécessité ou d’utilité (section 2.2.2) et revêtent un caractère accessoire par rapport au réseau concédé (section 2.2.3). S’agissant de ce dernier critère, l’Autorité doit s’assurer que les aménagements sont d’un coût et d’une ampleur limités au regard de la concession et qu’ils présentent avec celle-ci un lien suffisamment étroit, c’est-à-dire qu’ils ne disposent pas d’une autonomie technique et économique, si bien qu’il serait impossible ou non rationnel de confier la réalisation des opérations envisagées à un tiers.
13. En deuxième lieu, s’agissant d’un avenant qui porte sur la réalisation d’opérations nombreuses et variées, l’Autorité examine, conformément à sa mission de veiller au bon fonctionnement du régime des péages, l’adéquation entre le coût de ces aménagements et les avantages qui peuvent en être retirés par les usagers de l’autoroute. Cette analyse – conduite par l’Autorité dans ses avis depuis 2021 – implique, en particulier, de s’assurer que la hausse de péage est en adéquation avec les bénéfices socio-économiques retirés par les usagers. L’exercice peut également fournir un éclairage utile sur le choix, pour chaque opération, de le financer par des augmentations plus ou moins ciblées des tarifs de péage autoroutier (section 2.3).
14. En troisième lieu, l’Autorité doit, plus généralement, vérifier que les principes posés par l’article L. 122-10 du code de la voirie routière sont respectés, ce qui impose d’analyser les paramètres économiques de l’avenant pour apprécier son équilibre financier. Au cas d’espèce, l’Autorité doit en particulier s’assurer (i) que les différents coûts à compenser ont été correctement estimés – qu’il s’agisse des coûts opérationnels ou des coûts liés à la compensation des évolutions de la fiscalité – et (ii) que les modalités de mobilisation des reliquats d’opérations abandonnées et des avantages financiers résultant du décalage de l’échéancier d’investissement prévu pour des opérations du PRA sont pertinentes (section 3).
15. En quatrième et dernier lieu, il convient d’examiner, de façon générale, les modifications apportées au contrat de concession qui portent sur les conditions dans lesquelles le concessionnaire exerce les missions qui lui sont confiées et en contrepartie desquelles il est autorisé à percevoir un péage. Au cas d’espèce, les modifications apportées aux stipulations relatives à la restitution des biens de la concession en bon état et aux différentes garanties dont bénéficie le concédant pour s’assurer du respect de cette obligation doivent plus particulièrement être analysées (section 4).

Avis n° 2025-079 9 / 52 2. Analyse du bienfondé de l’inclusion des aménagements prévus dans la concession et de leur financement par le péage 2.1. Propos liminaire : les contours d’une partie des opérations envisagées ne sont pas suffisamment précis pour permettre de statuer sur le bienfondé de leur inclusion dans le périmètre de la concession et de leur financement par le péage 16. Le projet d’avenant porte sur un grand nombre d’opérations, certaines d’entre elles étant regroupées dans des programmes qui concernent une multitude de sites, notamment :
- quatorze pôles d’échanges multimodaux (ci-après « PEM ») ;

- treize parkings de covoiturage ;

- six parkings sécurisés pour poids lourds (ci-après « PSPL ») ;

- 90 aires concernées par un complément de raccordement au réseau de distribution d’électricité et par l’aménagement de nouvelles places de stationnement parallèlement à l’installation de bornes de recharge électrique ;

- 70 aires faisant l’objet de mesures conservatoires pour accompagner le déploiement des installations de recharge pour véhicules électriques (ci-après « IRVE »).

17. Or la localisation précise d’un certain nombre d’entre elles n’est pas encore définie. Tel est d’abord le cas pour un PEM4 et pour douze des treize parkings de covoiturage5. Tel est également le cas pour les aménagements destinés à accompagner le déploiement d’IRVE. En effet, les listes d’aires figurant dans les projets d’annexes qui décrivent les programmes relatifs au raccordement des aires et à la réalisation de nouvelles places de stationnement correspondent visiblement à un scénario maximaliste – ainsi, le concédant a par exemple mis en avant, au cours de l’instruction, un simple objectif « d’assurer le maintien global du niveau de service en matière de stationnement pour les différentes catégories d’usagers là où cela est utile », qui « ne se traduira pas par la réalisation, aire par aire, des places supplémentaires [retenues pour le chiffrage des coûts] ».
18. Dans ces conditions, l’Autorité n’est pas systématiquement en mesure d’établir si les aménagements correspondants peuvent être intégrés dans le périmètre de la concession et financés par le péage. Il en résulte, en particulier, que le respect de la condition d’utilité ou de nécessité n’est pas vérifiable pour ces aménagements. En effet, alors que l’ensemble des opérations contractualisées pourrait, en théorie, répondre à la condition d’utilité ou de nécessité au sens de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, l’Autorité ne peut s’assurer in concreto que cette condition est vérifiée, faute de disposer d’informations suffisantes sur l’emplacement et les caractéristiques de ces projets. De façon générale, l’application de l’article L. 122-8 suppose que l’Autorité, pour apprécier l’incidence sur les tarifs de péage d’un projet de modification de la convention de délégation ou du cahier des charges annexé, dispose des éléments techniques et financiers nécessaires à cette appréciation.

Rochepinard, non évalué – cf. section 3.2.
Allaines, Saran-Gidy, Meung-sur-Loire, Coteaux-sur-Loire/Restigné, Langeais, La Ferté-Bernard, Connerré, Ancenis Sud,
Nantes La Chapelle-sur-Erdre, Vaiges, Saumur Vivy et Laval, représentant [5 – 10] millions d’euros (valeur 2025) au total.
4 5
Avis n° 2025-079 10 / 52 2.2. Plusieurs opérations ne vérifient pas les critères posés par l’article L. 122-4 du code de la voirie routière 2.2.1. Certaines opérations envisagées semblent relever d’obligations pesant déjà sur la société concessionnaire 19. Il résulte des stipulations de l’article 13.1 du cahier des charges de la société Cofiroute que le concessionnaire a l’obligation d’entretenir, de maintenir et d’exploiter à ses frais les ouvrages établis en vertu de la concession « de façon à toujours convenir parfaitement à l’usage auquel ils sont destinés ». Dès lors, il lui appartient en principe d’adapter les ouvrages de la concession afin de répondre à l’évolution des besoins des usagers de l’autoroute et de prendre en charge les aménagements qui en découlent.
20. Or, le projet d’avenant prévoit plusieurs aménagements destinés à accompagner le déploiement d’IRVE qui semblent déjà relever des obligations à la charge du concessionnaire.
21. Premièrement, s’agissant du raccordement au réseau électrique des futurs sites de recharge de véhicules électriques et des travaux d’aménagement nécessaires à l’accueil des installations6, l’article D. 122-46-1 du code de la voirie routière précise que « [l]es délégataires du service public autoroutier assurent, à destination de l’ensemble des usagers, un service de distribution en sources d’énergies usuelles destinées aux véhicules sur les installations annexes à caractère commercial […] ». Il résulte du même article que l’énergie électrique figure parmi les énergies usuelles7. Ainsi, les sociétés concessionnaires d’autoroutes ont pour obligation d’assurer un service de distribution d’énergie électrique pour la recharge des véhicules.
22. En conséquence, les opérations de raccordement des aires et les différents travaux qui en résultent ne devraient pas, en principe, être intégrés à un projet d’avenant et faire l’objet d’un financement complémentaire par le péage. Au demeurant, il apparaît que cette lecture n’a pas été remise en cause en pratique à ce stade : force est de constater que l’ensemble des sociétés concessionnaires d’autoroute, et en particulier la société Cofiroute8, n’ont jusqu’à présent pas demandé de compensation pour le raccordement au réseau électrique de sites de recharge. Ces projets ont été mis à la charge des sociétés sous-concessionnaires, sans que les concessionnaires leur versent une subvention d’équilibre. Ils sont donc, in fine, financés exclusivement par les usagers des bornes de recharge : la logique qui prévaut pour le carburant – les coûts d’approvisionnement en carburant des stations-services sont compris dans les prix à la pompe – a trouvé à s’appliquer pour l’électricité, avec des tarifs comparables, par kilomètre parcouru, pour les différentes sources d’énergie.
23. C’est pourquoi l’Autorité appelle le concédant à retenir une lecture stricte des obligations du concessionnaire et à ne pas compenser, sauf nécessité économique avérée, tout investissement visant à installer ou à accompagner des IRVE. En tout état de cause, s’il s’avérait indispensable de prévoir une subvention par le péage de la recharge des véhicules électriques sur autoroute, rien ne permet d’établir que cette subvention devrait correspondre à l’intégralité des coûts de raccordement : elle devrait, tout au plus, couvrir le différentiel entre les coûts et les recettes espérées, compte tenu de la propension des détenteurs de véhicules électriques à payer pour l’énergie qu’ils consomment sur autoroute.

Comprenant les travaux de génie civil et les travaux liés au passage des câbles électriques du point de raccordement au réseau public de distribution jusqu’à la zone de recharge.
7 Les dispositions de l’article D. 122-46-1 précisent que « [c]onstitue une source d’énergie usuelle au sens de la présente disposition, respectivement pour les véhicules légers et les poids lourds, toute source d’énergie utilisée par plus de 1,5 % des véhicules à moteur immatriculés pendant deux années consécutives ou par au moins 5 % du parc de véhicules à moteur en circulation ».
8 Autorité de régulation des transports, avis n° 2024-019 du 29 février 2024 relatif à la procédure de passation, par la société
Cofiroute, de huit contrats portant sur la conception, la construction, l’exploitation et l’entretien d’installations de recharge pour véhicules électriques (IRVE), sur les aires de Boutroux, Héron Cendré et la Dauneuse, situées sur l’autoroute A10, sur les aires de Cellier, Launay et Le Mans nord, situées sur l’autoroute A11, ainsi que sur les aires de la Chaussée de César et Quincy, situées sur l’autoroute A71.
6
Avis n° 2025-079 11 / 52 24. Deuxièmement, s’agissant de l’extension des zones de stationnement, il ressort de l’instruction que ces aménagements sont motivés par la nécessité d’adapter les ouvrages à l’évolution des besoins des usagers de l’autoroute « dans la mesure où le stationnement d’un véhicule électrique prend une surface plus importante (place du véhicule + borne IRVE) »9. Or, l’Autorité considère que la création de places de stationnement supplémentaires destinées à résoudre l’inadéquation entre l’offre existante et les prévisions concernant la demande des usagers relève des obligations initiales du concessionnaire, comme elle l’avait déjà indiqué dans un précédent avis10.
25. L’Autorité appelle donc également le concédant à retenir une lecture stricte du contrat, selon laquelle ces investissements font partie intégrante des obligations du concessionnaire au titre de l’article 13.1 de son cahier des charges, et ne devraient pas faire l’objet d’une compensation par le péage.
26. Il en va de même de la construction de 84 places de parkings sur l’aire de services des
Portes d’Angers, bien qu’elle soit présentée comme une composante du PEM d’Angers.
À supposer que ces places soient nécessaires, elles relèvent des obligations normales du concessionnaire.
27. La même remarque s’applique à trois opérations de rénovation de haltes de péage et à la refonte du parking de l’exploitant d’une aire de service qui, bien que présentées comme des composantes de l’aménagement des parkings de covoiturage d’Allaines, Ferté, Vaiges et Gidy, visent à améliorer la sécurité à proximité des barrières et relèvent des obligations ordinaires du concessionnaire.

2.2.2. Une opération ne vérifie pas le critère de nécessité ou d’utilité 28. Une opération, la construction de l’écopont de Sainte-Jamme, sur le tronçon Le Mans-Alençon de l’autoroute A28, n’apparaît ni nécessaire, ni utile au sens de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière. En effet, comme l’Autorité l’avait déjà relevé en 2017 dans son avis n° 2017-052 sur le projet de dix-huitième avenant au contrat de concession de Cofiroute, la localisation envisagée pour cet écopont ne correspond pas à une zone de rupture identifiée par le schéma régional de cohérence écologique.

2.2.3. Une partie des opérations envisagées ne semble pas présenter un caractère accessoire par rapport à la concession octroyée à la société Cofiroute 29. Toutes les opérations contractualisées dans le cadre du projet d’avenant sont d’un coût et d’une ampleur limités par rapport au montant global de la concession.
30. En revanche, plusieurs opérations semblent présenter une autonomie économique par rapport à la concession. En effet, avec une tarification adéquate, la construction et l’exploitation des PEM, des parkings de covoiturage et des PSPL pourraient reposer sur un modèle économique équilibré.
31. Ainsi, il semblerait possible de mettre à contribution les opérateurs de transports collectifs de voyageurs pour le financement des PEM : la facturation au toucher de quai est classique dans le cas des gares routières, tandis que la prise en charge des arrêts de bus par les autorités organisatrices de mobilité (ci-après « AOM ») ne fait généralement pas débat11. En termes de modèle économique, pour les transports en commun comme pour les parkings, il existe plusieurs modalités de gestion, en particulier la régie et la délégation de service public, permettant un portage du projet par l’AOM et une mise en concurrence du chantier auprès de plusieurs entreprises.

Pièce n° 3 du dossier de saisine.
Autorité de régulation des transports, avis n° 2022-054 du 26 juillet 2022 relatif au projet de quatorzième avenant à la convention passée entre l’État et la société Sanef pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes, approuvée par décret du 29 octobre 1990 et au cahier des charges annexé à cette convention.
11 À cet égard, il convient de rappeler que les AOM disposent en principe de la compétence pour créer et exploiter les aménagements de transport routier en application de l’article L. 3114-2-1 du code des transports. Ainsi, si l’article 53 de la loi n°2015-992 du 7 août 2015 relative à la transition énergétique, tel que modifié par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 9 10
Avis n° 2025-079 12 / 52 32. De même, le financement des parkings de covoiturage est intégralement mis à la charge des usagers de l’autoroute dans le projet d’avenant, alors qu’un financement par les bénéficiaires de ces aménagements aurait pu être envisagé. Le concédant fait ainsi valoir que « l’un des principaux intérêts du covoiturage, comme de l’utilisation des transports en commun réside dans l’économie financière réalisée par les usagers », tout en en déduisant que « [l]a tarification de ces projets irait donc à rebours de l’objectif public de développement du covoiturage ». Or, dès lors que les usagers potentiels de ces parkings bénéficieront d’économies substantielles, à la fois sur le carburant, l’entretien et l’usure de leur véhicule, ils pourraient avoir une propension à payer pour l’usage de ces parkings, sans que les tarifs permettant de recouvrer les coûts s’établissent nécessairement à un niveau dissuasif.
33. Enfin, la possibilité de recouvrer l’ensemble des coûts des PSPL à travers une tarification à l’usage est écartée dans le projet d’avenant soumis à l’Autorité car cela « aboutirait à un prix jugé rédhibitoire pour les principaux concernés » selon le concédant, si bien qu’une partie de la hausse générale des péages prévue par le projet d’avenant est destinée à compléter les recettes tirées des PSPL qui, sur la durée résiduelle de la concession, sont très inférieures à leur coût. Cette affirmation mériterait d’être objectivée à partir d’une modélisation économique faisant apparaître le tarif qui permettrait d’équilibrer les charges, d’en apprécier le caractère soutenable ou non, et de déterminer les conditions permettant d’en réduire le niveau. Ainsi, le caractère « rédhibitoire » du niveau des tarifs d’accès aux PSPL permettant d’en assurer le financement par leurs utilisateurs paraît résulter de l’hypothèse que la tarification des PSPL ne se poursuivra pas au-delà des contrats en cours ; or, le simple maintien, après l’échéance de la concession, de tarifs équivalents à ceux qui sont actuellement prévus jusqu’à cette date pourrait suffire à garantir l’équilibre économique de ces aménagements.
34. Parmi ces opérations présentant potentiellement une autonomie économique par rapport à la concession, certaines pourraient en outre présenter une autonomie technique, de sorte qu’elles ne présenteraient pas de lien suffisamment étroit avec l’ouvrage concédé. De manière générale, dans le dossier de saisine comme au cours de l’instruction, la contribution de ces opérations à l’amélioration du service autoroutier en raison de leur lien avec l’exploitation du service, qui justifierait leur mise à la charge de ses usagers, n’a pas été démontrée, de même que l’impossibilité technique de dissocier la construction et l’exploitation des aménagements prévus de l’exploitation de la concession de la société Cofiroute. Or les informations disponibles, en particulier, pour huit PEM12 et pour huit parkings de covoiturage13 portent à croire que ces aménagements pourraient sans difficulté être réalisés et exploités par un acteur distinct du concessionnaire14. En effet, il est prévu :

d’orientation des mobilités (ci-après « LOM ») précise que « [l]es sociétés concessionnaires d’autoroutes s’engagent dans la création ou le développement de places de covoiturage ou de pôles d’échanges multimodaux adaptés aux besoins identifiés […]», il ressort de l’analyse des travaux parlementaires relatifs à la loi LOM que l’intention du législateur était seulement de permettre une participation des SCA au financement des PEM. En effet, l’objet de l’amendement n° 537 rect. quinquies ayant introduit une modification de l’article 53 de la loi du 17 août 2015 précitée pour préciser que les SCA doivent s’engager dans la création de
PEM précisait que « […] les gestionnaires d’infrastructures concernés devraient en effet pouvoir être appelés, dans le cadre de leur contrat de délégation, à contribuer au financement des voies de desserte et de certains ouvrages constituant ces pôles ainsi qu’à participer aux services qui y sont proposés. […] Cet amendement permettra notamment la couverture par le produit du péage de ces contributions financières, permettant ainsi aux gestionnaires d’infrastructures routières de participer à la réalisation et au financement de pôles d’échanges multimodaux, notamment par la création de parkings » (soulignements ajoutés).
12 Alençon, Angers, Blois, Château-Renault, Olivet, Orléans, Esvres-Loches et Monts-Sorigny.
En revanche, le projet de giratoire situé à 700 mètres du PEM de Sorigny semble présenter une autonomie technique et financière puisqu’il répond à des problématiques de franchissement de ligne blanche et de remontées de files observées sur le réseau départemental, qui sont liées au choix d’implantation du parking de covoiturage départemental. L’exécution des travaux comme leur financement paraissent relever du département.
13 Meung-sur-Loire, La Ferté-Bernard, Connerré, Nantes La Chapelle-sur-Erdre, Vaiges, Saumur Vivy, Naintré, Laval.
14 S’agissant du PEM d’Angers, le projet prévoit aussi la construction d’une bretelle de retournement. Celle-ci ne présente pas d’autonomie technique avec la concession. Toutefois, il n’y a pas de raison de lier cet aménagement au PEM d’Angers, dont il est géographiquement distinct. La bretelle pourrait donc faire l’objet d’un avenant (dans l’hypothèse où son utilité serait démontrée).

Avis n° 2025-079 13 / 52 - s’agissant des PEM, qu’ils soient implantés en dehors du domaine public autoroutier concédé (ci-après « DPAC »), dans une zone où les travaux peuvent être effectués sans incidence sur le trafic de l’autoroute et, pour sept d’entre eux, que la collectivité locale assure l’exploitation d’une partie (Olivet, Orléans) ou de l’intégralité (Alençon, Blois, Château-Renault, EsvresLoches et Monts-Sorigny) du site ;

- s’agissant des parkings, qu’ils soient implantés en dehors du DPAC et que, pour six d’entre eux15, la collectivité locale assure l’exploitation du site.

35. Dans ces conditions, l’Autorité considère que le caractère accessoire par rapport à la concession octroyée à la société Cofiroute de ces opérations n’est pas démontré.

2.3. Les opérations n’apportent pas toujours aux usagers des avantages supérieurs aux coûts qu’elles leur font supporter via le péage 36. Il ressort des sections précédentes :
-
D’une part, que les contours d’une partie des opérations prévues par le projet d’avenant ne sont pas suffisamment précis pour permettre de statuer sur le bienfondé de leur inclusion dans le périmètre de la concession et de leur financement par le péage ;

-
D’autre part, que les trois conditions posées par l’article L. 122-4 du code de la voirie routière ne sont pas réunies pour une partie des opérations prévues par le projet d’avenant.

37. Au-delà de cette vérification, l’Autorité examine, d’une part, si les avantages procurés aux usagers par les aménagements envisagés sont supérieurs à leurs coûts (section 2.3.1), d’autre part, si les modalités de tarification prévues permettent de cibler leurs bénéficiaires (section 2.3.2).

2.3.1. Pour une partie des PEM, des parkings de covoiturage et des PSPL, l’adéquation, pour les usagers de l’autoroute, entre les coûts et les avantages n’a pas été étudiée ou démontrée 38. Ainsi, s’agissant de huit PEM (ceux de l’agglomération de Tours et celui d’Angers), de l’ensemble des parkings de covoiturage et de l’ensemble des PSPL, aucun élément permettant d’identifier un besoin, de justifier le choix des sites ou d’expliquer le dimensionnement des aménagements n’a été fourni. Par exemple, aucun diagnostic de saturation, même sommaire, n’a été mené pour démontrer le besoin de créer des places de stationnement supplémentaires ; il ne peut être établi avec certitude qu’ils généreront des gains réels pour les usagers, ni même, simplement, qu’ils seront utilisés régulièrement.
39. Par ailleurs, parmi les six PEM pour lesquels des éléments d’analyse socio-économique ont été transmis, quatre (Angers, Blois, Château-Renault, Olivet) reposent sur des hypothèses qui semblent particulièrement optimistes, ce qui ne suffit pourtant pas, dans le cas de deux d’entre eux (Blois, Château-Renault), pour considérer que les gains l’emporteront sur les coûts.
40. Plus fondamentalement, il ressort des éléments transmis à l’Autorité que cinq projets de PEM ont principalement, sinon uniquement, vocation à répondre à des problématiques locales16, sans lien avec l’autoroute, et qu’ils apporteront très peu d’avantages, si ce n’est aucun, aux usagers de l’autoroute. Ainsi, les PEM d’Alençon, d’Angers, de Blois et de Château-Renault accueilleront des bus qui n’empruntent pas l’autoroute, tandis qu’aucun élément dans le dossier ne permet de supposer que les parkings seront utilisés, en majorité, par les usagers de l’autoroute. S’agissant du PEM d’Orléans, l’opération consiste à déplacer la gare routière pour réduire la congestion en centre-ville ; elle n’aura aucun impact sur l’utilisation de l’autoroute par les autocars.

Meung-sur-Loire, Nantes La Chapelle-sur-Erdre, Vaiges, Saumur Vivy, Naintré, Laval.
Pour les PEM d’Alençon et de Château-Renault, il est ainsi précisé dans les notes socio-économiques transmises par le concédant que les parkings seront situés à proximité de points d’intérêt locaux (centre de formation des apprentis d’Alençon,
ZAC de Château-Renault).
15 16
Avis n° 2025-079 14 / 52 2.3.2. Plusieurs investissements sont financés par l’ensemble des usagers de l’autoroute alors qu’une petite fraction d’entre eux seulement pourrait en bénéficier 41. Plus généralement, les choix de tarification envisagés s’écartent de la logique de l’usager-payeur, et pourraient conduire à des reports de charge des bénéficiaires des aménagements vers d’autres usagers de la concession.
42. En premier lieu, une augmentation générale des péages est prévue, impliquant que les usagers actuels de la concession de Cofiroute supporteront l’ensemble des coûts financiers17, via les péages versés sur la durée résiduelle du contrat18, alors qu’une part importante des bénéfices des aménagements sera postérieure à l’échéance du contrat. Il s’agit d’un phénomène de subvention intertemporelle défavorable aux usagers de l’infrastructure qui l’emprunteront entre 2025 et 2034 (c’est-à-dire tant que le réseau est concédé à la société Cofiroute) et qui, par conséquent, nuit au bon fonctionnement, sur la durée, du régime des tarifs de péage. Comme l’Autorité l’a recommandé à de nombreuses reprises, ce phénomène pourrait être évité en prévoyant de recourir à un mécanisme de soulte : si l’État prévoyait de verser à la société Cofiroute, à l’issue de la concession en cours, la valeur non amortie des investissements réalisés dans le cadre du projet d’avenant, les augmentations tarifaires pourraient être limitées ; le cas échéant, l’État pourrait exiger du concessionnaire suivant un droit d’entrée correspondant à cette soulte, qui pourrait être répercuté dans les péages dont s’acquitteraient les usagers futurs. Le recours à ce mécanisme permettrait en outre de lisser l’évolution des péages après la fin des concessions historiques19, et partant, limiter les problèmes de report modal inversé et de congestion qui pourraient en résulter.
43. En deuxième lieu, le choix de faire porter le coût des aménagements destinés à accompagner le déploiement d’IRVE à l’ensemble des usagers de la concession, quand bien même ils ne rechargeraient jamais leur véhicule sur les bornes du réseau autoroutier (soit qu’ils utilisent un véhicule ne fonctionnant pas à l’énergie électrique, soit qu’ils réalisent des trajets courts), apparaît discutable. En effet, la subvention des IRVE par le péage repose sur l’hypothèse implicite que les usagers de véhicules électriques ne seraient pas en mesure de s’acquitter de tarifs de recharge qui couvriraient l’ensemble des coûts correspondants. Or cette hypothèse, posée de longue date et de façon récurrente par certains acteurs, n’est pas étayée. Elle est même réfutée par les faits. Ainsi, au cours des dernières années, l’Autorité a pu observer la forte appétence des acteurs économiques pour le déploiement d’IRVE sur les aires de services du réseau autoroutier, démontrant l’existence d’un modèle économique : avec, en moyenne, sept répondants par procédure d’attribution de contrats de sous-concession, les sociétés concessionnaires ont pu faire face à leur obligation réglementaire d’équiper l’intégralité du réseau sans difficulté, en mettant à la charge des sous-concessionnaires les coûts de raccordement au réseau électrique et d’aménagement éventuel de l’aire.
44. En troisième lieu, le choix de faire porter le coût des PEM et des parkings de covoiturage à l’ensemble des usagers de la concession, alors qu’une petite minorité d’entre eux seulement pourrait bénéficier de ces équipements, ne semble pas justifié. Ce choix paraît reposer sur deux arguments également contestables.
-
D’une part, une tarification de ces équipements à l’usage ne serait pas soutenable – ce qui, comme indiqué aux points 31 et 32, n’est pas étayé ;

Ainsi que les désagréments engendrés par les travaux qui, selon les échéanciers prévisionnels, devraient se poursuivre jusqu’en 2031.
18 Mais également à travers la consommation des reliquats d’opérations abandonnées et des avantages financiers résultant du décalage de l’échéancier d’investissement prévu pour les opérations du PRA, comptabilisés au titre de l’article 7.6 du cahier des charges, qui auraient pu être soldés à travers une baisse des péages.
19 À méthode de tarification inchangée, la fin des concessions devrait s’accompagner d’une baisse des tarifs de péages : le coût des investissements passés aura déjà été recouvré, et le volume des nouveaux investissements à réaliser devrait être très inférieur. Les inconvénients d’une telle situation ont été largement commentés dans le cadre d’Ambition France Transport.
17
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D’autre part, l’usage de ces équipements devrait être favorisé compte tenu des externalités positives qu’il permet : moindres émissions de CO2, voire réduction de la congestion. Les quelques éléments fournis au cours de l’instruction montrent toutefois que les effets attendus sont particulièrement modestes de ce point de vue. A contrario, le financement intégral de ces aménagements par le péage présente, d’un point de vue économique, deux inconvénients :
d’abord, la garantie dont bénéficie le concessionnaire de pouvoir recouvrer le coût des travaux via le péage pourrait l’inciter à surdimensionner ces aménagements, avec un impact environnemental négatif ; réciproquement, l’accès à ces équipements sans contrepartie financière pourrait favoriser des usages excessifs des parkings, compromettant leur disponibilité pour les covoitureurs et les usagers des transports collectifs.

45. En quatrième lieu, le choix de permettre au concessionnaire de recouvrer la majeure partie du coût des PSPL à travers le péage autoroutier paraît également discutable. Certes, le projet d’avenant prévoit, outre l’augmentation généralisée des tarifs, une augmentation plus importante pour les poids lourds (ci-après « PL »), à travers l’augmentation des coefficients interclasses pour les véhicules des classes 3 et 4. Il reste que cette augmentation n’est pas suffisante pour permettre que les PL supportent seuls la charge des PSPL, ce qui conduit à une forme de subvention croisée des PL circulant sur autoroute par les VL, à rebours des objectifs de report modal et de développement du fret ferroviaire, qui souffre d’un déficit de compétitivité par rapport au mode routier. À supposer même que ce soit le cas, le choix de faire supporter tous les coûts des PSPL à l’ensemble des PL n’apparaîtrait pas non plus satisfaisant : cela impliquerait que des PL qui n’utiliseraient pas les PSPL, par exemple parce qu’ils n’effectueraient jamais de trajets longs nécessitant de passer la nuit sur l’autoroute et se concentreraient sur la desserte fine du territoire, contribueraient tout de même à leur financement. Comme indiqué au point 33, il serait possible, en tenant compte du fait que l’accès aux PSPL restera payant à l’issue du contrat de concession de Cofiroute, de prévoir une tarification des PSPL permettant la couverture des coûts correspondants, ce qui éviterait de les financer en partie par le péage.
46. En cinquième lieu, le choix de construire une nouvelle voie, pour en faire une voie réservée aux transports en commun (ci-après « VRTC »), sur une section gratuite de l’autoroute A11 apparaît discutable à double titre. D’une part, cela implique qu’une partie des bénéficiaires de l’aménagement ne contribuera aucunement à son financement : il sera donc mis à la charge de tous les autres usagers de l’infrastructure, quand bien même ils n’emprunteraient pas la section concernée. D’autre part, ce choix de tarification apparaît contradictoire avec la nature de l’aménagement considéré : en effet, ce dernier est présenté comme une réponse à des problèmes de congestion, qui pourraient être résorbés à moindre coût en instituant un péage sur la section, plutôt qu’en restreignant l’accès de certains usagers à une voie nouvellement créée.
47. En sixième lieu, le choix d’aménager un nouveau diffuseur à Langeais sans construire de gare de péage revient simultanément à améliorer la qualité du service autoroutier pour certains usagers (pour lesquels l’autoroute deviendra plus accessible) et à permettre à ces usagers de circuler gratuitement sur la section (d’une longueur d’environ 5 kilomètres) située entre
Langeais Nord et Langeais Est. Un tel choix apparaît discutable, au moins du point de vue de l’efficacité de la tarification.
48. En septième lieu, le choix d’aménager un nouveau diffuseur à Rochepinard, sur une section gratuite, soulève également, a minima, une question d’efficacité de la tarification, dès lors que cet aménagement sera mis à la charge de tous les autres usagers de l’infrastructure, quand bien même ils n’emprunteraient pas la section concernée.

Avis n° 2025-079 16 / 52 3. Analyse des paramètres économiques du projet d’avenant 3.1. Propos liminaire : le modèle financier qui sous-tend l’avenant présente plusieurs faiblesses 49. Le modèle financier transmis par le concédant à l’appui de la présente saisine est globalement similaire à ceux soumis lors des précédents avenants ayant donné lieu à un avis de l’Autorité.
50. Toutefois, dans le cas d’espèce, l’Autorité a relevé plusieurs faiblesses dans ce modèle.
51. Premièrement, des erreurs subsistent, qui auraient pu être détectées grâce à de simples contrôles de cohérence. Par exemple, l’Autorité a relevé, dans le cadre de son instruction, un écart de 4,1 millions d’euros entre le montant cumulé des investissements et le montant cumulé des amortissements.
52. Deuxièmement, le modèle ne reflète pas la version définitive du projet d’avenant. Ainsi, les recettes attendues des PSPL ne coïncident pas avec les données détaillées transmises dans le cadre de l’instruction. Reconnaissant cette différence, le concédant a précisé qu’ « en tout état de cause, l’État et COFIROUTE ont convenu de retenir le calcul le plus avantageux des deux, en VAN ». De même, la répartition des investissements entre les différentes opérations constitutives du projet ne correspond ni à ce qui figure dans les documents explicatifs du chiffrage des coûts, ni à ce qui figure dans les fichiers « CP1 (Fiche opération) » qu’il est prévu d’annexer au cahier des charges20.
53. Troisièmement, le fonctionnement du modèle, qui est réutilisé à chaque avenant, mais marginalement amendé pour tenir compte des spécificités du projet considéré, perd progressivement en clarté. Au cas d’espèce, des résultats intermédiaires ont été figés, ce qui complexifie la vérification des calculs effectués. Le modèle transmis par le concédant à l’appui de sa saisine présente ainsi une auditabilité limitée pour les besoins de l’instruction, qui doit pourtant permettre de vérifier que la hausse tarifaire envisagée est justement calibrée en fonction des paramètres retenus.
54. Dans ces conditions, l’Autorité rappelle l’importance de veiller à l’intégrité technique et méthodologique du modèle fourni à l’appui de sa saisine.

3.2. Le coût de certaines opérations apparaît surestimé 55. L’Autorité vérifie que les dépenses destinées à être compensées par les tarifs de péage se rattachent directement et exclusivement à l’opération considérée et que leur montant prévisionnel est strictement justifié, au regard notamment des coûts habituellement constatés, compte tenu de sa nature et de ses caractéristiques propres.
56. Dans son examen, l’Autorité utilise une méthode documentée et se fonde sur une base de données compilant plus de 10 000 prix de prestations. Elle rappelle que sa méthode a été concertée avec les parties-prenantes et a fait l’objet d’une certification par un bureau d’ingénierie indépendant21.
57. Au cas d’espèce, comme le montre le tableau ci-après, plusieurs opérations apparaissent surestimées et, pour neuf d’entre elles, l’écart entre la contre-expertise de l’Autorité et la valeur retenue par les parties est de plus de 10 %, un seuil au-delà duquel l’Autorité conclut à une erreur manifeste.

Au total, les montants sont les mêmes. Néanmoins, dans le modèle, les montants sont de [10 – 20]millions d’euros, valeur janvier 2025, pour les parkings de covoiturage et de [50 – 100] millions d’euros, valeur janvier 2025, pour les PEM dans leur ensemble ; selon les annexes, les montants sont de [5 – 10] millions d’euros, valeur janvier 2025, pour les parkings de covoiturage et un total de [50 – 100] millions d’euros, valeur janvier 2025, pour les PEM. 21 Voir le rapport d’évaluation à ce lien.
20
Avis n° 2025-079 17 / 52 Tableau 2 : Écart entre les coûts prévisionnels retenus pour établir le projet d’avenant et les estimations de l’Autorité
Investissements à réaliser
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 01/2025)
Coût de référence
ART (M€ 01/2025)
Écart constaté
Aménagements destinés à accompagner le déploiement d’installations de recharge pour véhicules électriques (IRVE)
-
Raccordement des aires22 [20 – 50] / /
-
Places de parking supplémentaires [10 – 20] [10 – 20]
- 17,4 %
-
Programme de mesures conservatoires23 [5 – 10] / / [50 – 100] [50 – 100]
- 9,9 %
Treize pôles d’échanges multimodaux24 [50 – 100] [50 – 100]
- 9,2 %
-
Dont Alençon [0,1 – 0,2] [0,1 – 0,2]
- 19,0 %
-
Dont Château-Renault [0,5 – 1] [0,2 – 0,5]
- 15,4 %
-
Dont Orléans [1 – 2] [1 – 2]
- 13,4 %
-
Dont Chambray-lès-Tours [10 – 20] [10 – 20]
- 10,4 %
-
Dont Esvres-Loches [2 – 5] [2 – 5]
- 11,9 %
-
Dont Veigné [5 – 10] [5 – 10]
- 12,4 %
Élargissement de l’autoroute A10
Section Futuroscope-Poitiers
Aménagement de pôles d’échanges multimodaux
Aménagement de diffuseurs
-
Diffuseur de Joué-lès-Tours [10 – 20] [10 – 20] 0,0 %
-
Diffuseur complet de Rochepinard25 [20 – 50] / /
-
Demi-diffuseur de Coteaux-sur-Loire [10 – 20] [10 – 20] 0,0 %
-
Demi-diffuseur de Langeais [5 – 10] [5 – 10] 0,0 % [20 – 50] [20 – 50]
- 7,9 %
Aménagement de parkings sécurisés pour poids lourds
Six parkings sécurisés pour poids lourds
Intégration urbaine de la traversée de Tours
-
Volet « continuité des modes doux » [10 – 20] [10 – 20]
- 10,2 %
-
Volet « Intégration Acoustique » [20 – 40] [10 – 20]
- 26,5 % [5 – 10] [5 – 10]
- 8,47 % [2 – 5] [2 – 5] 0,0 %
Aménagement de parkings de covoiturage
Treize parkings de covoiturage
Aménagements écologiques
-
Écopont de Sainte-Jamme
Pour des raisons précisées en annexe 3, les coûts de cette opération n’ont pu être contre-expertisés.
Pour des raisons précisées en annexe 3, les coûts de cette opération n’ont pu être contre-expertisés.
24 Le coût du PEM de Rochepinard n’a pas été distingué de celui de l’échangeur et n’a donc pas pu être contre-expertisé.
25 Pour des raisons précisées en annexe 3, les coûts de cette opération n’ont pu être contre-expertisés.
22 23
Avis n° 2025-079 18 / 52 -
Quatre écoducs [1 – 2] [1 – 2]
- 9,1 %
-
Quatre aménagements hydrauliques [2 – 5] [2 – 5]
- 5,9 % [5 – 10] [5 – 10]
- 2,5 %
Aménagement d’une VRTC
VRTC sur l’A11
Aménagement de bretelles de sortie
-
Bretelle de shunt en sortie de l’échangeur n° 16 de l’A11 [0,5 – 1] [0,5 – 1] 0,0 %
-
Bretelle de l’échangeur n° 7 de l’A71 à Bourges [5 – 10] [5 -10]
- 9,2 % [2 – 5] [2 – 5] 0,0 %
TOTAL [200 – 500] /
Dont opérations contre-expertisées [200 – 500] [200 – 500]
- 9,6 %
Dont opérations surestimées au-delà de la marge d’erreur admise par l’Autorité [50 – 100] [50 – 100]
- 16,12 %
Dont opérations non contre-expertisables [50 – 100] /
Réalisation d’une étude
Étude de résilience 58. La correction du modèle fourni dans le cadre de la saisine s’agissant des investissements surestimés aboutit à modifier l’estimation du taux de rentabilité interne (ci-après « TRI ») de l’avenant, qui passerait de [6 – 8] % à [8 – 10] %. Pour maintenir le TRI à son niveau de [6 – 8] %, la hausse de péage autorisée dans le cadre du projet d’avenant au titre des investissements supplémentaires devrait être ramenée à 0,195 % au lieu de 0,235 % par an entre 2026 et 2030, correspondant à une économie de [10 – 20] millions d’euros (valeur 2025) en valeur actuelle nette (ci-après « VAN ») pour les usagers26 d’ici à la fin du contrat de concession.

3.3. Les dépenses de TAT à compenser sont correctement estimées 59. Le 3° du II de l’article 81 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a modifié les dispositions de l’article 1er de l’article 302 bis ZB du code général des impôts pour indexer partiellement la taxe d’aménagement du territoire (ci-après « TAT ») sur l’inflation.
60. La société Cofiroute a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’État à l’indemniser, annuellement et jusqu’à l’expiration de son contrat de concession, du montant de la majoration de la TAT résultant de cette modification en se fondant sur l’article 32 de son contrat de concession, qui prévoit qu’ « [e]n cas de modifications ou de créations […] d’impôts, taxes et redevances spécifiques aux concessionnaires d’ouvrages routiers à péage ou aux concessionnaires d’autoroutes, et notamment de modifications des articles 266-1-h, 273ter, et 302bis ZB du Code Général des Impôts, l’État et la société concessionnaire arrêtent d’un commun accord les compensations, par exemple tarifaires, qui devront être apportées pour assurer la neutralité de ces modifications ou créations sur l’ensemble constitué des comptes sociaux et de l’équilibre financier de la société concessionnaire, tels qu’ils se présenteraient, à la même date, en l’absence de ces modifications ou créations ».
61. Si le tribunal administratif de Paris a rejeté cette demande, la Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 7 mai 202527, a annulé le jugement de première instance et renvoyé la société
Cofiroute devant l’administration pour qu’il soit procédé à la détermination des modalités de la compensation à laquelle elle peut prétendre.

26 27
C’est-à-dire en actualisant à 4,5 % + taux d’évolution de l’IPC.
Cour administrative d’appel de Paris, 6ème chambre, 7 mai 2025, n° 23PA01135.

Avis n° 2025-079 19 / 52 62. La compensation formalisée dans le cadre du projet d’avenant repose sur deux volets : d’une part, une hausse additionnelle de 0,27 % des tarifs en 2026 afin de compenser l’indexation de la TAT sur la période 2020-2025, et, d’autre part, une hausse supplémentaire des tarifs à hauteur de 13 % de l’évolution de l’indice des prix à la consommation (ci-après « IPC ») pour la période 2026-2034.
63. Il ressort du modèle financier figurant dans le dossier de saisine que la compensation octroyée dans le cadre de l’avenant porte respectivement, compte tenu des hypothèses du concédant sur l’évolution de l’IPC, sur des montants cumulés, y compris intérêts légaux, de 26,3 millions d’euros (courants) pour la période 2020-2025 et de [100 – 200] millions d’euros (courants) pour la période 2026-2034.
64. L’Autorité a réalisé sa propre évaluation des sommes à compenser, qui aboutit à des résultats très proches.

3.4. Certaines hypothèses macro-économiques mériteraient d’être corrigées 65. Pour projeter les dépenses et les recettes induites par le projet d’avenant, il est nécessaire de formuler des hypothèses sur l’évolution des prix (section 3.5.1) et sur l’évolution du trafic (section 3.5.2). Au cas d’espèce, les enjeux financiers sont faibles, si bien que seul un résumé des conclusions est présenté ci-dessous. Le détail de l’analyse figure en Annexe 4.

3.4.1. Les hypothèses d’évolution des prix sont cohérentes avec les principales prévisions en la matière 66. Le modèle financier qui fonde le financement de l’avenant repose sur des hypothèses d’évolution de deux indices de prix : l’indice des prix à la consommation et l’index TP01 (relatif aux travaux publics). Au cas d’espèce, les hypothèses retenues n’appellent pas de commentaire de la part de l’Autorité.

3.4.2. Les recettes de péage induites par la hausse tarifaire semblent sous-estimées compte tenu de prévisions de trafic pessimistes 67. Les prévisions d’évolution du trafic ont une incidence sur le chiffre d’affaires de la société et, dans une moindre mesure, sur l’évolution de certaines charges (par exemple, la taxe d’aménagement du territoire).
68. S’agissant des VL, l’Autorité estime que l’hypothèse d’une croissance de [0 – 2] % par an retenue dans l’avenant est sous-estimée pour deux raisons. D’une part, cette valeur est en rupture avec les tendances historiques : elle n’est cohérente qu’avec la croissance observée ces cinq dernières années, alors que celle-ci a été marquée par la crise sanitaire et la hausse des prix consécutive à la crise ukrainienne. D’autre part, la méthode de prévision retenue, essentiellement forfaitaire, n’est pas suffisamment robuste et ne prend pas en compte le contexte. C’est pourquoi l’Autorité recommande de rehausser l’hypothèse de croissance du trafic des VL à +1,0 % par an.
69. S’agissant des PL, l’Autorité relève que l’hypothèse d’une croissance de [0 – 2] % par an retenue dans l’avenant est en rupture avec les pratiques précédentes. Dans tous les avenants dont elle a été saisie, il était supposé des croissances de plus de 1,0 % par an. Sur le fondement de ses propres estimations, l’Autorité recommande de retenir une hypothèse de croissance du trafic des
PL d’au moins 1,3 % par an.
70. La correction du modèle fourni dans le cadre de la saisine sur ce point aboutit à modifier l’estimation du taux de rentabilité interne (ci-après « TRI ») de l’avenant, qui passerait de [6 – 8] % à 8,04 %. Pour maintenir le TRI à son niveau de [6 – 8] %, la hausse de péage autorisée dans le cadre du projet d’avenant au titre des investissements supplémentaires devrait être ramenée à 0,218 % au lieu de 0,235 % par an entre 2026 et 2030, correspondant à une économie de 7 millions d’euros (valeur 2025) en VAN pour les usagers d’ici à la fin du contrat de concession.

Avis n° 2025-079 20 / 52 71. Si toutefois il n’apparaissait pas possible de s’accorder sur ce rehaussement des prévisions de trafic, une clause de partage de risque pourrait à tout le moins être introduite.

3.5. Le calendrier de consommation des reliquats et avantages financiers conduit à une augmentation des coûts à recouvrer via le péage 72. Le financement des opérations prévues par le projet d’avenant passe, en plus de la hausse des péages, par deux leviers :
-
D’une part, la mobilisation de reliquats, issus principalement de l’abandon d’opérations (mise à 2x3 voies du contournement nord d’Angers, construction des échangeurs de Brain-surAllones et de Restigné, mise en configuration définitive du système de péage du contournement de Tours) prévues par le 11éme avenant, conclu en 2004 ;

-
D’autre part, la consommation des avantages financiers résultant du décalage de l’échéancier d’investissements prévu pour les opérations du PRA, comptabilisés au titre de l’article 7.6 du cahier des charges.

73. Dernièrement, lorsqu’un financement hybride a été mis en œuvre – par exemple, dans les cas du treizième avenant au contrat de concession de la société SAPN et du quatorzième avenant au contrat de concession de la société Sanef conclus en 2022 –, l’équilibre économique de l’avenant reposait sur la consommation des reliquats et des avantages financiers dès le début des opérations, à concurrence des investissements prévus, dans l’ordre chronologique de leur constitution.
74. À l’occasion du présent projet d’avenant, une approche différente est envisagée : le modèle conçu par le concédant pour simuler l’équilibre financier de l’avenant prévoit la consommation simultanée des reliquats et des avantages financiers tout au long du programme de travaux, alors que les reliquats ont été constitués avant les avantages financiers du PRA, qui date de 2015.
75. Or la consommation des reliquats devrait intervenir au plus tôt, car le maintien de reliquats génère un déséquilibre du contrat qui est irrémédiable et qui s’aggrave au cours du temps. En effet, les investissements alternatifs demandés au concessionnaire représentent des montants équivalents à ceux des investissements abandonnés (puisque les montants sont revalorisés en tenant compte de l’évolution de l’index TP01), mais les coûts d’immobilisation du capital évités par le concessionnaire, dont l’importance croît avec le délai qui sépare la réalisation initialement prévue des travaux et la réalisation effective des travaux alternatifs, ne sont pas restitués.
Autrement dit, les péages intègrent un coût qui correspond à la réalisation rapide des aménagements (coût prenant la forme d’un taux de rémunération du capital reflétant les conditions du marché qui prévalaient lors de la contractualisation des travaux, et bien supérieur au taux d’évolution de l’index TP01), mais aucune compensation n’est octroyée à l’usager qui, dans les faits, bénéficie tardivement des aménagements28.
76. Plus généralement, l’ordre de mobilisation des différentes sources de financement n’est pas neutre pour l’usager. Pour minimiser la hausse des péages, il conviendrait, en principe, de les classer en fonction du coût d’immobilisation du capital associé, puis de procéder comme suit :
- les avantages financiers comptabilisés au titre de l’article 7 du cahier des charges, s’ils sont moins coûteux que le péage, devraient d’abord être mobilisés, par coût du capital croissant ;

- les avantages financiers qui sont plus coûteux que le péage devraient être mobilisés le plus tard possible, en commençant toujours par ceux dont le coût est le plus faible ;

- la hausse de péage nécessaire par l’avenant devrait alors être déterminée.

Ce déséquilibre est désormais bien identifié. Dès 2007, des clauses prévoyant la comptabilisation de l’avantage financier résultant pour le concessionnaire d’un retard dans la réalisation des opérations ont été introduites dans les contrats parallèlement à l’ajout de nouvelles obligations d’investissement.
28
Avis n° 2025-079 21 / 52 77. Au cas d’espèce, une consommation des avantages financiers la plus tardive possible se ferait à l’avantage des usagers. En effet, le montant des avantages financiers mobilisés est, conformément à l’article 7.6 du cahier des charges, capitalisé à un taux annuel de 7,2 %, qui est supérieur au taux de rentabilité interne du présent projet d’avenant (voir section 3.6).
78. Néanmoins, l’article 7.6 du cahier des charges prévoit que la consommation des avantages financiers intervient au plus tard 24 mois après le calcul de leur valeur, qui est lui-même effectué « au 31 décembre de l’année de la dernière mise en service, et au plus tard au 31 décembre 2026 ». Or la dernière mise en service des aménagements concernés par l’article précité a eu lieu en 2023. Ainsi, pour respecter le cahier des charges, il serait théoriquement nécessaire de mobiliser les avantages financiers avant le 31 décembre 2025. Si, de fait, il est matériellement impossible de solder les avantages financiers avant cette date, il apparaît que l’esprit du cahier des charges n’est pas d’attendre l’échéance du contrat de Cofiroute pour solder les avantages financiers constitués au titre de l’article 7.6.
79. Finalement, les avantages financiers devraient, dans le cadre du présent avenant, être consommés à la suite des reliquats, mais dès que possible, à concurrence des investissements réalisés.

Figure 2 : Ordre de mobilisation des différentes sources de financement
Note de lecture : dans le projet d’avenant, les différentes sources de financement sont mobilisées simultanément entre 2024 et 2032. L’Autorité recommande de mobiliser successivement les reliquats, les avantages financiers et le péage, un ordre qui est moins défavorable à l’usager.

80. La correction du modèle fourni dans le cadre de la saisine sur ce point aboutit à modifier l’estimation du taux de rentabilité interne (ci-après « TRI ») de l’avenant, qui passerait de [6 – 8] % à 11,0 %. Pour maintenir le TRI à son niveau de [6 – 8] %, la hausse de péage autorisée dans le cadre du projet d’avenant au titre des investissements supplémentaires devrait être ramenée à 0,207 % au lieu de 0,235 % par an entre 2026 et 2030, correspondant à une économie de 12 millions d’euros (valeur 2025) en VAN pour les usagers d’ici à la fin du contrat de concession.

3.6. La rémunération des capitaux investis par le délégataire n’est pas conforme aux conditions du marché 81. Selon le modèle financier transmis dans le cadre de la saisine, qui reflète les hypothèses retenues en matière de dépenses et de recettes prévisionnelles, le taux de rentabilité interne (TRI) du projet s’élève à [6 – 8] %. Ce TRI représente la rémunération octroyée au concessionnaire pour l’immobilisation de capital induite par le projet d’avenant. Le concédant précise que « compte tenu de la nature des contrats de concessions, la fixation du TRI, comme tous les autres termes des avenants aux contrats, doit être négociée de gré à gré par le concédant avec Cofiroute ».
82. De manière générale, l’appréciation de la rémunération du capital investi dans un projet repose sur la comparaison entre le TRI et le coût du capital, c’est-à-dire le taux de rendement exigé par les pourvoyeurs de fonds (actionnaires et créanciers), en fonction du niveau de risque supporté.

Avis n° 2025-079 22 / 52 83. Dans le cas présent, le concédant a évalué ce coût du capital en se fondant sur la méthode utilisée par l’Autorité pour les projets d’avenants aux contrats de concession autoroutiers. Il a ainsi estimé un coût moyen pondéré du capital (ci-après « CMPC ») en s’appuyant notamment sur une étude réalisée en 2017 par un cabinet externe, sans toutefois opérer de mise à jour pour certaines données de marché, telles que la valeur du bêta29. Il considère que le CMPC s’inscrit dans une fourchette allant de [4 – 6] % à [6 – 8] % après impôt.
84. De son côté, l’Autorité a procédé à sa propre estimation du CMPC en appliquant la même méthode, mais en s’appuyant sur des données de marché actualisées. Son résultat est une fourchette plus resserrée, comprise entre [4 – 6] % et [6 – 8] % après impôt à la date de saisine.
85. Finalement, le TRI négocié excède de plus de 70 points de base la borne supérieure du CMPC estimée par l’Autorité.
86. Un tel écart ne paraît pas justifié au regard du profil de risque du projet. En effet, l’Autorité estime que le TRI applicable à cet avenant devrait, compte tenu de ses spécificités – notamment la durée résiduelle relativement courte du contrat (moins de dix ans), des hypothèses de trafic prudentes, et de la maîtrise des risques de construction que permettent le nombre et la nature des opérations prévues – se situer dans la partie inférieure de sa fourchette de CMPC.
87. Au regard de l’ensemble des éléments qui précèdent, et en l’état des informations communiquées à l’Autorité, il n’est pas démontré que les conditions dans lesquelles seraient compensés les travaux confiés à la société concessionnaire permettent d’assurer une rémunération raisonnable et conforme aux conditions du marché, comme le prévoit l’article L. 122-10 du code de la voirie routière.
88. Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, l’Autorité recommande que la hausse de péage autorisée entre 2026 et 2030 dans le cadre du projet d’avenant demeure strictement inférieure à 0,226 %, afin de ramener le TRI dans la fourchette de CMPC estimée par l’Autorité – ceci représenterait une économie de 4 millions d’euros (valeur 2025) en VAN pour les usagers d’ici à la fin du contrat de concession.

4. Analyse des autres modifications apportées par le projet d’avenant 4.1. L’obligation du concessionnaire de restituer l’infrastructure en bon état est circonscrite à l’exécution d’un « programme d’entretien et de renouvellement » arrêté sept ans avant l’expiration de la concession 89. Le projet d’avenant prévoit de modifier les stipulations relatives à la restitution de l’infrastructure en bon état. Le projet d’avenant modifie l’alinéa 3 de l’article 37 du cahier des charges relatif à la « Reprise des installations en fin de concession ». La société concessionnaire bénéficiant, au titre de cette obligation, d’une compensation par le péage, l’Autorité, qui est chargée de veiller au bon fonctionnement du régime de péage, doit s’assurer que cette modification ne se traduira pas par une réduction des exigences s’appliquant au concessionnaire à péage inchangé.
90. Dans son rapport de présentation du projet d’avenant, le concédant explique que la modification « permet d’introduire un programme de travaux durant les cinq dernières années de la concession, afin de s’assurer de la remise en bon état des biens à la fin de la concession ».

Le bêta d’un titre financier est une mesure de la volatilité du titre qui reflète la relation existant entre les fluctuations de la valeur du titre et les fluctuations du marché. Il s’obtient en effectuant une régression de la rentabilité de ce titre par rapport à la rentabilité de l’ensemble du marché.
29
Avis n° 2025-079 23 / 52 91. En effet, le nouvel alinéa 3 de l’article 37 prévoit que : « [a]u plus tard huit ans avant l’expiration de la concession, la société transmet l’ensemble des informations permettant d’évaluer l’état des biens de retour. Au plus tard sept (7) ans et six (6) mois avant l’expiration de la concession, la société transmet une proposition de programme d’entretien et de renouvellement. // Au plus tard sept ans avant l’expiration de la concession, le concédant approuve, après concertation avec la société concessionnaire et, le cas échéant, avec l’aide d’experts : // le programme d’entretien et de renouvellement pour les cinq dernières années de la concession qui s’avère strictement nécessaire pour assurer la remise des ouvrages de la concession en bon état d’entretien […] ».
92. Cette nouvelle rédaction, qui fait du « programme d’entretien et de renouvellement » la pierre angulaire du dispositif, est inspirée des dispositions figurant dans les cahiers des charges des autres sociétés concessionnaires dites « historiques ». Elle reflète en outre l’expérience acquise par le concédant dans le cadre de l’établissement des programmes d’entretien et de renouvellement des sociétés Sanef et Escota : en confiant au concessionnaire le soin d’établir une « proposition de programme d’entretien et de renouvellement » que le concédant doit ensuite approuver, elle donne à ce dernier, qui dispose de moyens limités pour élaborer seul un tel programme, la possibilité de s’appuyer sur la connaissance qu’a le concessionnaire de l’état de l’infrastructure. Une telle évolution apparaît ainsi bienvenue.
93. La rédaction envisagée s’écarte toutefois de celles des autres cahiers des charges sur un point crucial. Il est en effet précisé que « [l]e constat sans réserve par le concédant de l’exécution [du] programme [d’entretien et de renouvellement] vaut quitus de l’obligation de la société concessionnaire de remise en bon état d’entretien des biens de retour »30. Ainsi, avec la nouvelle rédaction, l’obligation du concessionnaire de restituer l’infrastructure en bon état serait, de facto, circonscrite à l’exécution du programme d’entretien et de renouvellement.
94. Cela poserait un problème, en particulier, si le « programme d’entretien et de renouvellement » était établi uniquement sur la base de l’état des lieux réalisé huit ans avant l’échéance de la concession, sans tenir compte de la possibilité de dégradations ultérieures de l’infrastructure. Or l’Autorité n’a pas connaissance de la doctrine finalement arrêtée par le concédant s’agissant de la définition du « bon état d’entretien ». Elle n’est par conséquent pas en mesure d’établir si, comme elle le préconisait dans son troisième rapport sur l’économie générale des concessions31, le concédant envisage d’intégrer aux programmes d’entretien et de renouvellement non seulement une liste précise d’opérations (composante « déterministe »), mais aussi des ensembles génériques d’actions permettant d’éviter la dégradation tendancielle mais aléatoire des biens de retour (composante « statistique »). Dans l’hypothèse où ce ne serait pas le cas, un « quitus » pourrait être accordé au concessionnaire alors même que l’infrastructure ne serait objectivement pas restituée en bon état : cela pourrait se produire, par exemple, si le diagnostic des sept viaducs atteints de la pathologie RGIB32 identifiés par la société Cofiroute n’était réalisé que postérieurement à l’établissement du « programme d’entretien et de renouvellement » et révélait qu’un de ces grands ouvrages devait être réparé ou reconstruit. Des coûts potentiellement très élevés devraient alors être mis à la charge de l’exploitant suivant.
95. Dans d’autres contrats de concession, au demeurant, il apparaît clairement que la réalisation du « programme d’entretien et de renouvellement » est une obligation qui ne se substitue pas à celle de restituer l’infrastructure en bon état à l’échéance du contrat. Ainsi, dans les contrats de concession les plus récents33, tout comme dans les contrats de Sanef et SAPN, qui ont fait l’objet d’avenants en 202334, une annexe précise, au moins pour une partie des actifs, en quoi consiste le « bon état d’entretien ».
Soulignement ajouté.
Voir pp. 48-50 du rapport.
32 La pathologie RGIB désigne les réactions de gonflement interne du béton. Selon le compte-rendu d’exécution de la concession Cofiroute pour l’exercice 2024, [4 – 6] % des ouvrages ([50 – 100] sur [1000 – 2000]) sont touchés par cette pathologie lente, plus particulièrement sur l’axe A85 construit dans les années 2000.
33 Voir Convention passée entre l’État et la société ALIAE pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation de l’autoroute A79, Lien, et Convention passée entre l’État et la Société ATOSCA pour la concession de la liaison autoroutière à 2×2 voies (A69) entre Castres (Tarn) et Verfeil (Haute-Garonne), Lien 34 Voir le quatorzième avenant à la convention passée entre l’État et la Société des autoroutes du nord et de l’est de la France (SANEF) pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes et le treizième avenant à la 30 31
Avis n° 2025-079 24 / 52 96. Dans ces conditions, il apparaît souhaitable, à défaut d’aligner la rédaction sur les cahiers des charges des autres sociétés concessionnaires en supprimant le « quitus » et en précisant les contours de l’obligation de restituer l’infrastructure en bon état, d’intégrer au cahier des charges des mécanismes de mise à jour du « programme d’entretien et de renouvellement » afin de permettre la prise en compte de la nécessaire dégradation de l’état d’une partie des infrastructures entre sa date d’élaboration et la fin de la concession.

4.2. Les garanties destinées à inciter le concessionnaire à restituer l’infrastructure en bon état en fin de concession sont plus facilement mobilisables mais risquent de porter sur un montant insuffisant 97. Le projet d’avenant modifie l’article 33 du cahier des charges relatif au « Cautionnement », qu’il renomme « Garantie ».
98. Dans son rapport de présentation du projet d’avenant, le concédant souligne qu’ « [u]n mécanisme de garantie à première demande en faveur de l’État est [..] introduit, dont le montant est égal au programme de travaux qui sera nécessaire ».
99. En effet, la nouvelle rédaction envisagée substitue au cautionnement prévu aujourd’hui, correspondant à un montant forfaitaire par kilomètre de réseau et dont le niveau cumulé, de l’ordre de 100 millions d’euros, semble limité en comparaison du coût potentiellement associé à l’ensemble des travaux de remise en bon état de l’infrastructure, une garantie à première demande d’un montant correspondant à l’évaluation des travaux inscrits dans le « programme d’entretien et de renouvellement ». Cette évolution contractuelle paraît aller dans le sens d’une meilleure incitation du concessionnaire à effectuer les travaux nécessaires à la restitution en bon état de l’infrastructure.
100. Néanmoins, dans la mesure où le projet d’avenant vient simultanément modifier l’article 37.3 du cahier des charges en supprimant toute référence au mécanisme de garantie qui y figure actuellement, la présentation du concédant apparaît partielle. En effet, l’article 37.3 du cahier des charges prévoit actuellement non seulement que « [l]'État pourra retenir, s’il y a lieu, sur le cautionnement visé [précédemment], les sommes nécessaires pour […] mettre en bon état [les ouvrages, installations, appareils et leurs accessoires] », mais également qu’il « pourra […] se faire remettre les produits de la concession dans les deux dernières années précédant son terme, à charge par lui de les employer à rétablir en bon état les ouvrages, installations, appareils et accessoires si le concessionnaire ne se met pas en mesure de satisfaire pleinement à cette obligation et si le cautionnement n’est pas jugé suffisant pour couvrir la dépense reconnue nécessaire à cette fin ».
101. Le projet d’avenant substitue ainsi à un mécanisme de garantie portant sur un montant potentiellement très élevé, puisque les produits générés par la concession au cours de ses deux dernières années devraient représenter plus de 3 milliards d’euros, un mécanisme de garantie qui, correspondant aux coûts de remise en bon état du réseau Cofiroute, devrait porter sur un montant très inférieur 35.
102. Cette substitution pourrait contraindre une restitution de l’infrastructure concédée en bon état d’entretien dans le cas où le « programme d’entretien et de renouvellement » arrêté sept ans avant l’échéance du contrat serait incomplet et dans celui où le coût des travaux listés dans ce programme serait sous-estimé, puisque la garantie se trouverait alors figée à un niveau insuffisant pour inciter le concessionnaire à restituer l’infrastructure en bon état.

convention passée entre l’État et la Société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN) pour la concession de la construction, de l’entretien et de l’exploitation d’autoroutes, Lien 35 Pour rappel, l’Autorité a estimé, dans son troisième rapport sur l’économie générale des concessions, que les travaux de remise en bon état d’entretien, pour l’ensemble des sociétés concessionnaires historiques, devraient représenter un montant cumulé sur cinq ans de l’ordre de 5 milliards d’euros. Or la société Cofiroute, avec un linéaire de 1 100 kilomètres, représente 13 % du réseau historique concédé.

Avis n° 2025-079 25 / 52 103. Interrogé à ce sujet par mesure d’instruction, le concédant a souligné que le mécanisme actuel avait « toutes les chances d’être inopérant dans un délai utile, c’est-à-dire avant la fin de la concession », la mobilisation du chiffre d’affaires des deux dernières années supposant qu’il soit capable non seulement de constater « un éventuel infléchissement de l’effort financier d’entretien et de renouvellement du concessionnaire » mais surtout de « documenter la certitude d’impacts physiques sur l’état du patrimoine, et non la simple conjecture statistique de tels impacts », situation qui, en tout état de cause, « donnerait lieu à un contentieux dont la procédure serait nécessairement longue et complexe ». Le concédant a également relevé qu’au contraire, la nouvelle rédaction du cahier des charges permettait que la garantie soit levée « indépendamment de tout consentement du cocontractant auprès d’un établissement de crédit » et conclu que « [l]a comparaison entre les suretés telles qu’elles existent dans la version actuelle du cahier des charges et telles qu’elles existeront dans le cadre de l’avenant [était], de manière évidente, largement en faveur du mécanisme de [la garantie à première demande] ». Il a, pour finir, relevé que la mise en place de la nouvelle garantie représentait « un coût pour Cofiroute à l’égard de l’établissement bancaire que Cofiroute a[vait] accepté de prendre à sa charge ».
104. L’Autorité reconnaît que la mobilisation effective des leviers contractuels disponibles aujourd’hui, en théorie très protecteurs, pourrait se révéler difficile en pratique et justifier ainsi l’évolution envisagée par le concédant.
105. Elle considère toutefois qu’il serait préférable de remplacer le mécanisme de garantie existant par un mécanisme aligné sur les dispositions prévues dans les contrats de concession les plus récents, plus protecteur que celui envisagé dans le cadre du présent projet d’avenant. Pour ces contrats en effet, la garantie, bien qu’également fixée en référence à un « programme d’entretien et de renouvellement », s’établit à un montant correspondant au coût des travaux de ce programme majoré de 20 % et actualisé chaque année en fonction de l’index TP01. Il en résulte que si les coûts de remise en bon état n’ont pas été parfaitement anticipés sept ans avant l’échéance du contrat, lors de l’établissement du PER, le concessionnaire reste incité à restituer l’infrastructure en bon état.
106. Elle considère par ailleurs que l’évolution envisagée du mécanisme de garantie appelle une élaboration particulièrement rigoureuse du PER, telle qu’elle l’avait recommandée dans son troisième rapport sur l’économie générale des concessions, visant, d’une part, un recensement aussi exhaustif que possible des travaux nécessaires, ce qui implique notamment de tenir compte de la dégradation tendancielle des actifs, d’autre part, une estimation prudente (c’est-à-dire tenant compte des possibles aléas défavorables) du coût de ces travaux. La modification des mécanismes de garantie implique ainsi a minima, pour l’Autorité, comme indiqué au point 96, de revoir les stipulations relatives au « programme d’entretien et de renouvellement ».

4.3. La clause de restitution de l’avantage financier résultant d’un décalage dans le temps des travaux ne porte, à tort, que sur une partie des investissements 107. Comme tous les avenants désormais, le présent projet prévoit un mécanisme de restitution de l’avantage financier éventuel résultant du décalage qui pourrait être constaté entre l’échéancier des investissements prévus et les dépenses effectivement réalisées.
108. Il ressort toutefois de l’instruction qu’au cas d’espèce, les modalités de calcul de cet avantage financier aboutissent mécaniquement à le minorer d’environ un tiers.
109. En effet, les montants inscrits dans l’échéancier d’investissements prévisionnels figurant dans l’annexe F septies nouvellement créée diffèrent significativement des montants d’investissements considérés dans le modèle financier de l’avenant : ils représentent environ deux tiers des investissements prévisionnels pour la plupart des opérations, et environ un tiers des investissements prévisionnels dans le cas de l’intégration urbaine de Tours et de la bretelle de Bourges. Aucune justification n’a été apportée, au cours de l’instruction, sur cette différence qui semble relever d’une erreur matérielle.

Avis n° 2025-079 26 / 52 110. En outre, il est prévu d’appliquer un coefficient de 67,6 % aux dépenses d’investissement effectivement constatées avant de les comparer à cet échéancier. Interrogé sur la signification de ce coefficient, le concédant a indiqué qu’il « correspond[ait] à la part des investissements financés par hausse tarifaire et avantages financiers, duquel on déduit les subventions des collectivités », si bien que la part des investissements financés par la consommation des reliquats – ainsi que par des concours publics – est exclue du calcul. Le concédant considère en effet que « les avantages financiers ne s’appliquent qu’à la part des investissements financés par hausse tarifaire et par les avantages financiers du PRA », et par conséquent qu’il n’y a pas lieu de comptabiliser un avantage financier en cas de retard, voire d’abandon, d’une partie des travaux correspondant à la part des reliquats et des concours publics dans l’ensemble des moyens de financement.
111. S’agissant des reliquats, rien ne justifie une telle distinction. Pour tout aménagement mis à sa charge, un concessionnaire est indemnisé tant pour les coûts de construction que pour les coûts d’immobilisation du capital. Ainsi, quelle que soit sa source de financement, un investissement retardé ou abandonné évite au concessionnaire des coûts (d’immobilisation du capital dans tous les cas, de travaux dans le cas d’un abandon). En conséquence, le projet d’avenant ne pourrait pas être équilibré si le concessionnaire pouvait retarder (volontairement ou involontairement) un tiers des investissements contractualisés, éviter des coûts de cette manière, sans être redevable de la compensation qui lui a été octroyée en contrepartie de ces coûts.
112. S’agissant des concours publics issus des collectivités locales, la distinction se justifie mais appelle plutôt un mécanisme séparé, prévu par la convention de financement entre la collectivité et le concessionnaire, visant à annuler les avantages financiers et à les reverser aux collectivités apportant les fonds.
113. En tout état de cause, l’annexe F septies introduite par le projet d’avenant devrait être amendée :
l’échéancier devrait être modifié pour correspondre à l’ensemble des dépenses d’investissements prévues. Ainsi, le coefficient multiplicateur devrait être revu à la baisse pour ne pas exclure la part des opérations financées par les reliquats.

4.4. Le projet met légitimement à la charge du concessionnaire la réalisation de différentes études 114. Le projet d’avenant complète l’article 9 du cahier des charges pour mettre à la charge du concessionnaire la réalisation des opérations définies à l’annexe CP1, parmi lesquelles figure un ensemble d’études de vulnérabilité, pour un coût estimé à [2 – 5] millions d’euros (janvier 2025).
Le linéaire sélectionné sur le réseau Cofiroute (118 kilomètres) correspond, selon une première étude de vulnérabilité réalisée par le concessionnaire, à la portion de son réseau la plus exposée au risque de crue et d’inondation. Ces dépenses présentent un lien suffisamment étroit avec la concession et elles permettront de chiffrer et de prioriser les projets d’aménagement ultérieurs.
115. Le projet d’avenant complète l’article 12 du cahier des charges pour mettre à la charge du concessionnaire les dépenses relatives à la réalisation de certaines études ou de certains audits commandés par le concédant. Ces dépenses, dès lors qu’elles sont dûment justifiées, présentent un lien suffisamment étroit avec la concession et elles permettront de renforcer les moyens de contrôle par le concédant des conditions dans lesquelles le concessionnaire exerce les missions qu’il lui a confiées.

Avis n° 2025-079 27 / 52 5. Conclusion 116. Au terme de son instruction, l’Autorité recommande de modifier le projet d’avenant sur quatre points.
117. Premièrement, la hausse de péage nécessaire pour assurer l’équilibre économique de l’avenant est surestimée à hauteur de 39 millions d’euros en VAN usagers, selon les analyses de l’Autorité.
Certains montants d’investissement apparaissent surestimées (16 millions d’euros) et les recettes de péage induites, à l’avenir, par la hausse tarifaire, semblent à l’inverse sous-estimées (7 millions d’euros). Par ailleurs, le calendrier de consommation des reliquats et avantages financiers retenu aboutit à un niveau de coûts à recouvrer via le péage trop important par rapport à ce qui serait nécessaire si ces sources de financement étaient mobilisées de façon optimale (12 millions d’euros). La rémunération des capitaux investis par le délégataire ne présente pour finir pas un caractère raisonnable et conforme aux conditions du marché (4 millions d’euros).
118. Deuxièmement, certaines modifications contractuelles apportées par l’avenant devraient être ajustées pour préserver au mieux les intérêts des usagers. Ainsi, si les stipulations relatives au bon état de fin de concession sont utilement modifiées par l’ajout d’une obligation pour le concessionnaire de proposer au concédant un « programme d’entretien et de renouvellement » et par la substitution d’une garantie à la première demande au mécanisme de garantie existant, plus difficilement mobilisable, la circonscription de l’obligation de restituer l’infrastructure en bon état à la réalisation de ce programme et la fixation du montant de la garantie en fonction du coût estimé des travaux correspondants apparaissent insuffisamment protecteurs. En effet, ce programme, établi sept années avant la fin de la concession, risque fortement de s’avérer incomplet à l’échéance de la concession. Aussi apparaît-il indispensable, à tout le moins, (i) de prévoir un mécanisme de mise à jour du « programme d’entretien et de renouvellement » pour tenir compte de la nécessaire dégradation de l’infrastructure durant les dernières années de concession et (ii) de se référer aux meilleures pratiques pour fixer le montant de la garantie, en appliquant une majoration au coût estimé des travaux du programme et en prévoyant son actualisation. Enfin, la clause de restitution de l’avantage financier résultant d’un décalage dans le temps des travaux ne porte, à tort, que sur une partie des investissements.
119. Troisièmement, certains aménagements, pour un total de [100 – 200] millions d’euros en VAN usagers, devraient être retirés du projet d’avenant car leur intégration dans l’assiette de la concession ne répond pas aux exigences du code de la voirie routière. Tout d’abord, les aménagements destinés à accompagner le déploiement d’IRVE relèvent, selon l’analyse de l’Autorité, d’obligations d’ores et déjà à la charge du concessionnaire et ne sauraient faire l’objet d’un financement par le péage. Ensuite, pour une partie des aménagements envisagés, le caractère accessoire des opérations n’a pas été démontré et plusieurs éléments permettent de considérer que cette condition pourrait ne pas être remplie. Ainsi, plusieurs PEM36 et parkings de covoiturage37 semblent présenter une autonomie technique et économique justifiant qu’ils soient réalisés et exploités par un acteur distinct du concessionnaire. Enfin, l’écopont de Sainte-Jamme n’apparaît ni nécessaire ni utile au sens de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière.

Alençon, Angers, Blois, Château-Renault, Olivet, Orléans, Esvres-Loches et Monts-Sorigny. En tout état de cause, ces PEM sont autonomes d’un point de vue technique et économique si bien que l’article L 122-4 s’oppose à leur intégration dans l’assiette de la concession.
37 La Ferté-Bernard, Connerré, Meung-sur-Loire, Nantes La Chapelle-sur-Erdre, Vaiges, Saumur Vivy, Laval et Naintré 36
Avis n° 2025-079 28 / 52 120. Quatrièmement, les bénéfices procurés par certains investissements aux usagers sont faibles ou non démontrés. Il s’agit notamment de plusieurs PEM38, de l’ensemble des aires de covoiturage et de l’ensemble des PSPL, pour lesquels aucune étude des besoins n’a été menée. Il s’agit également de cinq PEM39 qui seront principalement utilisés par des riverains et non par des usagers de l’autoroute. L’Autorité recommande au concédant de vérifier plus précisément que les avantages procurés par les opérations sont proportionnés à leurs coûts, afin de s’assurer que les investissements pertinents pour les usagers ont été retenus. En ce qui concerne les choix de tarification, l’Autorité recommande notamment au concédant de retenir une logique d’usager-payeur.
121. Ces analyses de l’Autorité visent à éclairer le concédant afin de réduire l’asymétrie d’information et de négociation dans laquelle il se trouve face au concessionnaire, au bénéfice in fine des usagers de l’autoroute. Compte-tenu des enjeux financiers et des impacts sur les péages payés par l’usager liés au présent projet d’avenant, ainsi que des marges d’optimisation mises en évidence par l’Autorité dans le présent avis – qu’elle évalue à 39 M€ –, l’Autorité invite le concédant à reconsidérer un certain nombre des hypothèses qui fondent l’équilibre économique et financier de ce projet, tant sur le volet des dépenses prises en compte que sur le volet de leur financement.

*
Le présent avis sera notifié au ministre chargé de la voirie routière nationale et au ministre chargé de l’économie, et publié sur le site internet de l’Autorité.

L’Autorité a adopté le présent avis le 28 octobre 2025.

Présents : Monsieur Thierry Guimbaud, président ; Madame Florence Rousse, vice-présidente ; Monsieur Patrick Vieu, vice-président ; Madame Sophie Auconie, vice-présidente ; Monsieur Charles Guené, vice-président.
Le président
Thierry Guimbaud 38 39
Olivet, Tours Nord, Tours Centre, Chambray-lès-Tours, Veigné, Esvres-Loches, Monts-Sorigny et Rochepinard
Alençon, Angers, Blois, Château-Renault et Orléans
Avis n° 2025-079 29 / 52 ANNEXE 1 : RÉCAPITULATIF DES PRINCIPALES
DEMANDES FORMULÉES DANS LE PRÉSENT AVIS
Recommandation stratégique
Revoir les hypothèses sous-tendant l’équilibre économique de l’avenant
Revoir certaines modifications contractuelles envisagées par le projet d’avenant
N°
Recommandation opérationnelle
Impact en M€ valeur 2025 1
Revoir les montants prévisionnels d’investissement et les trajectoires de recettes 2340 2
Revoir l’échéancier de consommation des reliquats et avantages financiers 12 3
Aligner le taux de rentabilité interne prévu par l’avenant sur les conditions actuelles de marché 4 4 5
Reprendre les modifications relatives à la restitution en bon état des ouvrages dans un sens plus favorable aux Portent sur des usagers et au concédant montants de plusieurs
Changer les modalités de calcul de l’avantage financier millions d’euros afin de prendre en compte l’intégralité de cet éventuel avantage
Exclure du périmètre de l’avenant les investissements qui ne vérifient pas les critères de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière
Démontrer que les bénéfices retirés par les usagers sont supérieurs aux coûts 6
Ne compenser des investissements visant à accompagner le déploiement des IRVE qu’en cas de nécessité économique avérée. Si une subvention par le péage s’avérait nécessaire, elle ne devrait pas excéder le montant nécessaire pour rétablir le modèle économique de l’opérateur IRVE 75 7
Retirer les aménagements autonomes techniquement et financièrement – notamment huit PEM et huit parkings de covoiturage 26 8
Retirer l’écopont de Sainte-Jamme, dont la nécessité n’est pas établie 5 9
Retirer les investissements insuffisamment définis 341 10
Compléter les études pour démontrer le besoin et dimensionner correctement l’infrastructure
-- 11
Retirer cinq PEM principalement destinés aux usagers de la voirie locale
--42 12
Financer directement les PEM, les parkings de covoiturage et les PSPL par leurs usagers et non par le péage et prévoir une soulte dès lors que la durée de vie de l’investissement dépasse largement la durée résiduelle de la concession
--
Note : Compte tenu du fait que les investissements peuvent être retirés pour plusieurs motifs, les recommandations 6 à 9 ont été chiffrées sans double compte. Le lecteur pourra se reporter à l’annexe suivante pour une vue exhaustive du respect des critères posés par l’article L. 122-4 par les investissements.

Y compris les baisses de coût portant sur des investissements que l’Autorité recommande de retirer. Les 23 millions d’euros se répartissent en 7 millions d’euros pour les trajectoires de recettes et 16 millions d’euros pour les montants d’investissement.
41 Ne comprend pas les investissements retirés car ils ne vérifient pas d’autres critères posés par l’article L. 122-4 du code de la voirie routière.
42 Non chiffré car la recommandation ne vise pas à retirer les investissements mais à mieux les motiver.
40
Avis n° 2025-079 30 / 52 ANNEXE 2 : SYNTHÈSE DE L’ANALYSE DU BIEN-FONDÉ DE L’INCLUSION DES OPÉRATIONS DANS
LA CONCESSION ET DE LEURS MODALITÉS DE FINANCEMENT
Avis n° 2025-079 31 / 52 Avis n° 2025-079 32 / 52 Avis n° 2025-079 33 / 52 ANNEXE 3 : CONTRE-EXPERTISE DES COÛTS DE CHAQUE PROJET
Cette annexe regroupe l’ensemble des contre-expertises de coûts réalisés dans le cadre de l’avenant. Méthodologiquement, elle s’appuie sur le référentiel d’évaluation de l’Autorité, une approche documentée et concertée avec les parties-prenantes et se fondant sur une base de données des prix observés sur le marché de plus de 10 000 références43.
Les conclusions de ces contre-expertises sont sans préjudice de l’appréciation de l’Autorité concernant le respect par les différentes opérations envisagées des critères posés par l’article L. 122-4 du code de la voirie routière et plus généralement, des règles applicables aux redevances pour service rendu.
Les aménagements destinés à accompagner le déploiement d’IRVE
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise du coût des investissements envisagés pour accompagner le déploiement des IRVE.
Tableau 3-1 : Analyse du coût des investissements prévus pour accompagner le déploiement des IRVE
Désignation des postes
Raccordement des aires
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 01/2025) [20 – 50]
Coût de référence ART (M€ 01/2025) /
Écart (%)
Observations /
Les coûts présentés correspondent à la somme du montant facturé par Enedis, majorés de [4 – 6] % pour tenir compte des coûts internes de Cofiroute.
Avec une valeur moyenne de [200 000 – 500 000] € par aire, une borne basse de [5 000 – 10 000] € et une borne haute de [2 000 000 – 5 000 000] €, les ordres de grandeur sont plausibles.
Néanmoins, le montant, basé sur des devis du gestionnaire de réseau, ne peut être contreexpertisé.
En outre, le chiffrage, fondé sur le principe d’un raccordement renforcé pour toutes les aires n’apparaît pas cohérent avec l’objectif affiché « d’assurer le maintien global du niveau de service en matière de stationnement pour les différentes catégories d’usagers là où cela est utile » qui, selon le concédant, « ne se traduira pas par la réalisation, aire par aire, des places supplémentaires issues de la déclinaison du calcul » : il semble plutôt en constituer un large majorant.
Par ailleurs, l’annexe « CP1 (Fiche opération) – 11
IRVE Raccordement des aires » prévoit une compensation (au bénéfice du concessionnaire ou des usagers, selon le sens de l’écart) dans l’hypothèse où le montant effectif du projet s’écarterait de plus de 0,10 fois le montant prévu.
Or le mécanisme décrit ne présente pas les bonnes propriétés44.

Pour une présentation du référentiel d’évaluation des coûts de l’Autorité, voir son deuxième rapport sur l’économie générale des concessions, partie 1, chapitre 3 (lien) 44 Premièrement, rien ne justifie que l’écart entre prévisionnel et réalisé ne soit pas intégralement neutralisé, i.e. que la compensation n’intervienne qu’en dehors d’un tunnel correspondant à un écart de +/- 10% par rapport au montant prévu.
S’agissant d’opérations de raccordement (i) pour lesquelles le concessionnaire a peu de marges d’efficacité, puisqu’il doit commander la prestation à Enedis, et (ii) où la contre-expertise des coûts est complexe, il apparaît pertinent de ne pas transférer 43
Avis n° 2025-079 34 / 52 Places de parking supplémentaires
Programme de mesures conservatoires
Total [10 – 20] [10 -20]
Le coût est de [50 000 – 100 000] € (juin 2021), soit [50 000 – 100 000] € (mars 2025) par place PL, à comparer au coût moyen de [20 000 – 50 000] € (mars 2025) figurant dans la base de l’Autorité, avec
- 17,4 % une borne basse de [20 000 – 50 000] € (mars 2025) et une borne haute de [20 000 – 50 000] € (mars 2025). Le coût par place PL calculé, qui dépasse de 23 % la borne haute, paraît particulièrement élevé.

[5 – 10] / /
Selon le concédant, le coût global a été obtenu à partir d’un ratio de coût des mesures conservatoires par MW installé, déduit de la modélisation d’une station type, soit [20 000 – 50 000] € (01/2025) par MW.
La contre-expertise de ces coûts n’a pas été réalisée par l’Autorité, dans la mesure où (i) l’enveloppe correspond à des travaux divers, fluctuant en fonction des aires, pour un périmètre qui ne semble pas arrêté, et (ii) la pertinence d’une compensation, par le péage, de ces aménagements ne paraît pas avérée.
En cas de maintien d’un financement par le péage, une clause de revoyure devrait a minima être prévue pour tenir compte des incertitudes sur le périmètre.

[50 – 100] / /
L’Autorité n’est pas en mesure de contre-expertiser le montant total de l’opération.

L’analyse réalisée appelle les observations suivantes :
-
L’essentiel des coûts (environ 60 % du coût global) est constitué de coûts de raccordements refacturés par Enedis, exogènes au concessionnaire, selon le programme de raccordement qui sera finalement arrêté, et devraient, partant, être refacturés sur la base des coûts réels, sans zone de franchise ;

-
Le coût des places de parkings supplémentaires (environ 25 % du coût global) apparaît largement surévalué et devrait être revu à la baisse ;

-
Une « clause de revoyure » devrait être prévue pour le programme de mesures conservatoires selon le périmètre de travaux qui sera arrêté.

de risque au concessionnaire. Par ailleurs, la clause de partage de risque gagnerait à être clarifiée, afin de distinguer explicitement le partage de risque, qui s’applique en cas d’écart de coût, à périmètre constant, et la comptabilisation d’avantages financiers résultant du décalage ou de l’annulation d’un projet. Une précision sur l’application de ces clauses en cas d’annulation partielle (modification de dimensionnement sur une seule aire par exemple) serait utile.

Avis n° 2025-079 35 / 52 L’élargissement de l’autoroute A10 sur la section Futuroscope-Poitiers Nord
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise du coût des investissements envisagés pour élargir l’autoroute A10 sur la section Futuroscope-Poitiers
Nord.
Tableau 3-2 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’élargissement de l’autoroute A10
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvrage-maîtrise d’œuvre (A)
Acquisitions foncières (B)
Travaux (C)
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 06/2019)
Coût de référence ART (M€ 06/2019) [5 – 10] [5 – 10] [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
Écart (%)
Observations
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre s’élèvent à [10 – 15] % du montant des
- 19,0 % travaux, alors que ce ratio s’établit en moyenne à 10,6 % pour les élargissements figurant dans la base de données de l’Autorité.
-
Le poste n’est pas modifié : il est justifié par une estimation préalable des services de l’État.

Prix généraux45 [5 – 10] [5 – 10]
Le coût de signalisation est ramené de [8 – 10] % à 6 % du montant des travaux dans l’estimation de
- 17,1 % l’Autorité car il s’agit d’un élargissement sans modification d’échangeur.

Travaux [20 – 50] [20 – 50]
- 1,9 %
Total [20 – 50] [20 – 50]
- 4,3 %
Somme à valoir (D) [2 – 5] [2 – 5]
Total général hors taxes (A+B+C+D) [50 – 100] [20 -50]
Les prix des murs de soutènement, de la grave non traitée et des écrans ont été corrigés pour s’aligner sur les prix unitaires usuellement observés.

Dans les chiffrages dont dispose l’Autorité, un ratio de 10 % du montant des travaux n’est retenu que lorsque les risques spécifiques n’ont pas déjà été
- 52,2 % pris en compte ou que les études sont au stade préliminaire. Ici, au stade, avant-projet (AVP), un ratio de 5 % du montant des travaux devrait être retenu car les principaux risques sont identifiés.
- 9,9 %
Le coût semble surestimé, mais reste dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Le coût de l’élargissement de l’autoroute A10 sur la section Futuroscope-Poitiers Nord paraît surestimé, mais reste dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Il s’agit des frais fixes d’un chantier (installations de chantier, coordinateur sécurité, environnemental, gardiennage, nettoyage, etc.) qui sont classiquement exprimés à l’aide d’un pourcentage de l’enveloppe totale des travaux.
45
Avis n° 2025-079 36 / 52 La création et l’aménagement de quatorze PEM
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise des investissements envisagés pour créer ou aménager des PEM, pris dans leur ensemble (y compris, dans le cas des « compléments de PEM », les parkings associés qui ne sont pas intégrés dans l’avenant).
Tableau 3-3 : Analyse du l’aménagement des PEM
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvragemaîtrise d’œuvre (A)
Travaux (B)
Somme à valoir (C)
Total (A+B+C)
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 01/2025) [5 – 10] [50 – 100] [5 – 10] [50 – 100] coût
Coût de référence ART (M€ 01/2025) global
Écart (%) des investissements prévus pour
Observations [5 – 10]
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre retenus (respectivement [6 – 8] % et [10 – 15] %) apparaissent anormalement élevés pour ce type d’opération ne présentant pas de complexité particulière. Par ailleurs, les taux de maîtrise d’ouvrage ont été appliqués à des
- 20,7 % périmètres variables (travaux uniquement, selon la pratique usuelle, ou travaux + maîtrise d’œuvre), sans justification apparente. Enfin, ces taux ont dans certains cas été réhaussés au titre d’une exploitation sous chantier pouvant se révéler complexe, mais sans explication spécifique.

[20 – 50]
Les prix généraux sont plus élevés que la moyenne constatée pour ce type d’opérations. Le coût des prestations forfaitaires retenues dans certains cas, dont la justification est opaque, semble surévalué.

[2 – 5] [50 – 100]
- 6,8 %
Le ratio moyen de [10 – 15] % du montant des travaux est cohérent à ce stade d’étude, en
- 11,5 % l’absence de doublon concernant les risques spécifiques.

- 9,2 %
Le coût semble global semble surestimé, mais reste dans la marge d’erreur admise par l’Autorité. Cependant, de fortes disparités sont observées selon les projets.

Le coût global des opérations relatives à des PEM semble surestimé, tout en restant dans la marge d’erreur admise par l’Autorité. Dans la mesure où les conclusions diffèrent fortement selon les PEM, le tableau ci-après récapitule les résultats par projet.

Avis n° 2025-079 37 / 52 Tableau 3-4 : Résultats de l’analyse par PEM
Coût prévisionnel Cofiroute (M€ 01/2025)
Coût de référence ART (M€ 01/2025)
Écart (%)
Forges-les-Bains [10 – 20] [10 – 20]
- 6,5 %
Alençon [0,5 – 1] [0,5 – 1]
- 19,0 %
Angers [2 – 5] [2 – 5]
- 8,9%
Blois [2 – 5] [2 – 5]
- 5,8 %
Château-Renault [2 – 5] [1 – 2]
- 15,7 %
Olivet [1 – 2] [1 – 2]
- 9,6 %
Orléans [1 – 2] [1 – 2]
- 13,4 %
Tours Nord [2 – 5] [2 – 5]
- 9,2 %
Tours Centre [2 – 5] [2 – 5]
- 3,7 %
Chambray-lès-Tours [10 – 20] [10 – 20]
- 10,4 %
Veigné [5 – 10] [5 – 10]
- 12,4 %
Esvres-Loches [2 – 5] [2 – 5]
- 11,9 %
Monts-Sorigny [1 – 2] [1 – 2]
- 2,2 %46
Dans le dossier de saisine, les coûts de l’aménagement ne sont pas distingués de ceux du diffuseur.

/ /
PEM
Rochepinard
Le coût individuel de six des quatorze opérations relatives à des PEM semble surestimé, audelà de la marge d’erreur admise par l’Autorité. L’Autorité n’est pas en mesure de contre-expertiser le coût d’une des opérations (PEM de Rochepinard), en l’absence de précisions sur ses caractéristiques dans le dossier de saisine.
L’aménagement de quatre diffuseurs
Quatre opérations d’aménagement de diffuseurs sont chiffrées dans le dossier de saisine.
S’agissant de la première opération, l’aménagement du diffuseur de l’autoroute A85 à Jouélès-Tours ([10 – 20] millions d’euros, janvier 2025), aucune contre-expertise n’a été menée par l’Autorité, dès lors qu’il est prévu que l’aménagement soit entièrement financé par des collectivités locales : sa contractualisation n’aura donc pas d’impact sur le péage.
S’agissant de la seconde opération, le diffuseur complet de Rochepinard, l’instruction a montré que le niveau d’avancement de l’opération était insuffisant pour qu’un chiffrage robuste puisse être envisagé.
En effet, d’un point de vue technique, le diffuseur de Rochepinard est une opération d’envergure en périphérie de Tours, évaluée à [20 – 50] millions d’euros (janvier 2025). Les « acquisitions foncières », estimées à [2 – 5] millions d’euros, constituent un poste de coût important pour un diffuseur, qui reste à stabiliser au regard des incertitudes sur les emprises travaux (poste de fabrication des murs de soutènements, notamment).

46
En excluant le giratoire, l’écart s’établirait à -36,5 %.

Avis n° 2025-079 38 / 52 L’aménagement est particulièrement complexe pour plusieurs raisons. D’abord, il implique de rétablir le boulevard Georges Pompidou en trémie en bordure du Cher : des études hydrogéologiques poussées seront ainsi nécessaires pour déterminer le niveau de pompage et se prémunir des risques d’inondations. Ensuite, le caractère très urbain du site contraint le chantier : par exemple, la forte densité de réseaux impliquera des concertations avec les gestionnaires pour maîtriser les risques de coupure ou de dévoiement. De surcroît, les mesures d’exploitation envisagées, en particulier la construction sous trafic, génèrent des délais et des surcoûts. Enfin, le diffuseur, tel que projeté à ce stade, nécessite de déroger aux normes techniques en matière de géométrie routière afin de réduire la longueur d’insertion au niveau de viaduc sur le Cher ; dans le cas contraire, il serait nécessaire de reprendre le viaduc.
Or, les choix techniques précis n’ont pas été arrêtés à ce stade. Premièrement, l’opération est conditionnée à l’obtention des dérogations aux normes techniques, si bien que le projet d’avenant prévoit une « revoyure » dans l’hypothèse où « l’instruction de ces dérogations ne permet[trait] pas de concevoir le projet sans la réalisation d’un nouveau viaduc (aujourd’hui exclue) ». Deuxièmement, la localisation pressentie du PEM n’est pas établie, avec le risque de ne pas obtenir une emprise suffisante ; une première prospection apparaît donc indispensable. Troisièmement, même si une estimation s’appuyant sur des avant-métrés a été fournie, certains aspects ne sont pas encore stabilisés, en premier lieu le tracé géométrique qui est susceptible d’évoluer.
Finalement, l’Autorité estime que le niveau d’études est insuffisamment avancé pour mener une contre-expertise et, a fortiori, pour envisager la contractualisation d’une telle opération.
Elle note par ailleurs que le calendrier retenu est risqué en fin de concession : la date de mise en service, prévue en 2033, peut aisément être retardée par la procédure de déclaration d’utilité publique.
S’agissant de la troisième opération, le demi-diffuseur de Coteaux-sur-Loire, les travaux portent sur la création des bretelles d’entrée et de sortie ainsi que de deux gares de péage et deux carrefours de raccordement. Le coût du projet s’élève à [10 – 20] millions d’euros (janvier 2025) et ne fait l’objet d’aucune justification dans le dossier de saisine.
Dans ses précédentes analyses, l’Autorité avait retenu une estimation moyenne de 10 millions d’euros pour un demi-diffuseur classique en milieu non urbain. L’écart significatif entre l’estimation ressortant de la base de données macroscopique de l’Autorité et le coût prévisionnel de l’opération l’a ainsi conduite à réaliser un chiffrage microscopique.
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise du coût du demi-diffuseur de Coteaux-sur-Loire.

Avis n° 2025-079 39 / 52 Tableau 3-5 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’aménagement du demi-diffuseur de Coteaux-sur-Loire
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvrage-maîtrise d’œuvre (A)
Acquisitions foncières (B)
Prix généraux
Coût prévisionnel
Coût de
Cofiroute référence ART Écart (%) (M€ 06/2021) (M€ 06/2021)
Observations [1 – 2] [1 – 2]
-
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre retenus (respectivement [6 – 8] % et [10 – 15] % du coût des travaux) représentent [10 – 15] % du montant de l’opération. Ils apparaissent justifiés pour ce type d’opération, la moyenne de la base de coûts de l’Autorité s’établissant à 14,2 % pour les opérations de type « échanges ».

[0,05 – 0,1] [0,05 – 0,1]
-
Le poste n’est pas justifié, mais son impact financier ([0 – 2]%) est faible.

-
Le poste « prix généraux et signalisation », qui représente [15 – 20] % du montant des travaux, s’établit dans la moyenne des opérations de ce type, qui ressort à 18,1 %, dans la base de coûts de l’Autorité.
Le poste de dégagement des emprises (en enlevant la démolition de chaussée relative au rétablissement des routes départementales modifiées) s’élève à [2 – 4] % du montant des travaux, ce qui est conforme au ratio de la base de coûts de l’Autorité (2-3%). Les prix de terrassement, d’assainissement, de chaussées et d’équipements sont conformes aux médianes de la base. Le prix forfaitaire de renforcement de l’ouvrage est conforme au ratio figurant dans la base de coûts de l’Autorité concernant la mise à niveau des dispositifs de retenue en bord libre d’ouvrage. L’aménagement de la gare de péage ([2 – 5] M€, soit [30 – 40] % du montant des travaux) correspond, selon le ratio moyen de la base, à l’aménagement de 2 files entrée/sortie).

[1 – 2] [1 – 2]
Travaux (C)
Travaux [5 – 10] [5 – 10]
-
Total [5 – 10] [5 – 10]
- [0,5 – 0,1] [0,5 – 1]
-
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est cohérent.

-
Le coût semble correctement estimé, même si les quantités n’ont pu être vérifiées faute de plan et de note de chiffrage.

Somme à valoir (D)
Total général hors taxes (A+B+C+D) [10 – 20] [10 – 20]
Le rétablissement des routes départementales s’élève à [0,5 – 1] million d’euros (janvier 2025) et concerne les travaux de raccordement et de mise à niveau dans le périmètre impacté.
En conclusion, l’opération apparaît correctement estimée, si bien que le montant de [10 – 20] millions d’euros (janvier 2025) figurant dans le dossier de saisine paraît pouvoir être retenu.
S’agissant de la quatrième opération, le demi-diffuseur de Langeais, les travaux portent sur la création des bretelles d’entrée et de sortie, sans gare de péage, ainsi que deux giratoires de raccordement et un bassin. Le coût du projet s’élève à [5 – 10] millions d’euros (janvier 2025).

Avis n° 2025-079 40 / 52 Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise du coût du demi-diffuseur de Langeais.
Tableau 3-6 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’aménagement du demi-diffuseur de Langeais
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvrage-maîtrise d’œuvre (A)
Acquisitions foncières (B)
Prix généraux
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 06/2021)
Coût de référence
ART (M€ 06/2021)
Écart (%)
Observations [0,5 – 1] [0,5 – 1]
-
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre retenus (respectivement [6 – 8] % et [10 15] %) représentent [10 – 15] % du montant de l’opération. La moyenne de la base de coûts de l’Autorité est de 14,2 % pour les opérations de type « échange ». Ils apparaissent donc justifiés pour ce type d’opération.

[0,05 – 0,1] [0,05 – 0,1]
-
Le poste n’est pas justifié, mais son impact financier ([0 – 2] %) est faible.

-
Le poste « prix généraux et signalisation », qui représente [15 – 20] % du montant des travaux, correspond à la moyenne des opérations de type « échange » dans la base de données de l’Autorité, qui s’établit à 18,1 %.
Le poste de dégagement des emprises (en enlevant la démolition de chaussée relative au rétablissement des routes départementales modifiées) s’élève à [6 – 8] % du montant des travaux, ce qui correspond au double du ratio de la base de coûts de l’Autorité (2-3 %). Les prix de terrassement, d’assainissement, de chaussées et d’équipements sont conformes aux médianes de la base. Le prix forfaitaire de renforcement de l’ouvrage est conforme au ratio figurant dans la base de coûts de l’Autorité concernant la mise à niveau des dispositifs de retenue en bord libre d’ouvrage.

[0,5 – 1] [0,5 – 1]
Travaux (C)
Travaux [2 – 5] [2 – 5]
-
Total [2 – 5] [2 – 5]
-
Somme à valoir (D) [0,2 – 0,5] [0, 2 – 0, 5]
-
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est cohérent.

Total général hors taxes (A+B+C+D) [5 – 10] [5 – 10]
-
Le coût semble correctement estimé, même si les quantités n’ont pu être vérifiées faute de plan et de note de chiffrage.

Le rétablissement des routes départementales s’élève à [1 – 2] million d’euros (janvier 2025) et concerne les travaux de raccordement et de mise à niveau dans le périmètre impacté.
Finalement, l’opération apparaît correctement estimée, si bien que le montant de [5 – 10] millions d’euros (janvier 2025) figurant dans le dossier de saisine paraît pouvoir être retenu.

Avis n° 2025-079 41 / 52 La création de six PSPL
S’agissant de la création de PSPL, qui représente un montant total de [20 – 50] millions d’euros (janvier 2025), la contre-expertise réalisée conclut que le coût global des opérations semble surestimé, tout en restant dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.
Le tableau ci-après présente, pour illustration, les principales conclusions de la contre-expertise dans le cas du site de Marnières, situé sur l’autoroute A10.
Tableau 3-7 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’aménagement du
PSPL de Marnières
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvrage-maîtrise d’œuvre (A)
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ juillet 2020)
Écart (%)
Observations
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre retenus s’élèvent à [15 – 20] % du montant
- 21,2 % des travaux, ce qui est supérieur au ratio moyen de 13,6 % établi à partir de la base de l’Autorité pour ce type d’aménagements sans complexité.

[0,5 – 1] [0,5 -1]
-
-
-
Sans objet.

[0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
-
Le ratio « installation de chantier » correspond à la moyenne de [6 – 8] % qui ressort de la base de coûts de l’Autorité.

Acquisitions foncières (B)
Prix généraux
Coût de référence
ART (M€ juillet 2020)
Travaux [2 – 5] [2 – 5]
Les prix forfaitaires (déplacement de réseaux et
TGBT47) sont corrigés à la baisse en cohérence avec la base de coûts de l’Autorité. Les prix de
- 6,3 % terrassement et de chaussées ainsi que le forfait aménagements paysagers (adapté selon les sites) sont cohérents par rapport à la valeur médiane qui ressort de la base de coûts de l’Autorité.

Total [2 – 5] [2 – 5]
- 5,8 %
Somme à valoir (D) [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
Total général hors taxes (A+B+C+D) [2 – 5] [2 – 5]
Travaux (C)
Le ratio important de [10 – 15] % du montant des
- 6,1 % travaux est adapté à ce stade d’avancement des études.
- 7,9 %
Le coût semble surestimé, mais reste dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Il convient cependant de souligner que si les prix reflètent bien les travaux prévus, ceux-ci ne sont pas optimisés, notamment du fait de la part importante d’équipements dans ce type d’aménagements, qui sont mieux amortis si le parking comporte un grand nombre de places.
Dans ses précédents avis, l’Autorité avait ainsi recommandé de privilégier des parkings comprenant entre 100 et 200 places, alors que les aménagements prévus au cas d’espèce comptent entre 50 et 106 places, aboutissant à un ratio par place de [50 000 – 100 000] euros (janvier 2025), contre 55 000 à 83 000 euros (janvier 2022) dans de précédents contrats de plan dont l’Autorité a été saisie.
De surcroît, le concessionnaire bénéficie d’un effet d’aubaine avec la remise à neuf des places existantes, qui lui permet d’éviter des dépenses d’entretien (rénovation des places, reprise des bretelles d’entrée, du système d’assainissement, etc.), sans qu’il en soit tenu compte dans l’équilibre économique de l’avenant.

47
Tableau général basse tension
Avis n° 2025-079 42 / 52 L’intégration urbaine de la traversée de Tours
L’opération d’intégration urbaine de Tours comprend un volet « continuité des modes doux » et un volet « intégration acoustique », pour un coût de réalisation prévisionnel total de [20 – 50] millions d’euros (janvier 2025).
Le niveau d’études apparaît particulièrement peu avancé pour cette opération.
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise des investissements envisagés dans le cadre du volet « continuité des modes doux » de l’opération.
Tableau 3-8 : Analyse du coût des investissements prévus pour le volet « continuité des modes doux » de l’intégration urbaine de la traversée de Tours
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvragemaîtrise d’œuvre (A)
Travaux (B)
Somme à valoir (C)
Total (A+B+C)
Coût
Coût de prévisionnel référence
Écart (%)
Cofiroute
ART (M€ 01/2025) (M€ 01/2025) [2 – 5] [10 – 20] [1 – 2] [10 – 20]
Observations
- 25,8 %
Les ratios retenus, [6 – 8] % du montant « travaux et frais de maîtrise d’œuvre procédures » pour les frais de maîtrise d’ouvrage et [10 – 15] % des travaux pour les frais de maîtrise d’œuvre/procédures, sont cohérents en ordre de grandeur avec les ratios observés par l’Autorité. En revanche, l’ajout d’une provision de [20 – 30] % sur les prix unitaires de la maîtrise d’ouvrage est injustifié.

- 7,2 %
Le poste est totalement forfaitisé, que ce soit pour les travaux d’assainissement ou pour les travaux généraux de construction des passerelles (estimés uniquement en fonction des m2 de passerelle à réaliser malgré les spécificités propres à chacune d’elles). Néanmoins, les ratios présentés sont cohérents, au niveau macroscopique, avec les références internes de l’Autorité.

[1 – 2] [1 – 2]
- 7,3 %
Le ratio de [10 – 20] % du montant des travaux est cohérent en moyenne avec le ratio observé de 10 % à ce stade d’étude, sans doublon avec les risques spécifiques.

[10 – 20] [10 – 20]
- 10,2 %
Le coût semble surestimé, au-delà de la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Le coût du volet « continuité des modes doux » de l’intégration urbaine de Tours semble surestimé, tout en restant dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise des investissements envisagés dans le cadre du volet « intégration acoustique » de l’opération.

Avis n° 2025-079 43 / 52 Tableau 3-9 : Analyse du coût des investissements prévus pour le volet « intégration acoustique »
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvragemaîtrise d’œuvre (A)
Travaux (B)
Somme à valoir (C)
Total (A+B+C)
Coût
Coût de prévisionnel référence
Écart (%)
Cofiroute
ART (M€ 01/2025) (M€ 01/2025) [2 – 5] [10 – 20] [2 – 5] [10 – 20]
Observations
- 11,8 %
Les ratios retenus, à savoir respectivement [6 – 8] % du montant des travaux et frais de maîtrise d’œuvre/procédures pour les frais de maîtrise d’ouvrage et [10 – 15] % du montant des travaux pour les frais de maîtrise d’œuvre/procédures, étant cohérents, en ordre de grandeur, avec les ratios retenus par l’Autorité, l’ajout d’une provision pour risque de [15 – 20] % sur les frais de maîtrise d’ouvrage n’apparaît pas justifiée.

- 28,8 %
Le programme ne semble pas totalement finalisé compte tenu du manque d’informations sur le volet géotechnique du site, ce qui induit un biais, notamment sur le choix des écrans qui seront réalisés.
Des écarts importants apparaissent par rapport aux références internes de l’Autorité sur les prix des écrans acoustiques (avec une hypothèse maximaliste concernant la hauteur envisagée) et ceux des travaux de génie civil associés à la réalisation de ces écrans.
Par ailleurs, bien que les prix associés soient cohérents en ordre de grandeur, les dépenses liées à l’isolation des bâtiments apparaissent surévaluées le nombre de logement à isoler étant estimé par une approche maximaliste.

[1 – 2] [1 – 2]
- 28,2 %
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est cohérent en moyenne avec le ratio observé à ce stade d’étude, sans doublon avec les risques spécifiques.

[20 – 50] [10 – 20]
- 26,5 %
Le coût apparaît fortement surestimé, au-delà de la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Le coût du volet « intégration acoustique » de l’intégration urbaine de Tours apparaît fortement surestimé, dépassant la marge d’erreur admise par l’Autorité.
L’aménagement de treize parkings de covoiturage
S’agissant de la création de parkings de covoiturage, qui représente un montant total de [5 – 10] millions d’euros (janvier 2025), l’Autorité a contre-expertisé l’ensemble des opérations.
Par concision, seule une opération est restituée, à titre illustratif, dans le tableau ci-après. Il porte sur le cas du site d’Allaines, sur l’autoroute A10. Ses conclusions sont généralisables à l’ensemble des parkings.

Avis n° 2025-079 44 / 52 Tableau 3-10 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’aménagement du parking de covoiturage d’Allaines
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvrage-maîtrise d’œuvre (A)
Acquisitions foncières (B)
Prix généraux
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 03/2019)
Coût de référence ART (M€ 03/2019)
Écart (%)
Observations
Les frais cumulés de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre s’élèvent à [15 – 20] % du montant des travaux, alors qu’en moyenne, dans la base de coûts de l’Autorité, le ratio est de 10,9 % pour la catégorie « aménagements » et de 12,1 % pour l’ensemble des catégories d’opérations. Le coût de référence de l’Autorité est établi en abaissant ce ratio à [10 – 15] % car il est indéniable que des synergies seront réalisées au niveau des équipes.

[0,1 – 0,2] [0,1 – 0,2]
- 18,8 %
-
-
- [0,05 – 0,1] [0,05 – 0,1]
Sans objet.

- 14,3%
Le ratio des prix généraux est de [8 – 10] %, contre une valeur moyenne dans la base de coûts de l’Autorité de 7,1 % pour les aménagements. Le coût de référence de l’Autorité est établi en corrigeant ce ratio car les aires sont simples à construire.
Le surcoût de [20 – 50] €/m² lié au revêtement alvéolaire n’a pas été modifié.
Les postes « équipements » et « aménagements paysagers » n’ont pas été modifiés. Les surcoûts par rapport aux références de l’Autorité s’expliquent en effet par la loi climat et résilience, qui impose de nouvelles contraintes (ombrières et places de parking non imperméabilisées avec des matériaux alvéolaires enherbés).

Travaux (C)
Travaux [0,5 – 1] [0,5 – 1]
- 7,0 %
Total [0,5 – 1] [0,5 – 1]
- 1,3 %
Somme à valoir (D) [0,05 – 0,1] [0,02 – 0,05]
- 50,9 %
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est ramené à 5 % puisque les risques spécifiques sont déjà pris en compte et que les études sont à un stade avancé.

Total général hors taxes (A+B+C+D) [1 – 2] [0,5 – 1]
- 8,5 %
Le coût semble surestimé, mais reste dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Le coût des parkings de covoiturage semble surestimé, tout en restant dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.
Il convient toutefois de relever que le ratio par place (après retranchement des surcoûts liés aux mesures conservatoires des IRVE) est de [10 000 – 20 000] euros (valeur mars 2025), ce qui est supérieur à la borne haute (9 928 euros) des références de l’Autorité.
L’approche microscopique a permis de comprendre les raisons de ce dépassement :
-
D’une part, les singularités identifiées (giratoire sur le site d’Allaines, refonte de la halte de péage sur les sites d’Allaines, de Vaiges et de la Ferté, reprise du parking de l’exploitant au sein de l’aire de service sur le site de Gidy) et dûment justifiées représentent environ [10 – 15] % du montant total du programme ;

-
D’autre part, les surcoûts liés à la loi climat et résilience expliquent le reste de l’écart.

Avis n° 2025-079 45 / 52 La création d’un écopont, de quatre écoducs et de quatre aménagements hydrauliques
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise des coûts de construction de l’écopont de Sainte-Jamme, situé sur le tronçon Le Mans-Alençon de l’autoroute A28.

Tableau 3-11 : Analyse du coût des investissements prévus pour la construction de l’écopont de Sainte-Jamme
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvragemaîtrise d’œuvre (A)
Acquisitions foncières (B)
Prix généraux
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 06/2018)
Coût de référence
ART (M€ 06/2018)
Écart (%)
Observations [0,5 – 1] [0,5 – 1]
-
Les frais cumulés de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre s’élèvent à [10 – 15] % du montant des travaux, contre un ratio moyen de 17,8 % pour les ouvrages d’arts dans la base de coûts de l’Autorité. S’agissant d’un écopont classique, le choix d’un ratio en borne basse apparaît correct.

-
-
-
Sans objet.

-
Le ratio de [8 – 10] %, situé en borne basse, apparaît correct pour cet écopont standard.
Les prix sont justifiés et cohérents (prix de dégagement des emprises élevé du fait d’une zone forestière, prix du PRAD48 en borne haute compte tenu d’un aléa géotechnique, prix des aménagements dans la moyenne).

[0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
Travaux (C)
Travaux [2 – 5] [2 – 5]
-
Total [2 – 5] [2 – 5]
-
Somme à valoir (D)
Total général hors taxes (A+B+C+D) [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
-
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est adapté à ce stade d’études de faisabilité.

[2 – 5] [2 -5]
-
Le coût de cette opération est correctement estimé.

S’agissant des écoducs et des aménagements hydrauliques prévus par le projet d’avenant, l’estimation de leurs coûts (respectivement [1 – 2] million d’euros et [2 – 5] millions d’euros en valeur janvier 2025) apparaît légèrement supérieure à la contre-expertise réalisée par l’Autorité, tout en restant cohérente avec ses conclusions (les écarts respectifs sont de 9,1% et 5,9 %).

Les ponts-routes à poutres préfabriquées précontraintes par pré-tension (autrement dit par adhérence, d’où l’appellation
PRAD) sont utilisés pour les franchissements de portées comprises entre 10 et 35 mètres.
48
Avis n° 2025-079 46 / 52 Finalement, les coûts des écoducs et des aménagements hydrauliques semblent surestimés, tout en restant dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

L’aménagement d’une VRTC
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise des coûts d’aménagement de la VRTC prévue sur l’autoroute A11.

Tableau 3-12 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’aménagement de la VRTC
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvrage – maîtrise d’œuvre (A)
Acquisitions foncières (B)
Prix généraux
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 07/2020)
Coût de référence
ART
Écart (%) (M€ 07/2020) [0,5 – 1] [0,5 – 1]
- 2,5 %
-
-
- [0,5 – 1] [0,5 – 1]
Travaux (C)
Observations
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre s’élèvent à [10 – 15]% du montant des travaux, ce qui est cohérent avec les références de l’Autorité pour des
VRTC (14,3 % en moyenne).
Sans objet.

Le ratio de signalisation est élevé. Le coût de référence de l’Autorité est établi en ramenant ce ratio à la moyenne qui ressort
- 11,0 % de sa base de coûts pour des élargissements, soit 6 %, car le projet concerne essentiellement la section courante.

Travaux [2 – 5] [2 – 5]
-
Total [2 – 5] [2 – 5]
- 2,5 %
La plupart des prix sont justifiés et cohérents (prix de confortement des ouvrages dans la moyenne de la base de coûts de l’Autorité) mais certains prix de bassins (agrandissement d’existant chiffré comme une remise à neuf), d’éclairage et d’équipements ne sont pas suffisamment détaillés pour être contre-expertisés.

Somme à valoir (D) [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
- 2,5 %
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est adapté à ce stade d’études de faisabilité (les risques spécifiques étant déjà pris en compte dans les déplacements des réseaux et dégagements d’emprises).

Total général hors taxes (A+B+C+D) [5 – 10] [5 – 10]
-2,5 %
Le coût, légèrement surestimé, reste dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Le coût de la VRTC semble surestimé, tout en restant dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.
Il convient néanmoins de souligner que si les prix reflètent bien les travaux prévus, la solution retenue n’est pas optimisée en termes de coûts. En effet, des dérogations de tracé (par exemple, profil réduit sur les points singuliers) auraient pu être envisagées pour éviter certains surcoûts liés à l’élargissement de l’ouvrage.
Par ailleurs, le système d’assainissement, les deux bassins, les chaussées élargies en section courante (y compris l’intégralité de la bretelle) et le passage inférieur n° 7 de la SNCF sont entièrement rénovés, ce qui engendre un effet d’aubaine pour la société concessionnaire qui n’est pas pris en compte dans l’équilibre économique de l’avenant.

Avis n° 2025-079 47 / 52 L’aménagement de deux bretelles de sortie
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise des coûts d’aménagement de la bretelle de shunt en sortie de l’échangeur n° 16 de l’autoroute A11.

Tableau 3-13 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’aménagement de la bretelle de shunt
Désignation des postes
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 07/2020)
Coût de référence
ART (M€ 07/2020)
Écart (%)
Observations
Frais de maîtrise d’ouvrage-maîtrise d’œuvre (A) [0,05 – 0,1] [0,05 – 0,1]
-
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre s’élèvent à [10 – 15] % du montant des travaux, ce qui apparaît cohérent avec le ratio moyen de 12,1 % observé pour l’ensemble des opérations recensées dans la base de coûts de l’Autorité.

Acquisitions foncières (B) [0,02 – 0,05] [0,02 – 0,05]
-
Le prix proposé, reposant sur un retour d’expérience de Cofiroute, n’a pas été expertisé.

-
Le ratio de prix généraux de [15 – 20] % a été conservé (dans la base de coûts de l’Autorité, la moyenne est de 13,1 % pour l’ensemble des opérations et de 19,3 % pour les élargissements).
Le ratio de [8 – 10] % qui s’y ajoute pour la signalisation est plus élevé que la moyenne de 6 % obtenue pour les élargissements figurant dans la base de coûts de l’Autorité, mais justifié : cette bretelle est construite dans des emprises réduites à proximité d’une bretelle au trafic élevé.
Les prix sont justifiés et cohérents (prix réseau cohérent avec le déplacement d’une fibre, forfait dégagement des emprises correct, prix de réalisation de la structure de chaussée de [100 – 200] €/m² en borne haute compte tenu des petites quantités, prix de signalisation intégrant la reprise de la séquence sur la section courante).

Prix généraux [0,05 – 0,1] [0,05 – 0,1]
Travaux (C)
Travaux [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
-
Total [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
-
Somme à valoir (D) [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
-
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est adapté à ce stade d’études (en tenant compte des risques spécifiques déjà pris en compte dans les déplacements des réseaux et dégagements d’emprises).

Total général hors taxes (A+B+C+D) [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
-
Le coût de cette opération très simple est correctement estimé.

Le coût de la bretelle de shunt en sortie de l’échangeur n° 16 de l’autoroute A11 apparaît correctement estimé.
Le tableau ci-après présente les principales conclusions de la contre-expertise des coûts d’aménagement de la bretelle de l’échangeur n° 7 de Bourges, sur l’autoroute A71.

Avis n° 2025-079 48 / 52 Tableau 3-14 : Analyse du coût des investissements prévus pour l’aménagement de la bretelle de l’échangeur n° 7 de l’autoroute A71
Désignation des postes
Frais de maîtrise d’ouvrage-maîtrise d’œuvre (A)
Acquisitions foncières (B)
Prix généraux
Coût prévisionnel
Cofiroute (M€ 06/2021)
Coût de référence
ART (M€ 06/2021)
Écart (%)
Observations [0,5 – 1] [0,5 – 1]
-
Les frais de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre s’élèvent à [10 – 15] % du montant des travaux, ce qui apparaît correct au regard du ratio moyen de 13,6 % pour les aménagements dans la base de coûts de l’Autorité.

[0,05 – 0,1] [0,05 – 0,1]
-
Le prix proposé, reposant sur un retour d’expérience de Cofiroute, n’a pas été expertisé.

- 26,4 %
Le ratio de prix généraux de [15 – 20] % a été abaissé (dans la base de coûts de l’Autorité, la moyenne est de 13,1 % pour l’ensemble des opérations). Le ratio des prix généraux est seulement de [6 8] % pour les aménagements, mais il convient d’ajouter une part de signalisation de 5 à 6 % spécifique à cette opération.
Le poste dégagement des emprises, qui représente [8 – 10] % du montant des travaux, est renchéri par les travaux connexes (requalification de la RD107 et démolition de la piste de moto-école). Les autres prix sont justifiés et cohérents (prix de terrassement, chaussées et assainissement). Le prix de la gare de péage dépasse de [10 – 15]% la référence de l’Autorité, l’essentiel du surcoût provenant de frais de mobilisation interne des équipes de Cofiroute pour réaliser des études qui apparaissent surévalués.

[0,5 – 1] [0,5 – 1]
Travaux (C)
Travaux [2 – 5] [2 – 5]
- 9,5 %
Total [2 – 5] [2 – 5]
- 9,5 %
Somme à valoir (D) [0,2 – 0,5] [0,2 – 0,5]
- 10,0 %
Le ratio de [10 – 15] % du montant des travaux est adapté à ce stade d’études (chiffrage issu d’un dossier de demande de principe).

Total général hors taxes (A+B+C+D) [5 – 10] [2 – 5]
- 9,2 %
Le coût semble surestimé, mais reste dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Le coût de la bretelle de l’échangeur n° 7 de Bourges, sur l’autoroute A71 semble surestimé, tout en demeurant dans la marge d’erreur admise par l’Autorité.

Avis n° 2025-079 49 / 52 ANNEXE 4 : CONTRE-EXPERTISE DES HYPOTHÈSES
MACROÉCONOMIQUES DE L’AVENANT
Pour projeter les dépenses et les recettes induites par le projet d’avenant, il est nécessaire de formuler des hypothèses sur l’évolution des prix et sur l’évolution des trafics. Au cas d’espèce, les hypothèses d’évolutions apparaissent pertinentes (première section de l’annexe) et celles d’évolution du trafic sous-estimées (deuxième section de l’annexe).
Les hypothèses d’évolution des prix sont cohérentes avec les principales prévisions en la matière
Le modèle financier qui fonde le financement de l’avenant repose sur des hypothèses d’évolution de deux indices de prix.
En premier lieu, les hypothèses d’évolution de l’indice des prix à la consommation (ci-après « IPC ») ont, eu égard aux clauses tarifaires du contrat de concession, une incidence sur les tarifs de péage : l’inflation a un impact positif sur la hausse annuelle des tarifs. Ces hypothèses ont également, dans une moindre mesure, un effet sur certaines charges d’exploitation.
Les hypothèses retenues pour l’IPC, qui aboutissent à une croissance moyenne de [0 – 2] % par an, n’appellent pas de remarque de la part de l’Autorité. En effet, elles sont construites sur le fondement des dernières prévisions de la Banque de France et d’une hypothèse de long terme de 1,7 % par an, une valeur qui fait consensus.
En second lieu, l’hypothèse d’évolution de l’index TP01 (relatif aux travaux publics) utilisé pour indexer les dépenses de travaux et de maintenance, qui sont négociées et figurent dans l’avenant en euros constants, a également une incidence sur les tarifs de péage, puisqu’elle permet d’intégrer les dépenses de travaux et de maintenance à l’équilibre financier en euros courants.
Les hypothèses retenues pour l’index TP01, qui aboutissent à une croissance moyenne de [2 – 4] % par an, n’appellent pas non plus de remarques de la part de l’Autorité. Elles sont cohérentes avec les prévisions de l’Autorité.
Les recettes de péage induites par la hausse tarifaire semblent sous-estimées compte tenu de prévisions de trafic pessimistes
Les prévisions d’évolution du trafic ont une incidence sur le chiffre d’affaires de la société et, dans une moindre mesure, sur l’évolution de certaines charges (par exemple, la taxe d’aménagement du territoire).
En l’espèce, la croissance du trafic entre 2024 et 2025 est supposée être de +[0 – 2] % pour les véhicules légers (ci-après « VL ») et de +[0 – 2] % pour les PL. Pour la période allant de 2026 jusqu’à la fin de la concession en 2035, les hypothèses de croissance du trafic utilisées pour fixer l’équilibre économique du projet d’avenant sont de +[0 – 2] % par an pour les VL et de +[0 – 2] % par an pour les PL. S’agissant des trafics VL, ces valeurs sont cohérentes avec celles retenues par le concédant par le passé, qui sont généralement de l’ordre de +[0 – 2] % par an pour Cofiroute comme pour les autres concessions. S’agissant des PL, elles sont nettement inférieures, les valeurs retenues étant généralement de plus de +[0 – 2] % par an.

Avis n° 2025-079 50 / 52 Les hypothèses relatives au trafic de véhicules légers sont en rupture par rapport aux tendances
S’agissant des VL, l’Autorité estime que ces hypothèses sont sous-estimées pour deux raisons.
Premièrement, ces valeurs sont nettement inférieures aux tendances historiques. Entre 2002 et 2019, le trafic des VL a crû de 1,9 % par an sur le réseau Cofiroute. Certes, il peine à repartir depuis la crise sanitaire mais, en extrapolant le trafic sur l’année 2025, la croissance entre 2019 et 2025 devrait s’établir à +0,9 % par an, soit une valeur supérieure à l’hypothèse de l’avenant et ce, malgré les effets de la crise sanitaire et de la hausse des prix consécutifs à la crise ukrainienne. Extrapoler les trafics de la prochaine décennie en s’appuyant sur une fenêtre de cinq ans marquée par le choc de trafic le plus important des 50 dernières années apparaît démesurément conservateur.
Deuxièmement, il ressort de l’instruction que, pour le cas particulier des autoroutes concédées, la méthode utilisée n’est pas robuste. Certes, elle repose sur l’application du référentiel ministériel d’évaluation des projets de transport, un document qui constitue une référence et dont les hypothèses de cadrage font globalement consensus. Néanmoins, l’estimation retenue pour l’avenant repose sur plusieurs hypothèses structurantes : (i) les déplacements de courte distance, c’est-à-dire de moins de 100 kilomètres, représenteraient un tiers du trafic sur le réseau Cofiroute et (ii) ceux-ci évolueraient comme l’indique le référentiel pour la moyenne nationale, soit une quasi-stagnation, à 0,02 % par an.
Or, ces deux hypothèses sont fragiles et les corriger aboutirait mécaniquement à rapprocher le taux de croissance de 1 % par an.
D’une part, la répartition entre déplacements courte distance et longue distance n’est pas estimée de manière fiable pour deux raisons. Tout d’abord, elle s’appuie sur l’analyse des déplacements entre gares de péage alors qu’elle devrait se fonder sur l’origine et l’arrivée du déplacement. Ensuite, elle est calculée à partir d’une moyenne nationale : les trafics de gare à gare de moins de 100 kilomètres sur le réseau Cofiroute représentent au plus 20 % du volume total de la circulation. Corriger ces deux hypothèses aboutirait à un taux de croissance proche de 1 % par an.
D’autre part, les projections du référentiel sont globales, alors que le trafic évolue de façon hétérogène selon les réseaux ; les décliner sur le réseau autoroutier nécessite donc de les adapter. En particulier, selon le référentiel, c’est principalement le trafic sur les réseaux routiers urbains qui va ralentir sous l’action des mesures visant à favoriser le report modal et à maîtriser la circulation automobile. En revanche, les trajets périurbains pourraient augmenter, car il n’existe encore que peu d’alternatives au véhicule personnel et le développement du covoiturage ne devrait pas suffire à inverser la tendance. Le trafic observé le confirme. Ainsi, tandis que le trafic courte distance, tous réseaux confondus, tend à se stabiliser depuis plusieurs décennies, les déplacements de moins de 100 kilomètres sur autoroute restent au contraire très dynamiques : par exemple, sur la période 2010-2019, le trafic courte distance sur le réseau concédé a progressé de 1,9 % par an. À l’inverse, la méthode employée pour l’avenant impliquerait que, plus la part des déplacements de courte distance est importante, moins le trafic est dynamique.
Compte tenu de ces limitations, l’Autorité a mené sa propre contre-expertise des prévisions de trafic. Elle s’est ainsi appuyée sur une analyse économétrique des trafics passés afin d’en déduire une projection à l’horizon de la fin de la concession. Des corrections ont été opérées pour prendre en compte les différents facteurs qui pourraient ralentir la croissance du trafic dans les années à venir, notamment le développement du covoiturage et le ralentissement de la croissance économique. L’analyse conclut que le taux de croissance moyen du trafic entre 2025 et 2035 devrait s’établir à au moins 1,0 % par an pour les VL. Ces estimations ont été obtenues avec des hypothèses prudentes.

Avis n° 2025-079 51 / 52 Les hypothèses relatives au trafic de PL sont conservatrices
S’agissant des PL, les estimations de croissance du trafic sont fortement revues à la baisse par rapport aux précédents avenants autoroutiers. Ainsi, la conclusion des avenants relatifs au plan d’investissement autoroutier de 2018 reposait sur l’hypothèse que le trafic allait croître de +1,5 % par an ; cette estimation avait été reconduite pour les contrats de plan des sociétés Area, APRR, Sanef et SAPN en 2022.
Or les deux raisons invoquées pour justifier cette baisse apparaissent hautement discutables.
La première est que le trafic des PL repart lentement sur le réseau Cofiroute. Ainsi, entre 2019 et 2025, il devrait croître de 0,4 % par an, soit précisément la valeur retenue pour l’avenant.
Comme pour le trafic VL, il apparaît excessivement prudent de fonder des projections sur une fenêtre de 5 ans marquée par la crise sanitaire, une hausse inédite des coûts du carburant et une situation économique morose. Par ailleurs, la reprise apparaît d’ores et déjà plus vigoureuse sur les autres réseaux autoroutiers concédés, avec une croissance de 0,7 % par an entre 2019 et 2024.
La seconde est que le dernier exercice de projection nationale a revu à la baisse les perspectives de croissance du trafic. De fait, le scénario prospectif énergie-climat-air publié en 2024 et dit « avec mesures existantes » (AME 2024), établi par la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), anticipe que la demande de transport de marchandises marquera le pas. La trajectoire de trafic sous-jacente au projet d’avenant soumis à l’Autorité a été construite en reprenant les tendances nationales de cette étude.
Néanmoins, s’appuyer sur un tel document pour fixer les paramètres économiques d’un avenant n’apparaît pas adapté. D’une part, le scénario AME présente des trajectoires agrégées portant sur l’ensemble du trafic de PL français, soit un agrégat bien plus large que le trafic sur le réseau autoroutier concédé49. D’autre part, les scénarios prospectifs énergieclimat-air visent à orienter les politiques publiques et, en particulier, le dimensionnement des infrastructures : par construction, ces scénarios sont prudents pour éviter d’alimenter la demande de transport carboné par effet d’offre.
Compte tenu de ces limitations, l’Autorité a mené sa propre contre-expertise des prévisions de trafic. Elle s’est ainsi appuyée sur une analyse économétrique du trafic passé afin d’en déduire une projection à l’horizon de la fin de la concession. Des corrections ont été opérées pour prendre en compte les différents facteurs qui pourraient ralentir la croissance du trafic dans les années à venir, en particulier la hausse de l’emport et le ralentissement de la croissance économique. L’analyse conclut que le taux de croissance moyen du trafic entre 2025 et 2035 devrait s’établir à au moins 1,3 % par an pour les PL. Ces estimations ont été obtenues avec des hypothèses prudentes.

49
Le trafic des PL sur réseau autoroutier représente seulement entre 2 % et 3 % du trafic total des PL.

Avis n° 2025-079 52 / 52