Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 avril 2023, le 19 mai 2023, le 13 septembre 2023 et le 19 avril 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la société Auchan Supermarché, représentée par M^e Renaux, demande à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté du 9 février 2023 par lequel le maire de Clermont-Ferrand a délivré à la société Lidl un permis de construire en vue de l’extension par démolition et reconstruction d’un supermarché à l’enseigne Lidl avec une surface de vente en étage et un parc de stationnement en rez-de-chaussée, en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat et de la société Lidl la somme de 5 000 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence de son signataire ;

— la procédure suivie devant la commission départementale d’aménagement commercial et devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) est irrégulière faute de tenue devant la première des auditions légalement requises, ce qui a nui à l’information de la seconde ;

— les membres de la CNAC n’ont pas été régulièrement convoqués ;

— le projet, qui ne correspond pas à un commerce de proximité, est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Grand Clermont dès lors qu’il n’est pas implanté dans l’une des localisations préférentielles identifiée par le DOO et ne répond pas aux objectifs d’animation commerciale dans les centralités, de renforcement des linéaires commerciaux en favorisant le renforcement des surfaces de vente en rez-de-chaussée et d’animation de « place de village » ;

— il ne respecte pas les critères de l’article L. 752-6 du code de commerce, notamment en ce qui concerne l’aménagement du territoire et plus particulièrement de l’animation de la vie urbaine et la contribution à la revitalisation du tissu commercial de centre-ville ; il est de nature à bouleverser les équilibres commerciaux existants ; en retenant un taux de vacance commerciale de 4 % et l’absence de dispositif de soutien institutionnel à l’activité commerciale dans la zone de chalandise, la CNAC a commis une erreur de fait ;

— il méconnaît l’objectif légal d’accessibilité par les transports collectifs ; en retenant la proximité des arrêts de transports en commun et de pistes cyclables, la CNAC a commis une erreur d’appréciation ;

— en retenant qu’il n’aurait pas d’impact négatif sur le trafic routier, en dépit de l’aggravation des conditions de circulation sur des axes déjà chargés, la CNAC a commis une erreur d’appréciation ;

— s’agissant de sa qualité environnementale, la CNAC, en se référant à l’amélioration de la qualité environnementale des bâtiments sans prendre en considération son impact sur les flux de circulation, a commis une erreur d’appréciation ;

— en le considérant comme satisfaisant du point de vue de l’insertion paysagère, sans tenir compte des caractéristiques architecturales du bâtiment, la CNAC a commis une erreur d’appréciation ;

— au lieu de favoriser la végétalisation du site, à l’occasion de la démolition-reconstruction du magasin, le projet maintient une part purement résiduelle d’espaces verts.

Par des mémoires enregistrés le 12 juillet 2023 et le 5 avril 2024, la société Lidl, représentée M^e Bozzi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Auchan Supermarché au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Auchan Supermarché ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 21 février 2024, la commune de Clermont-Ferrand, représentée par M^e Bonicel-Bonnefoi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Auchan Supermarché au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Auchan Supermarché ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 20 mars 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 19 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de commerce ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Vinet, présidente assesseure,

— les conclusions de M^me Le Frapper, rapporteure publique,

— et les observations de M^e De Cirugéda, représentant la société Auchan Supermarché, de M^e Juilles, représentant la commune de Clermont-Ferrand et de M^e Canal, représentant la société Lidl.

Et pris connaissance d’une note en délibéré présentée par la société Auchan Supermarché enregistrée le 17 avril 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 9 février 2023, le maire de Clermont-Ferrand a délivré à la société Lidl un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale en vue de l’extension par démolition puis reconstruction d’un supermarché à l’enseigne Lidl, d’une surface actuelle de 638 m² portée à 1 472,35 m², avec une surface de vente en étage et un parc de stationnement en rez-de-chaussée. La société Auchan Supermarché demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la compétence du signataire de l’acte :

2. Aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (). ».

3. Il ressort des pièces du dossier que M. B A, 6ème adjoint au maire de Clermont-Ferrand, signataire de l’arrêté attaqué, a reçu une délégation de fonctions du maire, par arrêté du 25 juin 2021, notamment pour instruire, délivrer et contrôler les autorisations d’occupation du sol, sous la surveillance et la responsabilité du maire, ainsi qu’une délégation de signature en matière d’urbanisme, d’aménagement et d’architecture. Dans ces conditions, il était compétent pour signer l’arrêté attaqué. Le moyen tiré de l’incompétence de son signataire doit, dès lors, être écarté.

En ce qui concerne la régularité de la procédure devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) :

4. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 751-2 du code de commerce : « I.- La commission départementale d’aménagement commercial est présidée par le préfet. Elle auditionne pour tout projet nouveau la personne chargée d’animer le commerce de centre-ville au nom de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, l’agence du commerce et les associations de commerçants de la commune d’implantation et des communes limitrophes lorsqu’elles existent. /(). ». Aux termes de l’article R. 752-14 du même code : « La commission entend le demandeur. Elle peut également entendre, à son initiative ou sur demande écrite au secrétariat de la commission, toute personne dont l’avis présente un intérêt pour l’examen de la demande dont elle est saisie. / Lorsqu’elle examine la première demande d’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée pour un projet, sauf procédure fixée à l’article L. 752-4, la commission départementale entend également les personnes mentionnées au I de l’article L. 751-2, dans la limite de deux associations par commune. / (). ». D’autre part, aux termes de l’article L. 752-17 de ce code : « I.- Conformément à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, le demandeur, le représentant de l’Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d’aménagement commercial, tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentants peuvent, dans le délai d’un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial. (). La Commission nationale d’aménagement commercial rend une décision qui se substitue à celle de la commission départementale. () A peine d’irrecevabilité, la saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire au recours contentieux. () ». Enfin, aux termes de l’article R. 752-36 de ce code : « La commission nationale peut recevoir des contributions écrites. / La commission nationale entend toute personne qui en fait la demande écrite au secrétariat, en justifiant les motifs de son audition, au moins cinq jours avant la réunion. / Sont dispensés de justifier les motifs de leur audition : l’auteur du recours devant la commission nationale, le demandeur, le membre de la commission départementale d’aménagement commercial mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 752-19, le maire de la commune d’implantation, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont est membre la commune d’implantation et le président de l’établissement public compétent en matière de schéma de cohérence territoriale dont est membre la commune d’implantation. / La commission nationale peut entendre toute autre personne qu’elle juge utile de consulter. Elle peut entendre en deux groupes distincts les personnes défavorables et favorables au projet. ».

5. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 752-17 du code de commerce que l’avis de la CNAC se substitue à celui de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC). Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis de la CNAC au motif de l’irrégularité de la procédure qui s’est tenue devant la CDAC faute de convocation des représentants des associations locales pour être auditionnés par celle-ci, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 751-2 du code de commerce, est inopérant. Compte tenu de l’indépendance des procédures suivies devant ces deux commissions, lesquelles comportent chacune des garanties attachées à l’instruction des dossiers, la société Auchan Supermarché ne peut utilement soutenir que l’avis qu’elle estime insuffisamment éclairé de la CDAC aurait des conséquences sur la validité de l’avis de la CNAC.

En ce qui concerne le respect de l’article L. 752-6 du code de commerce :

6. Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme. / La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; () / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s’appliquent également aux bâtiments existants s’agissant des projets mentionnés au 2° de l’article L. 752-1 ; (). ".

S’agissant de la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Grand Clermont :

7. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, non de vérifier la conformité des projets d’exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des SCoT, mais d’apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent pris dans leur ensemble.

8. D’une part, la circonstance qu’un projet d’extension d’un centre commercial ne serait pas situé dans une des localisations préférentielles retenues par les orientations générales et objectifs définis par un SCoT n’est pas de nature à caractériser une incompatibilité entre ce projet et ces orientations et objectifs pris dans leur ensemble. D’autre part, en l’espèce, le document d’orientations générales (DOG) du SCoT du Grand Clermont prévoit une implantation des activités commerciales en priorité dans les centralités, zones caractérisées par la densité de leur population, la concentration de l’offre de services et d’équipement et, le cas échéant, la desserte en transports collectifs. Il identifie notamment, parmi les centralités concernées, le centre-ville de Clermont-Ferrand et les secteurs denses du cœur métropolitain. Ce document affiche également comme objectif la requalification des pôles commerciaux périphériques et la limitation de leurs extensions. Il identifie notamment des pôles périphériques en mutation, comme celui de Clermont Nord, « rattrapé par la ville » à court terme, dans lesquels sont poursuivis des objectifs de rationalisation de l’espace, d’amélioration de la qualité architecturale et environnementale des bâtiments et de leur insertion paysagère, de libération et re-végétalisation d’une partie des sols imperméabilisés et de réaménagement multifonctionnel. Il ressort des pièces du dossier que le projet critiqué est situé dans la continuité immédiate du centre-ville de Clermont-Ferrand, à 2,6 km au Nord-Est et présente une certaine densité de sa population et des offres de services. Sa zone d’implantation est desservie en transports en commun et accessible à pied et via des pistes cyclables. Il prévoit une extension de la surface de plancher du commerce existant notamment via l’acquisition de parcelles déjà construites et, dans le même temps, une diminution des espaces imperméabilisés notamment par le choix de localiser, pour l’essentiel, les espaces de stationnement au rez-de-chaussée du bâtiment, la surface commerciale étant située à l’étage. Le projet comporte en outre une perméabilisation du parking extérieur, réalisé en pavés drainants, ainsi, plus généralement, une augmentation des espaces perméables, passant de 1 195 m² à 1 570 m² et des espaces verts, portés de 180 m² à 946 m². Si la société Auchan Supermarché fait également valoir que le DOG du SCoT prévoit un renforcement du linéaire commercial en rez-de-chaussée et que la création d’un parking en rez-de-chaussée contreviendrait à cette orientation particulière de ce document, celle-ci ne concerne, en tout état de cause, que les commerces situés en centre-ville de Clermont-Ferrand. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité du projet contesté avec les orientations générales et les objectifs définis pat le SCot pris dans leur ensemble doit être écarté.

S’agissant de l’aménagement du territoire :

9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il vient d’être exposé au point précédent, que le projet s’implante à proximité immédiate du centre-ville de Clermont-Ferrand, en continuité avec le tissu urbain de cette commune, et que la société Lidl prévoit une augmentation de la surface commerciale qu’elle y exploite déjà de plus du double, sans toutefois d’augmentation du nombre de références proposées, l’objectif étant de rendre l’offre plus qualitative et la circulation des clients plus fluide. Si la requérante estime que la CNAC, en retenant un taux de vacance commerciale de 4 %, s’est fondée sur une estimation trop basse, elle n’indique pas le chiffre qu’il faudrait retenir et se borne à mentionner que le niveau de vacance était de 10 % en 2017 et de 7,50 % en 2020, ce qui laisse plutôt entrevoir une tendance à la baisse de la vacance commerciale et, en tout état de cause, un niveau qui n’apparaît pas particulièrement élevé. En admettant même qu’une opération de revitalisation du territoire avait fait l’objet d’une convention signée par Clermont Auvergne Métropole et l’Etat à la date de l’avis de la CNAC, celle-ci ne fait pas obstacle, par principe, à l’autorisation du projet litigieux. Il ressort par ailleurs des termes de cette convention, non datée, que la population de la métropole de Clermont-Ferrand a connu une croissance de 9 % entre 1990 et 2019, accentuée dans le cœur urbain, dont fait partie la commune de Clermont-Ferrand dans son ensemble. Par ailleurs, la convention identifie une « hypertrophie » des grandes zones commerciales périphériques, implantées au droit des grandes infrastructures et aux aires de chalandise étendues, dans les zones du Sud de la métropole, ce qui ne recouvre pas la zone d’implantation du projet en cause, situé au Nord. La convention prévoit enfin la nécessité de privilégier le commerce de centre-ville ou centre-bourg et de conforter le maillage du territoire et l’offre de proximité en évitant la dispersion de l’offre en dehors des polarités existantes et rappelle les objectifs déjà mentionnés du SCoT. Dans ces conditions, à supposer qu’en mentionnant l’absence de dispositif de soutien institutionnel sur le territoire concerné, la CNAC ait commis une erreur de fait, cette erreur est restée sans incidence sur son appréciation des effets du projet sur l’animation de la vie urbaine et elle était fondée à estimer que le projet n’est pas de nature à bouleverser les équilibres commerciaux existants.

10. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le site est desservi par des lignes de bus qui assurent 40 rotations par jour en semaine et 28 par jour le samedi, deux arrêts étant situés à 120 mètres du projet, et par des pistes cyclables et est accessible à pied, étant précisé qu’un nombre significatif de clients, à savoir 27 %, se rendent en marchant dans le commerce préexistant. Par ailleurs, selon l’étude de flux produite au dossier de demande d’autorisation, qui n’est pas sérieusement critiquée, les voies existantes sont en mesure d’absorber le trafic généré par le projet de sorte que celui-ci n’aura qu’un léger impact sur les ralentissements déjà existants et très ponctuels. Par suite, la CNAC était fondée à estimer que le projet bénéficie d’une bonne desserte via des modes de déplacements doux et que les conditions de circulation resteront supportables.

S’agissant du développement durable :

11. En premier lieu, si la société Auchan Supermarché soutient que la qualité environnementale du projet ne compense pas son impact négatif sur les flux de circulation, il ressort de ce qui a été dit au paragraphe ci-dessus que cet impact devrait être léger. Par ailleurs, le projet prévoit des solutions, non sérieusement critiquées, en vue de limiter les consommations énergétiques, telles qu’une toiture photovoltaïque, une isolation de la toiture, un système de gestion technique du bâtiment, des installations frigorifiques de dernière génération, un éclairage en partie naturel et des LED et une attention particulière portée à la gestion des déchets. Et, ainsi qu’il a déjà été dit au point 8 ci-dessus, le projet prévoit une diminution des espaces imperméabilisés notamment par le choix de localiser, pour l’essentiel, les espaces de stationnement au rez-de-chaussée du bâtiment et de rendre perméable le parking extérieur, réalisé en pavés drainants. Plus généralement le projet, situé sur un site actuellement fortement perméabilisé, se traduira par une augmentation significative des espaces perméables et des espaces verts, contrairement à ce que soutient la requérante, la plantation de 27 arbres de hautes tiges et de 340 arbustes étant prévue. Il suit de là que la CNAC était fondée à estimer que la qualité environnementale du projet est satisfaisante.

12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet s’implante dans un secteur mixte, mêlant habitations, services et commerces, ainsi qu’un cimetière, qui ne dispose d’aucune caractéristique ni homogénéité particulière. Il comprend notamment à proximité des constructions de forme assez massive. Si le supermarché projeté sera nécessairement plus volumineux que le magasin existant, vieillissant, il comprend des baies vitrées, l’emploi de couleurs et de matériaux traditionnels et l’intégration d’arbres et/ou de plantes en façade principale, dans la zone de stationnement du site, de façon à atténuer son impact visuel. L’architecte des bâtiments de France, saisi au motif que le terrain d’assiette est situé dans le périmètre d’un monument historique, a émis des prescriptions dont il ne résulte pas de l’instruction qu’elles ne sont pas respectées par le projet. En particulier, le recours à une teinte gris mat non brillante n’est prévu que pour les gardes corps techniques et les accès et non pour l’ensemble du bâtiment. Par suite, la CNAC était fondée à estimer que l’insertion paysagère et architecturale de celui-ci est satisfaisante.

13. Il résulte de ce qui précède que la société Auchan Supermarché n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 9 février 2023 du maire de Clermont-Ferrand.

Sur les frais du litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Auchan Supermarché la somme de 2 000 euros chacune à verser à la commune de Clermont-Ferrand et à la société Lidl au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand et de la société Lidl, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Auchan Supermarché est rejetée.

Article 2 : La société Auchan Supermarché versera à la commune de Clermont-Ferrand et à la société Lidl la somme de 2 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Auchan Supermarché, à la commune de Clermont-Ferrand, à la société Lidl et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée à la présidente de la Commission nationale d’aménagement commercial.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Michel, présidente de chambre,

M^me Vinet, présidente-assesseure,

M^me Soubié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 mai 2025.

La rapporteure,

C. VinetLa présidente,

C. Michel

La greffière,

F. Bossoutrot

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, à la ministre chargée du logement et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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