Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commission de protection des eaux de Franche-Comté (CPE) a demandé au tribunal administratif de Besançon de prononcer la liquidation de l’astreinte prescrite dans le jugement du 13 novembre 2012 à hauteur de 254 100 euros, à parfaire, pour la période allant du 16 septembre 2013 au 31 août 2020 ou, à défaut, à hauteur de 190 200 euros, à parfaire, pour la période allant du 17 juin 2015 au 31 août 2020 et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 520 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1901391 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Besançon a rejeté la demande de la CPE.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoire enregistrés sous le n° 21NC02311 le 13 aout 2021, le 12 août 2022 et le 10 janvier 2023, la CPE, représentée par M^e Dufour, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 15 juin 2021 ;

2°) de prononcer la liquidation de l’astreinte prescrite dans le jugement du 13 novembre 2012 à hauteur de 254 100 euros, à parfaire, pour la période allant du 16 septembre 2013 au 31 août 2020 ou, à défaut, à hauteur de 190 200 euros, à parfaire, pour la période allant du 17 juin 2015 au 31 août 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat les dépens ainsi que la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’Etat n’a pas exécuté le jugement qui lui a enjoint de procéder à des aménagements en vue de compenser 39 000 mètres cubes de remblais réalisés illégalement dans le lit majeur du Doubs et c’est à tort que le tribunal n’a pas fait droit à sa demande de liquidation de l’astreinte dont il a assorti cette injonction ; l’Etat a fait preuve de carences dans la mise en œuvre des travaux ;

— plus de dix ans se sont écoulés sans exécution du jugement du 13 novembre 2012 et les mesures compensatoires prévues sont insuffisantes ; un tel retard n’est pas acceptable ;

— l’arrêté du 20 avril 2021 du préfet du Doubs « régularisant le remblai des Mercureaux par la mise en place de mesures compensatoires sur les sites de Roche-lez-Beaupré et Bourg » ne permet pas la compensation requise alors qu’il existe un risque d’inondation ;

— la cour peut affecter une partie du montant de l’astreinte liquidée à des personnes morales de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’Etat qui assurent des missions dans le domaine de la gestion des rivières et des zones inondables ;

— contrairement à ce que soutient le ministre, les travaux d’implantation d’un important remblai dans le lit majeur du Doubs ont été entamés dès mars 2004 ;

— si les travaux sur le site de Roche-lez-Beaupré sont achevés, ils ne le sont que depuis le 23 mars 2022 et ils sont insuffisants ; les travaux et les plantations effectués sur le site de Rang sont manifestement insuffisants et ne correspondent pas au SDAGE.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 décembre 2022 le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que le jugement du 13 novembre 2012 a été exécuté, que les retards constatés ne sont pas imputables à l’Etat et que les mesures compensatoires mises en œuvre sont suffisantes.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Guidi, présidente,

— les conclusions de M^me Antoniazzi, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 11 décembre 2007, le préfet du Doubs a autorisé des travaux d’aménagement de la route nationale n° 57 pour le contournement Sud-Ouest de Besançon, dite voie des Mercureaux. Ces travaux avaient pour objet, notamment, d’autoriser le passage de cette voie dans le lit majeur rive gauche du Doubs sur la commune de Beure, de sorte qu’un remblai de 39 000 m3 a été réalisé. Par un jugement du 13 novembre 2012, le tribunal administratif de Besançon, confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy du 13 février 2014, a annulé cet arrêté au motif que le remblai d’une superficie de 39 000 m3 réalisé sur le lit majeur du Doubs n’avait fait l’objet d’aucune mesure de compensation. Le tribunal a également enjoint au préfet du Doubs, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de procéder à la régularisation de l’aménagement litigieux en prenant, dans les six mois, une décision sur une demande d’autorisation comportant les mesures de compensation nécessaires compatibles avec le SDAGE Rhône Méditerranée en vigueur et en mettant en œuvre ces mesures compensatoires dans les dix mois suivants. La commission de protection des eaux (CPE) de Franche-Comté a demandé au tribunal administratif de Besançon la liquidation de l’astreinte à hauteur de 254 100 euros pour la période allant du 16 septembre 2013 au 31 août 2020 ou, à défaut, à hauteur de 190 200 euros, pour la période allant du 17 juin 2015 au 31 août 2020. L’association CPE relève appel du jugement du tribunal administratif de Besançon qui a rejeté sa demande de liquidation de l’astreinte.

2. Aux termes de l’article L. 911-7 du code de justice administrative : « En cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive, la juridiction procède à la liquidation de l’astreinte qu’elle avait prononcée. / Sauf s’il est établi que l’inexécution de la décision provient d’un cas fortuit ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier le taux de l’astreinte définitive lors de sa liquidation. / Elle peut modérer ou supprimer l’astreinte provisoire, même en cas d’inexécution constatée ». Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au juge administratif d’apprécier dans chacun des cas qui lui sont soumis s’il y a lieu de prononcer une astreinte.

3. En premier lieu, il résulte de l’instruction qu’après une certaine lenteur dans l’exécution du jugement du 13 novembre 2012, l’administration a commencé, dès février 2014, à réaliser des études de faisabilité par la constitution d’un groupe de travail et la recherche de sites permettant d’accueillir les mesures compensatoires sur l’ensemble de la vallée du Doubs, jusqu’à une distance de 75 km du remblai litigieux. Au cours de cette même année, l’analyse des sites potentiels par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Bourgogne Franche-Comté (DREAL) a permis d’en identifier trente-deux, lesquels ont ensuite été réduits à huit après la tenue de visites sur le terrain et la réalisation d’analyses multi critères avec le groupe de travail afin de confirmer ou non leur intérêt et d’évaluer le volume de compensation possible ainsi que les conditions d’accessibilité. Puis, à l’issue de la définition des travaux de compensation en mai 2015, un marché portant sur « l’étude d’incidence faune, flore et habitats des mesures compensatoires du remblai plaine Doubs » a été conclu entre l’Etat et un bureau d’études et notifié en octobre 2015. La DREAL ayant par la suite rédigé une note de cadrage permettant de définir la mission de maîtrise d’œuvre à venir, un tel marché, portant sur des études quantitatives et qualitatives des sites et détermination des projets adaptés à la compensation des 39 000 m3 de remblai puis le montage du dossier de consultation des entreprises et, enfin, le suivi des travaux, a été notifié en mai 2016. Ce marché comprenait deux phases, l’une consistant en la réalisation d’un avant-projet permettant d’identifier deux sites sur les huit retenus et l’autre en la réalisation, notamment des études de projet sur les deux sites finalement retenus et la constitution du dossier d’autorisation unique. Il résulte de l’instruction que l’administration s’est alors heurtée à de nombreuses difficultés d’exécution de ce contrat ayant eu pour conséquence de retarder la réalisation des mesures qu’elle était tenue d’entreprendre.

4. Tout d’abord, tant l’exécution de la première que de la seconde phase du marché de maîtrise d’œuvre a été retardée par les errances du maître d’œuvre sélectionné, celui-ci ayant produit avec plusieurs mois de retard l’avant-projet demandé et n’étant pas parvenu à réaliser de façon satisfaisante le dossier de demande d’autorisation prévu par ce contrat, les diverses versions qu’il a proposées en 2017, 2018 et 2019 ayant été constamment considérées comme insuffisantes par le service instructeur. Après avoir, en vain, adressé au maître d’œuvre en octobre 2019 une mise en demeure de produire ce dossier d’autorisation, la DREAL a finalement décidé de lancer un nouveau marché concernant la constitution de ce dossier de régularisation du remblai des Mercureaux. Ce nouveau marché a été notifié le 25 décembre 2019 et a donné lieu au dépôt, en août 2020 d’un dossier de demande d’autorisation de travaux sur la commune de Roche-Lez-Beaupré accompagné d’une déclaration d’intérêt général (DIG) afin de permettre l’investissement des fonds publics sur les parcelles privées d’un des sites de compensation. L’autorité environnementale consultée sur ce projet a émis son avis le 2 décembre 2020 et, par un arrêté du 8 décembre suivant, le préfet du Doubs a prescrit l’ouverture d’une enquête publique entre le 4 janvier et le 5 février 2021.

5. Ensuite, en dépit de ces difficultés d’exécution, il résulte de l’instruction que l’administration a, dès octobre 2017, commencé à consulter les entreprises pour entreprendre les travaux de compensation, puis a conclu un marché relatif à la réalisation de ceux-ci sur le site de la commune de Rang, avant de se heurter au refus de Voie Navigable de France, propriétaire du terrain devant faire l’objet de ces mesures de compensation, en raison d’une convention signée par celle-ci avec un agriculteur exploitant. Ces circonstances doivent elles aussi être regardées comme ayant concouru au retard dans la réalisation des mesures de compensations qui incombe à l’administration, et ce, indépendamment de sa volonté.

6. Enfin, par deux arrêtés du 20 avril 2021 du préfet du Doubs, les travaux liés aux mesures compensatoires du remblai des Mercureaux consistant en la remise en eau d’un bras mort par décaissement dans l’ile aux vaches à Roche-Lez-Beaupré ont été autorisés, de même que la mise en place de mesures compensatoires. En dépit de la durée des démarches entreprises par l’administration, laquelle n’apparaît pas, dans les circonstances de l’espèce, anormalement longue, le jugement du 13 novembre 2012 a fait l’objet d’une exécution.

7. En second lieu, la CPE soutient que l’exécution mise en œuvre par le préfet du Doubs est incomplète et non conforme à l’injonction prononcée par le tribunal administratif de Besançon en faisant valoir que les travaux n’ont pas permis la restitution à la zone d’expansion des crues des 39 000 m3 supprimés par le remblai illégalement autorisé par l’arrêté du 11 décembre 2007. Il résulte de l’instruction que les travaux autorisés par les deux arrêtés du 20 avril 2021 du préfet du Doubs ont porté d’une part sur la plantation de haies en amont du remblai dans le but de ralentir les crues et pour inonder les plaines en amont et, d’autre part, en la reconnexion d’un bras mort du Doubs par des travaux de décaissement, sa végétalisation ainsi qu’en des travaux de décaissement de la berge de la rive droite afin d’en adoucir les berges et gagner de l’espace d’inondation. Si des études hydrauliques ont réévalué à la hausse (10%) le volume soustrait au champ d’expansion des crues du Doubs par la création du remblai autorisé en 2007, il résulte cependant de l’instruction que l’injonction prononcée par le tribunal administratif de Besançon portait sur la restitution d’un volume de 39 000 m3 et la CPE n’apporte aucun élément établissant que dans leur ensemble, ces travaux seraient insuffisants pour restituer ce volume.

8. Il résulte de tout ce qui précède que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de procéder à la liquidation de l’astreinte pour la période demandée par l’association requérante. Ses conclusions tendant à la liquidation de l’astreinte sont par suite rejetées, ainsi que par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commission de protection des eaux de Franche-Comté est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commission de protection des eaux de Franche-Comté et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera transmise, pour information, au préfet du Doubs.

Délibéré après l’audience du 10 juillet 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Wallerich, président de chambre,

— M^me Guidi, présidente-assesseure,

— M. Michel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 31 juillet 2025.

La rapporteure,

Signé : L. GuidiLe président,

Signé : M. Wallerich

La greffière,

Signé : I. Legrand

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

I. Legrand