Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A K, M. H J, M^me C G, M. A F, la société civile immobilière (SCI) Le Pas Saint Martin et M. et M^me E B, d’une part, et M. L M et M. I D, d’autre part, ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 11 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Lunaire a autorisé la vente de trois parcelles de son domaine privé à la société civile de construction vente (SCCV) Saint-Lunaire.

Par un jugement nos 2203020, 2206017 du 26 juin 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête, enregistrée sous le n° 23NT02589 le 28 août 2023, et des mémoires enregistrés le 8 mars 2024 et le 14 janvier 2025, ces derniers non communiqués, MM. M et D, représentés par M^e Collet, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 26 juin 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d’annuler la délibération du 11 avril 2022 du conseil municipal de Saint-Lunaire et la décision de rejet de leurs recours gracieux ;

3°) d’enjoindre à la commune de Saint-Lunaire de saisir le juge judiciaire afin qu’il tire les conséquences de l’annulation de cette délibération dans un délai de trois mois à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Lunaire une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à leur verser à chacun.

Ils soutiennent que :

— la méthode d’évaluation par compte à rebours retenue pas le service des domaines est inappropriée ;

— les premiers juges ont omis de répondre sur l’argumentation invoquée par les requérants en première instance tirée du caractère incomplet et erroné de l’étude comparative contenue dans l’avis du 1er décembre 2021 ;

— le prix de cession évalué est inférieur à celui de 2015 malgré la hausse générale du prix du foncier depuis lors ;

— les éléments de comparaison qu’elle produit sont pertinents ;

— l’existence de contraintes réglementaires liées à un emplacement réservé pour une maison de retraite n’est pas un obstacle pour les opérateurs construisant de tels ouvrages ; depuis la révision du plan local d’urbanisme approuvé le 11 avril 2022, les parcelles en cause ne constituent plus en emplacement réservé ;

— le prix réel est de l’ordre de 3,5 millions d’euros s’agissant d’un terrain d’exception situé à la fois le long du littoral et proche du centre-bourg ;

— la cession n’est pas justifiée par des motifs d’intérêt général et ne fait pas l’objet de contreparties suffisantes ;

— les résidences séniors, à la différence des maisons de retraite ne présentent pas d’intérêt public pour la commune ;

— le projet ne répond qu’à un intérêt commercial et financier pour la société Heurus, sans maîtrise par la commune ; il est surdimensionné et inadapté pour les habitants de la commune ; il ne pourra pas se concrétiser ;

— la faiblesse du prix de vente ne se justifie par aucun avantage ni aucune contrepartie pour la commune ; il entraine une perte financière importante pour la commune ;

— il existe d’autres lieux sur le territoire communal propices à l’accueil d’un établissement pour personnes âgées, sans porter atteinte aux espaces naturels ni dénaturer le paysage, ni comporter de risques pour la salubrité et la sécurité comme le fait le projet actuel en bord de berges ;

— la délibération contestée est insuffisamment motivée ;

— elle ne précise pas la date et la teneur de l’avis du service des domaines visé ;

— les premiers juges ne se sont pas prononcés sur ce moyen ;

— la délibération litigieuse se fonde sur un avis du service des domaines erroné ;

— les premiers juges ne se sont pas prononcés sur ce moyen.

Par un mémoire, enregistré le 26 janvier 2024, la commune de Saint-Lunaire, représentée par M^e Rouhaud, demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de MM. M et D une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens des requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 8 mars 2024.

Un mémoire produit pour les requérants a été enregistré le 14 janvier 2025, soit après la clôture de l’instruction, et n’a pas été communiqué.

II. Par une requête, enregistrée sous le n° 23NT02599, le 28 août 2023, et un mémoire, enregistré le 23 décembre 2023, M. A K, M. H J, M^me C G, M. A F, N et M. et M^me E B, représentés par M^e Busson, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 26 juin 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d’annuler la délibération du 11 avril 2022 du conseil municipal de Saint-Lunaire ;

3°) d’enjoindre à la commune de Saint-Lunaire d’engager la procédure de résolution amiable de la vente et, à défaut d’y parvenir dans un délai de deux mois, de saisir le juge civil du contrat afin de procéder à la remise en état ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Lunaire une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à leur verser à chacun.

Ils soutiennent que :

— la délibération a été prise aux termes d’une procédure irrégulière car adoptée en méconnaissance de l’alinéa 1er de l’article L. 2121-12 et de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

— les différentes évaluations du service des domaines sont contradictoires et ne tiennent pas compte de l’évolution considérable du prix des terrains à bâtir à Saint Lunaire sur les sept dernières années ; elles sont invérifiables, contradictoires et aléatoires ;

— il existait suffisamment d’éléments pour recourir à la méthode par comparaison, comme en 2015 et 2017 ;

— les établissements retenus par le service des domaines ne sont pas comparables ; celui de Perros-Guirec ne figure même pas dans le classement des cinquante communes les plus chères de Bretagne alors que Saint Lunaire est septième ; il se situe à 500 m de la mer alors que le projet est riverain de la mer, avec vue directe sur l’estuaire ; les établissements des Côtes-d’Armor se situent dans des communes encore moins chères ;

— un abattement de 10% pouvait être appliqué pour tenir compte de la grande taille des terrains ; ils ne supportent pas de contraintes réglementaires ;

— le canton de Dinard est le plus âgé d’Ille-et-Vilaine et c’est là que les personnes âgées y disposent des revenus les plus élevés ;

— l’avis du 1er décembre 2021 dévoie la méthode par comparaison en prenant comme référence non des ventes de terrain à bâtir sur la commune mais des projets de résidences services dans d’autres régions ;

— il ne tient pas compte de la possibilité d’une revente alors que rien ne garantit sur le long terme la pérennisation d’un tel mode de gestion ; aucune règle d’ordre public n’empêcherait le propriétaire de l’immeuble, dans 10 ans passé les travaux, de le vendre à la découpe, logement par logement ;

— les quatre comparables proposés sont pertinents et suffisants d’autant qu’ils démontrent un très large écart avec l’évaluation des services des domaines ;

— un abattement de 60 euros/m² au titre des aménagements peut être admis ;

— l’abattement de 10% relatif à la taille du terrain est compensé par sa localisation exceptionnelle ;

— une construction en R+2+combles nécessitant un décaissement du terrain peut justifier d’appliquer un abattement de 20% ;

— un abattement de 20% peut être pris en compte du fait des services communs comme le service de restauration ;

— le tarif 2018 sans restauration de 1 860 euros par mois démontre que cet établissement n’aura pas une vocation sociale et que la rentabilité est très supérieure à la location de T1, T2 ou T3 à Calais, Poitier ou Dinard ;

— en tenant compte des deux décote de 20%, de l’aménagement, le prix peut être évalué à 1 850 646 euros.

Par un mémoire, enregistré le 22 novembre 2023, la SCCV Saint Lunaire, représentée par M^e Vendé, demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge solidaire des requérants une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable car plus que sommaire, elle ne comporte pas de moyens dirigés contre le jugement rendu par le tribunal administratif de Rennes le 26 juin 2023 et ses moyens ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ;

— les moyens des requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 30 janvier 2024, la commune de Saint-Lunaire, représentée par M^e Rouhaud, demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens des requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 31 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 29 février 2024.

Un mémoire produit pour les requérants a été enregistré le 4 septembre 2024, soit après la clôture de l’instruction, et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Derlange, président assesseur,

— les conclusions de M^me Rosemberg, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Collet, pour MM. M et D, de M^e Busson, pour MM. K, J et F, M^me G, M. et M^me B et N et de O, pour la commune de Saint Lunaire.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 11 avril 2022, le conseil municipal de Saint-Lunaire (Ille-et-Vilaine) a autorisé la vente de trois parcelles, d’une surface globale de 6 340 m², pour la somme totale de 900 000 euros, à la SCCV Saint-Lunaire et mandaté son maire pour signer la promesse de vente correspondante. M. A K, M. H J, M^me C G, M. A F, la SCI Le Pas St Martin et M. et M^me E B, d’une part, et M. L M et M. I D, d’autre part, ont demandé l’annulation de cette délibération au tribunal administratif de Rennes. Celui-ci a rejeté leurs demandes par un jugement du 26 juin 2023, dont ils font appel.

2. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même jugement et la même délibération. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la fin de non recevoir opposée par la SCCV Saint Lunaire à la requête n° 23NT02599 :

3. La fin de non recevoir tirée de ce que la requête est très sommaire, ne comporte pas de moyens dirigés contre le jugement rendu par le tribunal administratif de Rennes le 26 juin 2023 et que les moyens soulevés ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, doit être écartée au regard de la production par les requérants d’un mémoire ampliatif, enregistré le 23 décembre 2023, venant compléter leur requête sommaire.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Le tribunal, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments présentés par les requérants, a répondu avec la précision requise, au point 6 du jugement attaqué, au moyen tiré du caractère incomplet et erroné de l’étude comparative fondant l’avis du 1er décembre 2021 de la direction régionale des finances publiques de Bretagne. Il en a fait de même, au point 4 du jugement attaqué, s’agissant du moyen tiré de ce que la délibération contestée ne précise ni la date, ni la teneur de cet avis. La réponse du tribunal apparaît également suffisante en ce qui concerne le moyen tiré de ce que cette délibération serait fondée sur un avis erroné de la direction régionale des finances publiques de Bretagne, dès lors que les premiers juges ont manifestement écarté ce moyen en jugeant que cet avis était fondé. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d’omissions d’examiner un de ces moyens.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « () Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité. ».

6. Il ressort des pièces des dossiers que la délibération contestée comporte les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Elle vise l’avis du 1er décembre 2021 de la direction régionale des finances publiques de Bretagne, dont il ressort des pièces du dossier qu’il a bien été mis à disposition du conseil municipal pour rendre sa délibération. Aucun principe, ni aucune disposition n’imposait que la délibération contestée précise la date ou la teneur de cet avis. La circonstance que cet avis serait erroné est sans influence sur la régularité en la forme de la délibération. Par suite, les moyens tirés de l’insuffisance de motivation et du vice de forme de la délibération du 11 avril 2022 du conseil municipal de Saint-Lunaire doivent être écartés.

7. En deuxième lieu, M. K, M. J, M^me G, M. F, la SCI Le Pas St Martin et M. et M^me B se bornent, dans leur requête sommaire, à reprendre, sans apporter d’élément nouveau de fait ou de droit, le moyen invoqué en première instance tiré de ce que la délibération contestée a été prise aux termes d’une procédure irrégulière au regard de l’alinéa 1er de l’article L. 2121-12 et de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.

8. En troisième et dernier lieu, la cession par une commune d’un terrain à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes. Pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d’illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d’identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c’est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

9. La délibération et le prix litigieux sont fondés sur un avis du 1er décembre 2021 de la direction régionale des finances publiques de Bretagne estimant la valeur vénale des parcelles en cause selon la « méthode du compte à rebours promoteur ». La circonstance que le service des domaines ait recouru lors de précédents avis de 2015 et 2017 sur les mêmes biens à la « méthode par comparaison » ne faisait pas obstacle à ce qu’il recoure à cette méthode. Il ressort des pièces du dossier qu’il n’existait pas un nombre suffisant de mutations comparables et que le recours, comme en l’espèce, à la « méthode du compte à rebours promoteur » était ainsi justifié, si nécessaire en étendant le champ géographique des recherches. En effet, les cessions dont font état les requérants ne sont pas comparables à celle du bien en cause compte tenu de sa localisation, de sa grande surface, de son affectation à une résidence sénior, qui notamment ne saurait permettre une charge foncière équivalente à celle de terrains affectés à la construction de villas de bord de mer, des nécessités de ses aménagements et de son coefficient d’emprise au sol limité à 40 %. La direction régionale des finances publiques de Bretagne a pu émettre son avis du 1er décembre 2021, sans commettre d’erreur de fait, de droit ou d’appréciation, au motif que « la valeur de cet investissement ne réside pas tant sur la qualité de la construction et l’emplacement que sur la capacité de l’exploitant à générer des bénéfices sur l’exploitation de la résidence », quand bien même les prix moyens de l’immobilier étaient plus élevés à Saint-Lunaire que dans les communes formant l’échantillon déterminé par le service de dix ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) de résidences services pour seniors dans toute la C, entre les années 2016 et 2020. Les requérants ne sont pas davantage fondés à soutenir que les engagements de la SCCV Saint-Lunaire à pérenniser la destination de l’immeuble après sa construction ne seraient pas garantis, dès lors que la délibération du 11 avril 2022 décidant la cession à cette société n’est créatrice de droits pour celle-ci que dans la mesure où elle en respecte les conditions, lesquelles comprennent l’affectation du terrain « pour la réalisation d’une résidence senior » explicitement mentionnée comme objet de la cession par cette délibération.

10. Dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles en cause ont été cédées à un prix significativement inférieur à leur valeur, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune de Saint-Lunaire a méconnu le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé. Par suite, leurs moyens tirés de ce que cette cession à un prix inférieur à sa valeur ne serait justifiée par aucun motif d’intérêt général, ni aucune contrepartie suffisante ne peuvent qu’être écartés.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes d’annulation de la délibération du 11 avril 2022 du conseil municipal de Saint-Lunaire et la décision de rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’injonction, sous astreinte :

12. Le présent arrêt, qui rejette les requêtes de MM. M et D, d’une part, et M. K, M. J, M^me G, M. F, M. et M^me B et N, d’autre part, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions des intéressés aux fins d’injonction, sous astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l’octroi d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par les requérants.

14. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge des requérants les sommes demandées par la commune de Saint-Lunaire et par la SCCV Saint-Lunaire au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de MM. M et D, d’une part, et M. K, M. J, M^me G, M. F, M. et M^me B et N, d’autre part, sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Lunaire et de la SCCV Saint-Lunaire au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A K, représentant unique des requérants, à M. L M, à M. I D, à la SCCV Saint-Lunaire et à la commune de Saint-Lunaire.

Délibéré après l’audience du 4 février 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Lainé, président de chambre,

— M. Derlange, président assesseur,

— M^me Picquet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2025.

Le rapporteur,

S. DERLANGE

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Nos 23NT02589,23NT02599