Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 janvier 2024 et 25 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des ligneurs de la pointe de Bretagne, l’association Bloom, l’association Low Impact Fishers of Europe, l’association Plateforme de la petite pêche artisanale française et l’association Défense des milieux aquatiques demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les décisions implicites de la Première ministre et du secrétaire d’Etat chargé de la mer ayant rejeté leur demande visant à obtenir l’interdiction de la senne coulissante pour la pêche du maigre dans la zone côtière jusqu’à la limite des six milles nautiques comptés à partir des lignes de base et la fixation d’un plafond de débarquement de maigre admissible au titre des captures inévitables, défini en kilogrammes et correspondant à quelques maigres adultes ;

2°) d’enjoindre aux autorités concernées de prendre les mesures nécessaires à l’interdiction et à la fixation du plafond de débarquement mentionnés ci-dessus ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2023 ;

- le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d’Etat,

- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 28 septembre 2023, l’association des ligneurs de la pointe de Bretagne, l’association Bloom, l’association Low Impact Fishers of Europe, l’association Plateforme de la petite pêche artisanale française et l’association Défense des milieux aquatiques ont demandé à la Première ministre et au secrétaire d’Etat chargé de la mer d’interdire la senne coulissante pour la pêche du maigre dans la zone côtière jusqu’à la limite des six milles nautiques comptés à partir des lignes de base et de fixer un plafond de débarquement de maigre admissible au titre des captures inévitables à la senne, défini en kilogrammes et correspondant à quelques maigres adultes. Ces associations demandent l’annulation des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par la Première ministre et le secrétaire d’Etat chargé de la mer sur ces demandes et à ce qu’il soit enjoint aux autorités concernées de prendre les mesures nécessaires à l’interdiction et à la fixation du plafond de débarquement demandées.

Sur l’intervention du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins :

2. Le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins justifie, eu égard à la nature et l’objet du litige, d’un intérêt suffisant au rejet de la requête. Son intervention en défense est donc recevable et doit, par suite, être admise.

Sur le cadre juridique applicable :

3. D’une part, aux termes l’article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche (PCP), qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, « garantit que les activités de pêche et d’aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d’emploi et à contribuer à la sécurité de l’approvisionnement alimentaire, (…) applique l’approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise à faire en sorte que l’exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d’obtenir le rendement maximal durable, (…) met en œuvre l’approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum (…). / La PCP vise en particulier à : / (…) créer les conditions pour que le secteur de la pêche et de la transformation et les activités à terre liées à la pêche soient économiquement viables et compétitifs ; / (…) contribuer à garantir un niveau de vie équitable aux personnes qui sont tributaires des activités de pêche, en tenant compte de la pêche côtière et des aspects socioéconomiques (…) ».

4. Pour atteindre ces objectifs, le règlement (UE) n° 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques prescrit, des mesures techniques de protection incluant des restrictions à l’usage de certains engins de pêche. En outre, chaque Etat-membre peut, dans les conditions définies aux articles 19 et 20 du règlement (UE) n° 1380/2013 du 11 décembre 2013, adopter des mesures pour la conservation des stocks halieutiques.

5. D’autre part, l’article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que « la politique des pêches maritimes, de l’aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : 1° De permettre d’exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède (…), dans le cadre d’une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l’environnement (…) ». Pour la mise en œuvre de cette politique et sur le fondement de l’article L. 922-2 du même code, son article R. 922-6 prévoit qu’afin d’assurer une bonne gestion des ressources halieutiques, « l’autorité administrative désignée à l’article R.* 911-3 peut, par arrêté, en interdire la pêche, partiellement ou totalement, ou l’interdire avec certains filets, engins ou modes de pêche : / 1° Dans une zone géographique définie ; / 2° Pour une période limitée ; / 3° Dans une zone géographique définie et pour une période limitée ». En application du III de l’article R.* 911-3, lorsque, comme en l’espèce, la zone géographique concernée par les mesures d’application du présent livre relève de plusieurs autorités administratives de l’Etat au plan local, « ces mesures sont prises par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et de l’aquaculture marine ». En outre, aux termes de l’article D. 922-11 du même code, dont les dispositions sont prises sur le fondement de son article L. 922-3 : « Les caractéristiques et conditions d’emploi des filets, engins et modes de pêche sont fixées, soit par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et de l’aquaculture marine, soit par délibérations rendues obligatoires en application de l’article L. 921-2-1 du comité national ou des comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins, en tenant compte : / 1° Des espèces ou groupes d’espèces à la capture desquels ils sont destinés, en particulier de leur taille minimale lorsqu’elle a été fixée ; / 2° Des zones et périodes de pêche où ils peuvent être utilisés ; / 3° Des caractéristiques et de l’équipement des navires autorisés à pratiquer l’activité considérée ».

6. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que, lorsque les données disponibles font apparaître que, compte tenu des caractéristiques d’une pêcherie, de telles mesures, applicables aux seuls navires battant pavillon français, sont nécessaires et adéquates pour atteindre les objectifs énoncés par le droit de l’Union européenne et le droit national, notamment l’objectif de gestion durable des ressources halieutiques, il appartient aux autorités compétentes d’user du pouvoir qui leur est conféré d’instaurer des mesures techniques de protection, notamment d’interdire certains filets, engins ou modes de pêche ou d’en restreindre l’usage.

7. Enfin, il appartient aux autorités concernées, dans la mise en œuvre de cette compétence, qui n’implique pas des prescriptions inconditionnelles résultant du droit de l’Union européenne mais suppose l’exercice d’un pouvoir d’appréciation, de veiller au respect du principe de précaution garanti par l’article 5 de la Charte de l’environnement.

8. Dans ce cadre, il appartient aux autorités compétentes, saisies d’une demande de renforcement des mesures de protection existantes, de rechercher s’il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l’état des connaissances scientifiques, l’application du principe de précaution. Si cette condition est remplie, il leur incombe de veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle et de vérifier que des mesures de précaution soient prises. Il appartient au juge, saisi de conclusions dirigées contre la décision par laquelle les autorités compétentes ont refusé de prendre des mesures de précaution supplémentaires et au vu de l’argumentation dont il est saisi, de déterminer si l’application du principe de précaution est justifiée à la date à laquelle il se prononce, et dans l’affirmative, en cas d’erreur manifeste d’appréciation dans le choix des mesures de précaution déjà prises, caractérisant l’insuffisance globale de la protection assurée au regard des exigences rappelées au point 6, quelles sont les mesures qui doivent être ordonnées au titre de ses pouvoirs d’injonction.

Sur l’application à l’espèce :

9. Les associations requérantes font valoir que l’usage de la senne coulissante pour la pêche du maigre est susceptible de permettre, pour une seule sortie d’un navire, un nombre considérable de captures, portant en outre sur des individus adultes qui se regroupent avant la période de reproduction, comme cela s’est produit dans la nuit du 20 au 21 février 2023 où un navire a, dans le golfe de Gascogne, capturé d’un seul coup de senne coulissante 130 tonnes de maigres, soit plus du cinquième du tonnage déclaré en France la même année. Elles soutiennent qu’eu égard aux effets perturbateurs que de telles captures font redouter sur l’état de conservation de l’espèce et à l’effondrement des prix qu’elles entraînent, le pouvoir réglementaire ne pouvait refuser d’adopter les mesures qu’elles demandaient sans méconnaître les objectifs énoncés aux points 3 et 5, les dispositions de l’article D. 922-11 du code rural et de la pêche maritime et le principe de précaution.

10. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’événement survenu dans la nuit du 20 au 21 février 2023 demeure, à la date de la présente décision, un fait isolé, alors que la pratique de la senne coulissante pour la pêche du maigre ne contribue ordinairement que pour une part marginale aux captures de cette espèce. Il en ressort également que cet événement n’a pas eu d’incidence notable sur le total de captures de l’année 2023, s’établissant à 643,94 tonnes pour une moyenne de 690 tonnes par an pendant la période 2019-2024, et que la perturbation qu’il a apportée au marché des ventes de maigre à la criée, quoique significative sur le moment, n’a été que ponctuelle, n’empêchant pas le prix moyen constaté en 2023 de s’établir à un niveau supérieur à ceux des deux années précédentes. De telles circonstances ne sont pas de nature à établir que le pouvoir réglementaire serait tenu, pour respecter les objectifs de la politique des pêches maritimes et pour tenir compte des critères énoncés à l’article D. 922-11 du code rural et de la pêche maritime, de prononcer l’interdiction demandée.

11. En second lieu, par une décision n° 467610 du 8 juillet 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a estimé que si, en l’état des connaissances quant à la population de maigre à la date de cette décision, l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement de nature à justifier l’application du principe de précaution demeure accréditée, les autorités compétentes ont toutefois pris des mesures afin que ce risque soit évalué ainsi que des mesures de précaution qui n’apparaissaient pas, en l’état des informations alors disponibles, manifestement insuffisantes. Ni la diminution du volume de captures observée en 2024, eu égard à son ampleur limitée, ni l’événement survenu dans la nuit du 20 au 21 février 2023, eu égard à son caractère isolé, ne conduisent, à la date de la présente décision, à remettre en cause cette appréciation. Le moyen tiré de ce que le pouvoir réglementaire ne pouvait refuser de prononcer l’interdiction demandée sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation quant aux mesures de précaution à mettre en œuvre doit donc également être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que la requête de l’association des ligneurs de la pointe de Bretagne et autres doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d’injonction et celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : L’intervention du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins est admise.

Article 2 : La requête de l’association des ligneurs de la pointe de Bretagne et autres est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l’association des ligneurs de la pointe de Bretagne, à l’association Bloom, à l’association Low Impact Fishers of Europe, à l’association Plateforme de la petite pêche artisanale française et à l’association Défense des milieux aquatiques, ainsi qu’au Premier ministre, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins.

Copie en sera adressée à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré à l’issue de la séance du 20 novembre 2025 où siégeaient : M. Philippe Ranquet, conseiller d’Etat, présidant ; M^me Sylvie Pellissier, conseiller d’Etat ; M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d’Etat-rapporteur.

Rendu le 17 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Philippe Ranquet

Le rapporteur :

Signé : M. Géraud Sajust de Bergues

La secrétaire :

Signé : M^me Nathalie Martinez-Casanova