Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 décembre 2024 et 5 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. B… A… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre chargé des comptes publics sur sa demande tendant à l’abrogation ou à la modification de la circulaire du 5 juillet 2023 relative à la vente à des voyageurs résidant dans un pays tiers à l’Union européenne ou dans une collectivité d’outre-mer de la République ;

2°) d’enjoindre au ministre chargé des comptes publics, à titre principal, d’abroger cette circulaire et, à titre subsidiaire, de modifier son point 35 en retirant toute mention relative à une double nationalité ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ;

- le code général des impôts ;

- le décret n° 2025-21 du 8 janvier 2025 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Olivier Guiard, maître des requêtes,

- les conclusions de M^me Céline Guibé, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat de la ministre auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics ;

Considérant ce qui suit :

Sur les écritures présentées en défense au nom de l’Etat :

1. Aux termes de l’article R. 432-4 du code de justice administrative : « L’Etat est dispensé du ministère d’avocat au Conseil d’Etat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. Les recours et les mémoires, lorsqu’ils ne sont pas présentés par le ministère d’un avocat au Conseil d’Etat, doivent être signés par le ministre intéressé ou par le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet. » Il résulte de cet article que, sauf disposition contraire, seul le ministre intéressé peut représenter l’Etat devant le Conseil d’Etat.

2. Il ressort des mémoires en défense des 14 avril et 7 juillet 2025 présentés par le ministère d’un avocat au Conseil d’Etat qu’ils l’ont été pour la ministre auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics, laquelle, selon le décret du 8 janvier 2025 relatif à ses attributions, était à ces dates, par délégation du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, compétente pour les douanes et droits indirects. Il n’y a dès lors pas lieu d’écarter ces écritures des débats.

Sur l’objet de la requête :

3. Le paragraphe 35 de la circulaire du 5 juillet 2023 du ministre chargé des comptes publics relative à la vente à des voyageurs résidant dans un pays tiers à l’Union européenne ou dans une collectivité d’outre-mer de la République a été abrogé et remplacé, dans des termes identiques, par le paragraphe 34 de la circulaire du 19 août 2024 comportant le même intitulé. Dans ces conditions, la décision dont M. A… demande l’annulation pour excès de pouvoir doit être regardée comme étant le refus implicite du ministre chargé des comptes publics d’abroger ou de modifier, non pas le paragraphe 35 de la circulaire du 5 juillet 2023 mais le paragraphe 34 de la circulaire du 19 août 2024.

Sur la légalité du paragraphe 34 de la circulaire du 19 août 2024 :

4. D’une part, aux termes de l’article 146 de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée : « 1. Les États membres exonèrent les opérations suivantes : / (…) / b) les livraisons de biens expédiés ou transportés par l’acquéreur non établi sur leur territoire respectif, ou pour son compte, en dehors de la Communauté (…) ». Aux termes de l’article 147 de cette directive : « 1. Dans le cas où la livraison visée à l’article 146, paragraphe 1, point b), porte sur des biens à emporter dans les bagages personnels de voyageurs, l’exonération ne s’applique que lorsque les conditions suivantes sont réunies : / a) le voyageur n’est pas établi dans la Communauté ; / (…) / 2. Aux fins du paragraphe 1, on entend par « voyageur qui n’est pas établi dans la Communauté » le voyageur dont le domicile ou la résidence habituelle n’est pas situé dans la Communauté. Dans ce cas on entend par « domicile ou résidence habituelle » le lieu mentionné comme tel sur le passeport, la carte d’identité ou tout autre document reconnu comme valant pièce d’identité par l’État membre sur le territoire duquel la livraison est effectuée (…) ».

5. D’autre part, aux termes de l’article 262 du code général des impôts : « I.- Sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée : / (…) / 2° les livraisons de biens expédiés ou transportés par l’acheteur qui n’est pas établi en France, ou pour son compte, hors de la Communauté européenne (…). / Lorsque la livraison porte sur des biens à emporter dans les bagages personnels de voyageurs, l’exonération s’applique si les conditions suivantes sont réunies : / a. le voyageur n’a pas son domicile ou sa résidence habituelle en France ou dans un autre Etat membre de la Communauté européenne (…) ».

6. Il résulte des dispositions du 2° du I de l’article 262 du code général des impôts citées au point 5, interprétées à la lumière des articles 146 et 147 de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 cités au point 4, dont elles assurent la transposition, que l’exonération de taxe sur la valeur ajoutée prévue en faveur des livraisons de biens emportés dans les bagages personnels du voyageur qui les a acquis est subordonnée à la condition que son domicile ou sa résidence habituelle soit situé en dehors de l’Union européenne, et que cette condition doit être appréciée au regard du lieu mentionné comme tel sur le passeport de l’intéressé, sa carte d’identité ou tout autre document équivalent reconnu par les autorités publiques françaises.

7. Aux termes des paragraphes 33 et 34 de la circulaire du 19 août 2024 contestée : « 33. Au moment de l’achat, le voyageur doit pouvoir justifier de sa qualité de résident hors de l’Union européenne. / 34. Cette justification de la qualité de résident hors de l’Union européenne est apportée par le voyageur en présentant au vendeur : / – l’original de son passeport, ou sa version numérisée authentifiée par l’opérateur, en cours de validité (comportant une adresse hors de l’Union européenne) pour les voyageurs non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ; / – l’original de son passeport, ou sa version numérisée authentifiée par l’opérateur, en cours de validité et un document officiel en cours de validité (carte d’immatriculation consulaire, green card ou toute autre carte de résident d’un état tiers à l’Union européenne, attestation d’inscription au registre des Français établis hors de France) pour les voyageurs ressortissants d’un État membre de l’Union européenne et expatriés dans un pays tiers. / Les personnes bénéficiant d’une double nationalité et dont l’une correspond à celles d’un pays de l’Union européenne doivent également présenter ces deux documents. / La présentation de l’original du passeport, ou de sa version numérisée authentifiée par l’opérateur de détaxe réputé vendeur agissant sous le modèle de l’achat-revente, est obligatoire ».

8. Ces commentaires ne se bornent pas à donner l’interprétation, exposée au point 6, qu’appelaient les dispositions de l’article 262 du code général des impôts mais, d’une part, subordonnent le bénéfice de l’exonération de taxe sur la valeur ajoutée prévue par ces dispositions à la présentation du seul passeport par les voyageurs non ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne et, d’autre part, le subordonnent à la présentation de deux justificatifs, dont le passeport, par les voyageurs ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou ayant une double nationalité dont celle d’un Etat membre de l’Union européenne. Le ministre chargé des comptes publics, qui ne pouvait pas se fonder sur sa qualité de chef de service pour fixer une liste de documents dont la production conditionne le bénéfice d’une exonération fiscale, n’avait pas compétence pour édicter de telles dispositions, qui méconnaissent au demeurant les règles rappelées au point 6. Il s’ensuit que le paragraphe 34 de la circulaire du 19 août 2024 est entaché d’incompétence et que le refus de l’abroger ou de le modifier est, par suite, entaché d’illégalité.

9. Il suit de là que M. A… est fondé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, à demander l’annulation pour excès de pouvoir de la décision qu’il attaque.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

10. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution (…) ».

11. L’annulation du refus d’abroger les dispositions de la circulaire du 5 juillet 2023 reprises au paragraphe 34 de la circulaire du 19 août 2024 implique nécessairement l’abrogation de ces dernières dispositions. Il y a lieu pour le Conseil d’Etat d’ordonner cette mesure dans un délai de trois mois.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser à M. A… au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La décision par laquelle le ministre chargé des comptes publics a refusé d’abroger les dispositions du paragraphe 34 de la circulaire du 19 août 2024 relative à la vente à des voyageurs résidant dans un pays tiers à l’Union européenne ou dans une collectivité d’outre-mer de la République est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la ministre de l’action et des comptes publics d’abroger les dispositions du paragraphe 34 de la circulaire du 19 août 2024 dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : L’Etat versera à M. A… la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B… A… et à la ministre de l’action et des comptes publics.

Copie en sera adressée au Premier ministre.

Délibéré à l’issue de la séance du 17 décembre 2025 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, M^me Anne Egerszegi, présidents de chambre ; Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, M^me Rozen Noguellou, M. Didier Ribes, conseillers d’Etat et M. Olivier Guiard, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 14 janvier 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

Le rapporteur :

Signé : M. Olivier Guiard

La secrétaire :

Signé : M^me Fehmida Ghulam

La République mande et ordonne à la ministre de l’action et des comptes publics en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :