DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 49278/99
présentée par Entreprise CHAGNAUD
contre la France

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 27  novembre 2001 en une chambre composée de

MM.L. Loucaides, président,
J.-P. Costa,
C. Bîrsan,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
MmesW. Thomassen,
A. Mularoni, juges,
Mme S. Dollé, greffière de section

Vu la requête susmentionnée introduite le 28 juin 1999 et enregistrée le 1er juillet 1999,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la société requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La société requérante est une entreprise française, ayant son siège social à Paris. Elle est représentée devant la Cour par Me J.-J. Gatineau, avocat au barreau de Paris.

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

La société Entreprise Chagnaud conclut plusieurs marchés publics dont la procédure fut lancée antérieurement au 18 décembre 1993 et donnant lieu au paiement, par l’administration, d’intérêts moratoires. En particulier, la société requérante est titulaire d’un contrat conclu avec la direction des routes du ministère de l’Equipement, ayant pour objet la mise à gabarit du tunnel de Saint-Moré.

Les intérêts moratoires ont pour but, d’une part, de pénaliser l’administration en cas de retard de paiement de ses fournisseurs et prestataires de services, et d’autre part, d’indemniser forfaitairement le cocontractant de l’administration du préjudice résultant de retard de paiement.

Le taux de calcul des intérêts moratoires dans le cadre des marchés publics est fixé par l’article 182 du Code des marchés publics. Il correspond aujourd’hui au taux d’intérêt légal majoré de deux points.

L’article 182 du code des marchés publics, dans sa rédaction issue de l’article 96 du décret du 15 décembre 1992 portant simplification du Code des marchés publics, prévoit que « le taux et les modalités de calcul des intérêts moratoires prévus aux articles 178, 178 bis, 178 ter, 185 et 186 quater sont fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et des finances et du ministre chargé du budget, compte tenu de l’évolution moyenne des taux d’intérêt appliqués de façon usuelle pour le financement à court terme des entreprises ».

L’article 182 est complété par l’article 2 de l’arrêté du 17 janvier 1991 modifié par arrêté du 17 décembre 1993, qui prévoyait que : « le taux des intérêts moratoires prévu aux articles 182 et 352 du code des marchés publics est le taux d’intérêt légal en vigueur à la date à laquelle les intérêts ont commencé à courir, majoré de deux points » - soit, pour l’année 1997, 5,87 % (Décret n°97-115 du 10 février 1997, Journal Officiel du 11 février 1997, p.2324). Pour l’année 1999, le taux des intérêts moratoires était de 5,47 % (Décret n° 99-71 du 3 février 1999).

Ce mode de calcul n’est cependant applicable, en vertu de l’arrêté du 17 décembre 1993 (article 2), qu’aux marchés dont la procédure de passation « sera lancée à compter du 19 décembre 1993 ».

Pour les marchés dont la date de passation était antérieure au 19 décembre 1993, c’est l’arrêté du 17 janvier 1991 dans sa rédaction initiale qui demeurait jusque très récemment applicable : « le taux des intérêts moratoires prévu aux articles 182 et 352 du Code des marchés publics est le taux des obligations cautionnées en vigueur à la date de paiement. Les intérêts moratoires sont appliqués au montant des sommes dues, y compris la taxe sur la valeur ajoutée ».

Les marchés publics passés avant le 18 décembre 1993 restaient soumis, concernant le calcul des intérêts moratoires qui leur était applicable, à l’ancien article 182 du code des marchés et à l’article 2 de l’arrêté du 17 janvier 1991. Le taux applicable au marché conclu par la requérante avec le ministère de l’Equipement était donc de 14,50 %.

Afin d’uniformiser le régime des intérêts moratoires, la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 prévit dans son article 50 que « le taux des intérêts moratoires applicables aux marchés régis par le code des marchés publics dont la procédure de passation a été lancée avant le 19 décembre 1993 est fixée par voie réglementaire, en tenant compte de l’évolution moyenne des taux d’intérêts applicables de façon usuelle pour le financement à court terme des entreprises. La présente disposition s’applique aux intérêts moratoires non encore mandatés à la date de l’entrée en vigueur de la présente loi ».

L’application de cette loi fit l’objet d’un arrêté du 31 mai 1997 prévoyant que : « A compter du 1er janvier 1997, l’article 2 de l’arrêté du 17 décembre 1993 [selon lequel le taux des intérêts moratoires prévu à l’article 182 du code des marchés publics est le taux d’intérêt légal en vigueur à la date à laquelle les intérêts ont commencé à courir, majoré de deux points] est complété comme suit : « ces dispositions sont également applicables aux intérêts mandatés à compter du 1er janvier 1997 et qui se rapportent à des marchés dont la procédure de passation a été lancée avant le 19 décembre 1993 ».

L’arrêté du 31 mai 1997 eut pour effet de soumettre au même régime le calcul du taux des intérêts moratoires mandatés à compter du 1er janvier 1997 pour les marchés conclus avant et à partir du 19 décembre 1993.

Le 30 juillet 1997, la requérante introduisit devant le Conseil d’Etat un recours en annulation de l’arrêté du 31 mai 1997. Elle soulevait les moyens suivants : a) que l’arrêté du 31 mai 1997 était entaché de divers vices de forme et de procédure qui le désignaient à la censure de cette juridiction, b) que cet arrêté était manifestement contraire au principe général du droit, selon lequel les actes administratifs ne peuvent pas rétroagir, c) que si la rétroactivité d’un acte administratif était parfois susceptible d’être validée par la loi elle-même, tel n’était pas le cas en l’espèce, d) que l’arrêté était contraire au principe de confiance légitime et au principe de sécurité juridique dégagés par le juge communautaire, ainsi qu’au principe d’égalité tel que consacré par le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnelle.

Le 30 décembre 1998, le Conseil d’Etat rejeta le recours. Il estima que la requérante n’était pas fondée à soutenir que l’arrêté attaqué contrevenait au principe de non-rétroactivité des actes administratifs et qu’elle ne saurait se prévaloir utilement d’un moyen tiré de la méconnaissance des principes de confiance légitime et de sécurité juridique dès lors que l’arrêté ne mettait pas en oeuvre le droit communautaire. Enfin, il estima qu’il n’y avait pas d’atteinte au principe d’égalité, car la différence de traitement entre les titulaires de marchés dont les intérêts moratoires ont été mandatés avant le 1er janvier 1997 et ceux dont les intérêts ont été mandatés après cette date résultait de la volonté du législateur.

GRIEFS

1.  Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1, la requérante se plaint de ce que l’arrêté du 31 mai 1997 diminuant rétroactivement le montant des intérêts moratoires applicables à un marché public, en cas de retard de paiement, porte atteinte au droit au respect de ses biens.

2.  Invoquant l’article 7 de la Convention, la requérante se plaint du caractère rétroactif de l’arrêté du 31 mai 1997.

3.  Invoquant l’article 14 de la Convention, la requérante se plaint d’une discrimination fondée sur la date de lancement de la procédure d’attribution des marchés publics.

EN DROIT

1. La requérante allègue une violation de l’article 1 du Protocole n° 1, qui se lit ainsi :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement invite la Cour à déclarer la requête irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes. Il affirme que la requérante n’a jamais invoqué devant le Conseil d’Etat, au soutien de son recours en annulation de l’arrêté du 31 mai 1997, pris en application de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1 du Protocole n° 1. Le droit au respect des biens figurant dans cet article et les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, consacrés par le droit communautaire, que la requérante a invoqué devant le Conseil d’Etat, sont totalement distincts.

Plus précisément, les garanties de l’article 1 du Protocole n° 1 et celles résultant des principes communautaires susmentionnés ne sont pas de la même nature. Ces principes ne peuvent être considérés, contrairement à l’article 1, comme tendant directement à éviter la survenance de privations indues de propriété ou de réglementations illicites de biens ; ils constituent des principes généraux du droit dégagés par la Cour de Justice des Communautés Européennes. Le Conseil d’Etat admet la possibilité pour un particulier de se prévaloir de tels principes dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, mais à condition que l’acte attaqué ait été pris pour la mise en oeuvre du droit communautaire. Or l’argumentation de la requérante devant le Conseil d’Etat était inadéquate, car elle ne lui a pas donné l’occasion d’apprécier la conformité de l’arrêté attaqué aux principes du droit communautaire invoqués, l’acte n’étant pas au nombre de ceux pris pour l’application du droit communautaire. L’argumentation développée par la requérante devant le Conseil d’Etat et celle devant la Cour sont substantiellement différentes, en raison de leur champ d’application différent.

La requérante reconnaît qu’elle ne s’est pas fondée directement sur l’article 1, mais soutient qu’elle a invoqué en substance devant le Conseil d’Etat le grief qu’elle porte devant la Cour. Elle prétend qu’elle ne s’est nullement contentée de soulever le moyen tiré de la violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique, lesquels sont au demeurant des corollaires du droit au respect des biens ; elle soutenait en fait que l’arrêté du 31 mai 1997 était contraire au principe de non-rétroactivité ainsi qu’au principe d’égalité. Il apparaissait sans le moindre équivoque que le seul grief fait à l’arrêt du 31 mai 1997 était d’avoir porté atteinte au droit de la requérante à bénéficier du taux d’intérêt applicable à la date de signature de son contrat. Accessoirement, la requérante soutient qu’un moyen tiré de la violation de l’article 1 était voué à l’échec en application de la théorie de la loi-écran propre au juge administratif. Enfin, les principes de confiance légitime et de sécurité juridique n’ont pas une portée très éloignée de l’article 1, puisque la requérante les invoquait précisément dans le seul but de voir assurer le respect de ses biens, à savoir sa créance.

La Cour rappelle que la finalité de la règle de l’épuisement des voies de recours internes est de ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser – normalement par la voie des tribunaux – les violations alléguées contre eux avant qu’elles ne soient soumises à la Cour. Cette disposition doit s’appliquer « avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif » ; il suffit que l’intéressé ait soulevé devant les autorités nationales « au moins en substance, et dans les conditions et délais prescrits par le droit interne » les griefs qu’il entend formuler par la suite à Strasbourg (Fressoz et Roire c. France [GC] n° 29183/95, § 37, CEDH 1999-I).

La Cour note que devant le Conseil d’Etat la requérante soulevait les moyens suivants : a) que l’arrêté du 31 mai 1997 était entaché de divers vices de forme et de procédure qui le désignaient à la censure de cette juridiction, b) que cet arrêté était manifestement contraire au principe général du droit selon lequel les actes administratifs ne peuvent pas rétroagir, c) que si la rétroactivité d’un acte administratif est parfois susceptible d’être validée par la loi elle-même, tel n’était pas le cas en l’espèce, d) que l’arrêté était contraire au principe de confiance légitime et au principe de sécurité juridique dégagés par le juge communautaire, ainsi qu’au principe d’égalité tel que consacré par le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel.

Il ressort de la lecture de son recours et de ses mémoires devant le Conseil d’Etat que la requérante ne s’est appuyée à aucun moment ni sur l’article 1 du Protocole n° 1 ni sur des moyens d’effet équivalent ou similaire fondés sur le droit interne.

Quant à l’argument selon lequel, si elle l’avait fait, ce grief eût été voué à l’échec du fait de la théorie de la loi-écran, la Cour ne saurait l’accepter : en effet, depuis l’arrêt Nicolo de 1989, le Conseil d’Etat, abandonnant cette théorie, fait prévaloir le traité – en l’occurrence la Convention – sur la loi, même postérieure – en l’espèce la loi du 30 décembre 1996 – et a fortiori donc sur les règlements d’application d’une telle loi – en l’espèce l’arrêté du 31 mai 1997.

Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

2. La requérante allègue une violation de l’article 7 de la Convention, qui se lit ainsi :

« 1.  Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise.

2.  Le présent article ne portera pas atteinte au jugement et à la punition d’une personne coupable d’une action ou d’une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d’après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées. »

La requérante se plaint du caractère rétroactif de l’arrêté du 31 mai 1997, ce qui a pour effet de sanctionner la requérante pour une faute commise, non par elle, mais par l’administration elle-même. Le caractère rétroactif porte aussi atteinte au principe de sécurité juridique et de confiance légitime qui s’applique en matière économique et qui constitue le corollaire immédiat du principe consacré par l’article 7.

La Cour rappelle que l’article 7 § 1 prohibe l’application rétroactive du droit pénal au détriment de l’accusé et consacre aussi, de manière plus générale, le principe de la légalité des délits et des peines et celui qui commande de ne pas appliquer la loi pénale de manière extensive au détriment de l’accusé, notamment par analogie (arrêt Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260-A, § 52).

Or la Cour note que la présente requête concerne les incidences financières à l’égard de la requérante d’un arrêté, du 31 mai 1997, qui diminue rétroactivement les intérêts moratoires à verser par l’administration à son cocontractant en cas de retard de paiement, dans le cadre des marchés publics. Il ne s’agit là nullement de la matière pénale et le grief du requérant à cet égard n’entre pas donc dans le champ d’application de l’article 7.

Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

3. La requérante allègue une violation de l’article 14 de la Convention, aux termes duquel :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

La requérante se plaint d’une discrimination fondée sur la date de lancement de la procédure d’attribution des marchés publics. En effet, les titulaires d’un marché lancé avant le 19 décembre 1993 se trouvent soumis à un régime d’intérêts moratoires dont ils ne pouvaient pas envisager l’existence au moment de la conclusion du contrat. De plus, l’arrêté du 31 mai 1997 crée une seconde discrimination au sein de la catégorie des titulaires d’un marché lancé avant le 19 décembre 1993 dans la mesure où le mode de calcul des intérêts moratoires sera différent selon que ces intérêts sont mandatés par l’administration avant ou après le 1er janvier 1997.

D’après la jurisprudence constante de la Cour, l’article 14 complète les autres clauses normatives de la Convention et des Protocoles. Il n’a pas d’existence indépendante puisqu’il vaut uniquement pour « la jouissance des droits et libertés » qu’elles garantissent. Certes, il peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s’appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l’empire de l’une au moins desdites clauses (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Inze c. Autriche du 28 octobre 1987, série A n° 126, § 36).

En l’espèce, la Cour rappelle qu’elle a conclu qu’il n’y avait pas violation des articles 7 de la Convention et 1 du Protocole n° 1. Il reste donc à examiner s’il y a eu violation de ces dispositions combinées avec l’article 14.

La Cour rappelle que l’article 14 interdit de traiter de manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées en la matière dans des situations comparables. Un grief tiré de cet article ne saurait donc prospérer que si, notamment, la situation de la victime prétendue se révèle comparable à celle de personnes mieux traitées (arrêt Spadea et Scalabrino c. Italie du 28 septembre 1995, série A n° 315-B, § 45).

La Cour note que l’arrêté du 31 mai 1997 ne visait pas en particulier la requérante, mais à régler, de manière générale, la question des intérêts moratoires à verser par l’administration à son cocontractant en cas de retard de paiement. Par conséquent, il ne saurait être soutenu qu’il introduisait une différence de traitement au détriment de la requérante.

Il s’ensuit que ce grief doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

S. DolléL.. Loucaides
GreffièrePrésident