CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

SIR GORDON SLYNN

PRÉSENTÉES LE 9 JUILLET 1981 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges

Le 11 mars 1980, la Cour a jugé dans l’affaire 104/79, Foglia Novello (Recueil 1980, p. 745), qu’elle n’était pas compétente pour se prononcer sur les questions qui lui avaient été déférées au titre de l’article 177 du traité CEE par le pretore de Bra dans le cadre d’une affaire en instance devant lui. Dans le cadre de cette dernière procédure, le requérant, un négociant en vins italien, réclamait à la défenderesse, qui refusait de le payer, le montant des droits sur un envoi de vins de liqueur italiens vendus à la défenderesse pour être livrés à un tiers en France, droits qui avaient été imposés par les autorités françaises et payés par l’expéditionnaire mandaté par le requérant. Tous les détails figurent dans l’arrêt précédent et nous n’estimons pas utile de les répéter ici de nouveau. Si nous avons bien compris, la Cour s’est déclarée incompétente au motif qu’elle était convaincue de l’absence d’un véritable litige de droit communautaire entre les parties. La procédure devant la juridiction italienne, et même peut-être toute la transaction, avait été interrompue en vue d’obtenir une décision sur une question au sujet de laquelle les parties étaient d’accord. Puisqu’elles ne s’opposaient sur aucune question, la Cour n’était ni obligée ni en mesure de trancher en ce domaine. Le pretore a maintenant posé cinq nouvelles questions. Quatre d’entre elles visent à étudier l’effet et la portée de l’arrêt de la Cour; la dernière demande certaines indications quant à l’application de l’article 95 du traité CEE aux faits de l’affaire.

Le gouvernement français a opposé au présent renvoi une exception préliminaire au motif que la Cour a déjà jugé qu’elle n’était pas compétente et que la question ne peut pas être à nouveau soulevée. Nous ne pensons pas que cette exception est bien fondée. Dans l’affaire 29/68, Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH/Hauptzollamt Saarbrücken, Recueil 1969, page 165, la Cour a déjà admis qu’une juridiction nationale lui adresse des questions visant à expliquer la réponse donnée à un précédent renvoi. Les quatre premières questions du présent renvoi peuvent être examinées dans cette optique. Il nous semble, qui plus est, que, si la Cour a été saisie de questions sur la base d’une information incomplète ou si les circonstances ont change d’une manière sensible de façon à rendre inapplicables les réponses initiales, la Cour peut accepter de nouvelles questions dans un cas approprié, y compris des questions sur le même point. Comme le pretore le souligne lui-même, il a à présent donné des explications plus détaillées, et il nous semble clair qu’il est loisible à la Cour d’examiner si cela suffit à lui permettre de décider qu’elle est compétente pour traiter des questions posées, en particulier de la cinquième question.

La première question soulève en termes généraux le problème des rôles respectifs de la Cour de justice et de la juridiction nationale dans le cadre d’un renvoi au titre de l’article 177, et demande en particulier ce que sont leurs compétences, «compte tenu surtout des pouvoirs … accordés à» la juridiction nationale par son système juridique national «en vue de l’appréciation de toutes les circonstances de fait et de droit qui caractérisent les controverses du fond, ainsi que des questions qui y sont évoquées, surtout lorsque ce sont des jugements déclaratifs qui sont demandés dans les procédures a quo». Cette question semble résulter d’arguments présentés au juge selon lesquels la Cour, par l’effet de son arrêt, s’est attribué la compétence de décider de questions de fait et de juger des intentions et des attitudes subjectives des parties.

Aux termes de l’article 177, la Cour est compétente pour rendre des décisions préjudicielles en ce qui concerne respectivement l’interprétation ou la validité du traité, des actes et des statuts qui y sont spécifiés. Cet article poursuit: «Lorsqu’une telle question est soulevée devant une juridiction d’un des États membres, cette juridiction peut, si elle estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la Cour de justice de statuer sur cette question.»

La Cour a estimé, nous semble-t-il, que cette disposition implique une forme de coopération ou de dialogue entre ellemême et la juridiction nationale, les deux juridictions ayant des fonctions différentes. D’une pan, c’est une question de droit communautaire — qu’il appartient en conséquence à la Cour de décider en dernier ressort — que de savoir si une question posée relève des catégories décrites au premier alinéa de l’article 177 (affaires 105/79 et 68/80, demandes de décision préjudicielle du juge chargé du service du tribunal d’instance de Hayange, Recueil 1979, p. 2257, et l’affaire 175/78 R/Saunders, Recueil 1979, p. 1129); il appartient de même à la Cour de décider si l’organe devant lequel la question a été soulevée constitue une «juridiction» (affaire 61/65, Vaasen-Gobbels, Recueil 1966, p. 377; affaire 17/76 Brack/Insurance Officer, Recueil 1976, p. 1429; et affaire 65/77 Razanatsimba, Recueil 1965, p. 2229) et il lui appartient également de décider si on peut considérer qu’une question est soulevée. D’autre part, la Cour a fréquemment admis qu’il appartient essentiellement au juge national d’établir les faits: c’est également à lui et non à la Cour qu’il appartient de se demander si la décision «sur ce point» soulevé devant lui est nécessaire pour lui permettre de rendre son jugement. La Cour n’examine pas les raisons qui sous-tendent les questions ni la pertinence des questions quant à l’affaire. (Affaire 26/62 Van Gend en Loos, Recueil 1963, p. 1, notamment p. 22, affaire 13/67 Becher/Hauptzollamt München, Recueil 1968, p. 275, notamment p. 290, et affaire 117/77 Algemene Ziekenfonds Drenthe Platteland/Pierik, Recueil 1978, p. 825, notamment p. 834). C’est là le rôle du juge national.

Le juge national doit toutefois être convaincu qu’une telle question est soulevée et que sa solution lui est nécessaire. S’il n’apparaît pas à la Cour que le juge s’est demandé s’il était nécessaire de répondre à la question pour pouvoir se prononcer dans l’affaire ou si, de toute évidence, le juge a simplement pensé qu’il serait indiqué d’avoir une réponse sans que celle-ci soit nécessaire aux fins de son jugement, il nous semble alors que la Cour peut refuser de traiter de ces questions. Les cas où la Cour trouvera le juge national en défaut sur ce point sont bien entendu exceptionnels. Comme la Cour l’a remarqué dans l’affaire 13/68, Salgoil/Italie, Recueil 1968, page 661 et notamment page 672, et dans l’affaire 5/77 Tedeschi/Denkavit, Recueil 1977, page 1555 et notament page 1574, «dès lors qu’une juridiction nationale demande l’interprétation d’un texte de droit communautaire, il y a lieu de considérer qu’elle estime cette interprétation nécessaire à la solution du litige». Il peut néanmoins se produire des cas exceptionnels dans lesquels il ressort de l’ordonnance de renvoi ou du dossier que la juridiction nationale a omis de recourir au critère approprié pour l’application de l’article 177. Il peut se produire des circonstances dans lesquelles la Cour peut refuser de traiter de questions qui constituent manifestement un abus de procédure, ou dans lesquelles la Cour peut estimer nécessaire de renvoyer les questions au juge pour qu’il les explicite ou dans lesquelles, comme cela a été suggéré au cours des débats oraux, la Cour peut juger approprié de renvoyer la question à la juridiction nationale pour que cette dernière examine, à la lumière des observations de la Cour, s’il était vraiment nécessaire de déférer la question.

La question décisive dans la présente espèce est, nous semble-t-il, de savoir si le juge national est convaincu que la solution d’une question de droit communautaire relevant de l’article 177 lui est nécessaire pour lui permettre de rendre son jugement.

Il est clair qu’une ordonnance par consentement est possible devant certaines juridictions, par exemple en cas de réclamation d’une dette qui est admise. Dans une telle hypothèse, le juge peut être en mesure d’agir sur la base de l’accord des parties, sans devoir trancher lui-même certains points de droit spécifiques. D’un autre côté, il se peut que le juge doive se faire lui-même une opinion sur un point de droit, quelle que soit l’attitude des parties.

Si une question de droit communautaire relevant de l’article 177 se pose devant un juge national, mais que le juge peut se prononcer sans répondre à cette question, il ne devrait pas, à notre avis, déférer la question à la Cour, même si les parties souhaitent qu’il le fasse. C’est à lui, et non à elles, qu’appartiennet le choix et la décision. De même, si le juge national estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre le jugement, il a alors, à notre avis, le droit de la déférer au titre de l’article 177. Selon nous, le fait que les parties adoptent la même position sur le point de droit communautaire n’a aucune importance à cet égard. Le problème décisif n’est pas de savoir si les parties sont d’accord, c’est de savoir si le juge estime que la question doit recevoir une réponse en vue du prononcé du jugement. Dans l’hypothèse où ce qui est demandé est une certaine forme de jugement déclaratif qui soulève de manière claire et directe une question de droit relevant de l’article 177, il nous semble alors que le juge doit être autorisé à renvoyer, quelle que soit la position adoptée par les parties. Sauf la circonstance, qui semble improbable, où le juge est lié par les affirmations faites en accord par les parties sur le point de droit (aucune décision sur ce point n’étant nécessaire pour le jugement), le juge doit se prononcer sur toute question de droit qui se pose et qui est nécessaire pour régler l’affaire. Si cette question concerne l’une des matières visées dans le premier alinéa de l’article 177, le juge peut alors, à notre avis, déférer la question à la Cour.

Comme le pretore l’admet volontiers, c’est une description succincte des circonstances de l’affaire pendante devant lui qui figurait dans la première ordonnance de renvoi. Il a à présent développé les éléments précédemment soumis à la Cour. La situation, telle que nous la voyons à présent, est celle d’un requérant qui réclame une somme d’argent, sans juger nécessaire de faire référence au droit communautaire en ce qui concerne sa demande. La défenderesse conteste son obligation en se fondant sur le contrat entre les deux parties qui exclut l’obligation de payer des sommes ne pouvant pas être légalement exigées. Elle allègue que les taxes ne sont pas dues, car elles sont incompatibles avec le droit communautaire. La défenderesse s’oppose à la demande et requiert une déclaration sur cette base. Le juge a conclu qu’il était nécessaire de répondre à une question de droit communautaire pour lui permettre de se prononcer sur la demande ainsi que sur la demande reconventionnelle de jugement déclaratoire. Dans ces circonstances, il peut, à notre avis et sous réserve des points qui doivent encore être examinés, déférer une question à la Cour en application de l’article 177. Il ne nous semble pas que le fait qu’il n’ait pas été soutenu en l’espèce, par exemple par l’expéditionnaire Danzas, que les taxes avaient été légalement perçues par l’autorité française, l’empêche de le faire.

La deuxième question du pretore est ainsi formulée:

«Dans l’hypothèse où la Cour de justice, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, se déclare incompétente, pour un motif quelconque, pour se prononcer sur les questions qui lui ont été soumises, le juge auteur du renvoi, qui est tenu par son propre droit national de rendre de toute façon justice aux parties, peut-il, et dans quelles limites et selon quels critères, également procéder à l’interprétation du droit communautaire ou doit-il au contraire décider exclusivement à la lumière du droit national?»

Si la Cour décide que la question définie par la juridiction nationale n’est pas une question relative à l’interprétation du traité ou à la validité ou l’interprétation de la législation dérivée de celui-ci (et n’est donc pas une question relevant de l’article 177), il appartiendra au juge national d’accepter cette conclusion et de se prononcer sur l’affaire conformément au système juridique qu’il applique. Si la Cour refuse de répondre à une question parce qu’elle n’est pas convaincue que la juridiction nationale s’est demandé si une réponse à cette question était nécessaire pour lui permettre de se prononcer, le juge national doit alors procéder à cet examen. S’il conclut qu’une réponse à la question est nécessaire, il ne fait aucun doute que le problème doit alors de nouveau être déféré à la Cour mais, comme dans le cas d’espèce, le juge national doit fournir à la Cour des éléments suffisants pour lui prouver qu’il s’est consacré à l’examen du point qu’il convenait d’apprécier.

Par sa troisième question, le pretore demande:

«Dans le cadre des critères interprétatifs de l’article 177 du traité CEE, existe-t-il dans le système communautaire un principe d’ordre général qui impose ou permet aux juges nationaux — saisis de controverses au cours desquelles surgissent des questions d’interprétation du droit communautaire qui mettent en cause des règles nationales appartenant éventuellement à des systèmes différents de celui de juge saisi — de décider, avant le renvoi à titre préjudiciel à la Cour de justice, d’appeler en cause les autorités de l’État membre intéressé?»

Nous ne pensons pas qu’il existe un tel principe général de droit communautaire, imposant ou permettant l’appel en cause des autorités de l’État membre dont la législation est soumise aux juridictions d’un autre État membre. Il se peut même qu’il y ait un principe général, commun au droit des États membres, selon lequel les juridictions nationales ne peuvent pas être saisies des actes d’une puissance étrangère, au moins lorsqu’ils ont été effectués dans l’exercice d’un pouvoir souverain. (Voir Rousseau, Droit International Public, 1980, vol. IV, p. 14 et 15; O’Connell, International Law, 1970, vol. II, p. 847). Nous ne pensons pas qu’il soit nécessaire de décider de cette question dans la présente espèce, car, même en l’absence d’un tel principe, il appartiendrait au droit national de déterminer si un autre État peut être appelé en cause dans de telles procédures et si un État membre peut invoquer l’immunité fondée sur sa souveraineté pour s’opposer à son appel en cause. La procédure de renvoi au titre de l’article 177 (contrairement à la procédure d’action directe au titre de l’article 169) ne permet pas en soi d’appeler en cause des États membres en tant que parties à cet effet, mais donne à ces derniers la possibilité d’intervenir. Il peut encore moins exister une règle de droit communautaire selon laquelle de tels États membres doivent, ou peuvent, être appelés en cause dans les procédures nationales avant qu’il soit procédé au renvoi. Qui plus est, l’article 177 lui-même n’autorise pas la Cour ou les juridictions nationales à se prononcer sur la validité de la législation d’un État membre. Comme la Cour l’a fait remarquer dans l’affaire 20/64 Albatros/Sopéco, Recueil 1965, p. 1 et notamment p. 8, «sur la base de cette disposition, la Cour ne peut ni appliquer le traité à une espèce déterminée ni statuer sur la validité d’une mesure de droit interne au regard de celui-ci comme elle a mission de la faire dans le cadre des articles 169 et 170». Le rôle de la Cour dans de telles hypothèses se limite à prononcer des arrêts interprétatifs sur les questions énumérées au premier alinéa de l’article 177.

Par sa quatrième question, le pretore demande:

«En tout cas, chaque fois que, devant les juridictions nationales ou à l’attention des juridictions nationales, il est soulevé dans un procès entre personnes privées une question d’interprétation qui implique directement les situations subjectives de citoyens ou d’opérateurs économiques relevant de l’un des États membres, ces situations subjectives du droit matériel communautaire bénéficient-elles d’un degré de protection différent et en tout cas affaibli par rapport au degré de protection que peuvent obtenir les mêmes situations subjectives dans le cas où les administrations des États membres dont les dispositions de droit font l’objet de questions interprétatives concernant leur compatibilité avec le traité CEE sont présents et parties au procès, soit devant les juges nationaux soit devant la Cour de justice CEE?»

Le véritable objet de cette question ne nous apparaît pas clairement, et nous ne sommes pas certain qu’elle relève du domaine de l’article 177. En lui accordant le bénéfice du doute, il est possible d’estimer qu’elle soulève la question, discutée lors de la précédente procédure devant la Cour, de savoir si un individu peut s’opposer à une prétention à son encontre en affirmant que cette prétention découle uniquement d’une disposition, incompatible avec le traité CEE, du droit d’un État membre, qui n’est pas celui dans lequel la procédure a été mise en œuvre et qui n’est pas partie à la procédure. Si on laisse de côté les raisons d’ordre public qui peuvent empêcher que le droit d’un autre État membre ne soit mis en œuvre, il nous semble que, si une telle question se pose, elle doit être résolue, que l’État membre dont la législation est en cause soit ou non partie à la procédure ou qu’il se trouve ou non devant la Cour. Les juridictions nationales sont habituées à trancher des questions de droit étranger lorsqu’aucun problème de droit communautaire ne se pose. Il y a plus de chance qu’elles aient à le faire en matière de transactions commerciales, lorsque la compatibilité du droit d’un autre Etat membre avec le droit communautaire est en question. Il existe des difficultés linguistiques et des difficultés relatives à la présentation du point de vue de l’État membre, mais, à notre avis, elles n’excluent pas que la juridiction d’un autre État membre décide de ces questions, surtout lorsque la décision ne s’impose qu’inter partes et non pas à l’État membre lui-même. Il se peut que la juridiction nationale dispose de procédures lui permettant de donner à un État membre l’occasion de présenter ses arguments ou ses preuves devant elle et réduisant le risque d’une décision involontairement entachée d’erreur. Dans le cas d’un renvoi à la Cour au titre de l’article 177, une chance existe d’intervenir, laquelle, même si elle ne place pas l’État membre dans la même position qu’une partie devant la juridiction nationale, permet à la Cour de justice dé connaître l’attitude de l’État membre concerné.

Par sa cinquième question, le pretore demande si l’article 95 du traité CEE doit être interprété en ce sens que l’interdiction d’imposition interne différenciée en fonction de l’origine et de la provenance d’un produit vise des cas analogues à celui du régime fiscal français sur les vins de liqueur, décrit en détail dans la première affaire Foglia. Pour les raisons déjà indiquées, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel au titre de l’article 177, de se prononcer sur la validité d’une mesure de droit national, comme elle doit le faire dans les affaires dont elle est saisie au titre de l’article 169. «Elle peut pourtant dégager du libellé de la demande à elle soumise par une juridiction nationale les questions relevant à titre préjudiciel de l’interprétation du traité»; Albatros/Sopêco, loc. cit. La cinquième question posée par le pretore de Bra doit donc, semble-t-il, être entendue en ce sens que le juge demande si l’article 95 du traité CEE correctement interprété interdit aux États membres de classifier à des fins fiscales les vins de liqueur, selon des critères qui, en se référant aux caractéristiques objectives d’un produit et aux désignations d’origines, ont pour effet de mettre l’importation d’un autre État membre dans une catégorie qui supporte un taux de taxation plus élevé que celui qui frappe un produit national.

Pour l’application de l’article 95 du traité CEE, il est bien établi qu’aucune différence de traitement entre le produit national et le produit importé ne doit résulter expressément d’une référence à l’origine. Dans ce contexte, la juridiction nationale doit tenir compte du fond et non pas seulement de la forme. Le critère décisif est l’effet réel de chaque taxe sur la production nationale, d’une part, et sur les produits importés, d’autre part: affaire 55/79, Commission/Irlande, Recueil 1980, page 481 et notamment 491. Ainsi, une distinction faite à des fins fiscales entre des produits ayant des caractéristiques physiques différentes peut comporter une infraction à l’article 95 quand son effet véritable est d’accorder un traitement préférentiel à la production nationale.

Pour que l’article 95 s’applique, il est toutefois nécessaire d’établir que la taxe imposée sur le produit importé est supérieure à celle imposée sur des produits nationaux similaires» ou que la taxe imposée à l’importation est «de nature à protéger indirectement d’autres productions». Des produits similaires au sens de la formule figurant au premier alinéa de l’article 95 sont ceux «qui présentent au regard des consommateurs des propriétés analogues ou répondent aux mêmes besoins». Le critère n’est pas que les deux produits soient d’une nature strictement identique, mais uniquement qu’ils aient une utilisation similaire et comparable: affaire 168/78, Commission/France, Recueil 1980, page 347 et notamment pages 359-360. On peut dire qu’une taxe apporte une protection indirecte à d’autres produits au sens du deuxième alinéa de l’article 95, lorsque ces autres produits sont en concurrence, même partielle, indirecte ou potentielle, avec certains produits du pays d’importation soumis dans ce pays à une taxation plus faible ou sur une base plus favorable: affaire 27/67, Firma Fink Frucht GmbH/Hauptzollamt München-Landberger Straße, Recueil 1968, page 327 et notamment pages 342-343.

La question de savoir si deux produits ont des propriétés analogues ou répondent à des besoins similaires au regard des consommateurs et celle de savoir s’ils sont en concurrence entre eux sont essentiellement des questions de fait; en tant que telles, elles doivent être résolues par la juridiction nationale lorsque la procédure a été mise en œuvre devant une telle juridiction. En vue de résoudre la première de ces questions, il n’est pas décisif, selon nous, que le produit importé et le produit national soient compris dans une définition commune dans un règlement du Conseil sur l’organisation commune d’un marché, tel que le règlement no 337/79 du 5 février 1979, JO 1979, no L 54, p. 1, annexe II ou dans le tarif douanier commun, tel qu’il est publié au JO 1979, no L 335, p. 105, position 22.05C. Les critères utilisés par le législateur pour rédiger une définition visant deux ou plusieurs produits peuvent, mais ne doivent pas nécessairement, correspondre à ceux qui doivent être utilisés par le juge pour déterminer si ces produits sont «similaires» ou s’ils sont «en concurrence». Dans l’affaire Firma Fink Frucht/Hauptzollamt München-Landberger Straße, la Cour a déclaré (p. 342 du Recueil) que «le rapport de similitude visé à l’article 95, alinéa 1, existe lorsque les produits en question sont normalement à considérer comme tombant sous la même classification fiscale, douanière ou statistique, selon le cas». Toutefois, la Cour parlait alors de classifications existant dans le droit national mis en cause et non pas de celles de la législation communautaire invoquées en vue de prouver la similarité du produit national et du produit importé.

Dans la présente espèce, il peut être nécessaire d’examiner séparément si un produit importé, classé comme un vin le liqueur sans appellation d’origine contrôlée, est similaire à un vin de liqueur à appellation d’origine contrôlée ou un vin doux naturel ou en concurrence avec lui. On peut concevoir une réponse différente à cette question dans les deux cas, eu égard au fait que, dans la première affaire Foglia, le gouvernement français a distingué entre les deux catégories de vins de liqueur au motif que l’exonération accordée à ceux ayant une appellation d’origine contrôlée était justifiée par le souci de maintenir des conditions de concurrence équitables entré ces produits qui étaient soumis à un minimum de réglementation et ceux qui étaient soumis à des exigences en ce qui concerne leur production, et il a distingué entre les vins doux naturels et les autres au motif que les premiers étaient produits à partir de vins au rendement à l’hectare limité et étaient donc différents des produits de caractère industriel. Si le juge national estime que le produit domestique et le produit importé sont «similaires» ou sont «en concurrence», il restera à examiner si le droit communautaire permet une quelconque différence de traitement à leur égard à des fins fiscales.

Dans l’affaire 148/77, Hansen/Hauptzollamt Flensburg, Recueil 1978, page 1787 et notamment page 1807, la Cour a observé que «en l’état actuel de son évolution et en l’absence d’une unification ou harmonisation des dispositions pertinentes, le droit communautaire n’interdit pas aux États membres d’accorder des avantages fiscaux, sous forme d’exonération ou de réduction de droit, à certains types d’alcools ou à certaines catégories de producteurs.»

Il convient toutefois de rappeler qu’en dehors des restrictions aux pouvoirs fiscaux d’un État membre résultant de l’organisation commune de marché réalisée par le règlement no 337/79, et de la nature de celles prises en considération dans les affaires 36 et 71/80, Irish Creamery and Milk Suppliers’ Association, (arrêt du 10.3.1981, non encore publié), il reste la réserve faite par la Cour ellemême dans les termes suivants:

«selon les exigences de l’article 95, de tels régimes de faveur doivent cependant être étendus sans discrimination aux autres (produits) d’autres États membres».

Un régime de faveur étendu à des produits d’origines géographiques précises dont aucune ne comprend des régions d’autres États membres ne peut pas être considéré comme répondant à ce critère. Il appartient à la juridiction nationale de se prononcer sur ces points sur la base des arrêts mentionnés ci-dessus et de ceux rendus dans les affaires 142 et 143/80 Amministrazione delle Finanze dello Stato/Essevi et Salengo, 27 mai 1981, non encore publiées.

Dans ces circonstances, nous pensons que les questions du pretore de Bra devraient recevoir les réponses suivantes :

( *1 ) Traduit de l’anglais.