61987j0215

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Libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d’ effet equivalent – reglementation restreignant l’ importation par les particuliers de medicaments autorises et delivres sans ordonnance dans l’ etat membre d’ importation, mais achetes dans une pharmacie d’ un autre etat membre – justification – protection de la sante publique – absence

( traite cee, art . 30 et 36 )

Restreint le commerce intracommunautaire sans etre justifiee par la protection de la sante publique et est de ce fait incompatible avec les articles 30 et 36 du traite une disposition nationale qui interdit l’ importation, par un particulier, pour ses besoins personnels, de medicaments autorises dans l’ etat membre d’ importation, delivres dans cet etat sans prescription medicale et achetes dans une pharmacie d’ un autre etat membre . en effet, l’ achat du medicament dans une pharmacie d’ un autre etat membre donne une garantie equivalant a celle qui resulterait de la vente du medicament par une pharmacie de l’ etat membre ou le medicament est importe, d’ autant plus que les conditions d’ acces a la profession de pharmacien et les modalites de son exercice ont fait l’ objet de directives communautaires .

Dans l’ affaire 215/87,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour en application de l’ article 177 du traite cee, par le hessische finanzgericht et tendant a obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Heinz schumacher, frankfurt am main 1,

Et

Hauptzollamt frankfurt am main-ost,

Une decision a titre prejudiciel sur l’ interpretation des articles 30 et 36 du traite cee, afin de pouvoir apprecier la compatibilite avec ceux-ci des dispositions de l’ article 73, paragraphe 1, de la loi portant reforme de la legislation sur les medicaments ( amg – arzneimittelrechtsgesetz ), du 24 aout 1976 ( bundesgesetzblatt i, 1976, p . 2445 et suiv .),

La cour ( troisieme chambre ),

Composee de mm . f . grevisse, president de chambre, j.C . moitinho de almeida et m . zuleeg, juges,

Avocat general : m . g . tesauro

Greffier : mme b . pastor, administrateur

Considerant les observations presentees :

— pour le gouvernement de la republique federale, par m . martin seidel, ministerialrat im bundesministerium foer wirtschaft, et m . dietrich ehle, avocat a cologne, en qualite d’ agents,

— pour le gouvernement du royaume du danemark, par m . laurids mikaelsen, conseiller juridique, en qualite d’ agent,

— pour le gouvernement de la republique francaise, par m . regis de goutte, en qualite d’ agent,

— pour la commission, par m . joern sack, conseiller juridique, et par m . reinhard wagner, en qualite d’ agents,

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 26 janvier 1989, au cours de laquelle le requerant s’ est presente lui-meme,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 26 janvier 1989,

Rend le present

Arret

Par ordonnance en date du 25 mai 1987, parvenue a la cour le 14 juillet suivant, le hessische finanzgericht ( juge de premiere instance en matiere fiscale ) a saisi la cour, en vertu de l’ article 177 du traite cee, d’ une question portant sur l’ interpretation des articles 30 et 36 de ce traite .

Cette question a ete posee dans le cadre d’ un litige qui oppose m . heinz schumacher au hauptzollamt frankfurt am main ( bureau principal des douanes de frankfurt am main ). il ressort du dossier que m . schumacher, qui demeure a frankfurt am main a commande, pour son usage personnel, a la pharmacie du dome de strasbourg, du « chophytol », medicament a base d’ extrait d’ artichaut, qui est utilise, notamment, dans le traitement des troubles dyspeptiques et comme diuretique . ce medicament, qui est fabrique en france, est autorise en republique federale d’ allemagne, ou il est delivre sans ordonnance dans les pharmacies . mais son prix serait en republique federale plus eleve qu’ en france . l’ administration douaniere ayant refuse d’ autoriser la mise a la consommation de l’ envoi en question, m . schumacher s’ est pourvu contre cette decision devant le hessische finanzgericht, qui a saisi la cour de la presente question prejudicielle .

La decision de refus est fondee sur les dispositions de l’ article 73, paragraphe 1, de la loi portant reforme de la legislation sur les medicaments ( gesetz zur neuordnung des arzneimittelrechts ), du 24 aout 1976 ( bundesgesetzblatt i, 1976, p . 2445 et suiv .), qui ne permet l’ importation de medicaments, lorsqu’ ils proviennent d’ un pays membre de la communaute europeenne, qu’ a la condition, d’ une part, lorsqu’ il s’ agit de medicaments soumis a autorisation ou a enregistrement, qu’ ils soient autorises, enregistres ou dispenses de cette formalite et, d’ autre part, que le destinataire de l’ importation soit un entrepreneur pharmaceutique, un grossiste, un veterinaire ou un exploitant de pharmacie, ce qui exclut les particuliers en tant que tels . cette interdiction est assortie d’ un certain nombre d’ exceptions qui ne concernent pas le cas de l’ espece au principal .

La juridiction nationale ayant des doutes sur la compatibilite d’ une telle disposition, compte tenu, notamment, de son caractere tres general, avec les stipulations des articles 30 et suivants du traite cee, a saisi la cour de la question suivante :

« l’ article 73, paragraphe 1, de la loi portant reforme de la legislation sur les medicaments ( gesetz sur neuordnung des arzneimittelrechts ), du 24 aout 1976, ( bundesgesetzblatt i, 1976, p . 2245 et suiv .), est-il compatible avec l’ article 30 du traite cee, dans la mesure ou il interdit de maniere generale l’ importation par des personnes privees de medicaments en provenance d’ autres etats membres?"

Pour un plus ample expose des faits de l’ affaire au principal, du deroulement de la procedure et des observations presentees devant la cour, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Il y a lieu de remarquer, a titre liminaire, qu’ il n’ appartient pas a la cour, dans le cadre de l’ article 177 du traite, de se prononcer sur la compatibilite des dispositions d’ une loi nationale avec le traite . elle est, en revanche, competente pour fournir a la juridiction nationale tous elements d’ interpretation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre d’ apprecier cette compatibilite pour le jugement de l’ affaire dont elle est saisie .

Dans cette perspective, la question posee par le hessische finanzgericht doit s’ entendre comme tendant a faire preciser par la cour si les stipulations des articles 30 et 36 du traite s’ opposent a une legislation qui interdit a un particulier d’ importer pour son usage personnel un medicament autorise dans l’ etat membre d’ importation, delivre dans cet etat sans prescription medicale et achete dans une pharmacie d’ un autre etat membre .

Les gouvernements allemand et danois font valoir qu’ une reglementation du type de celle qui resulte de la loi du 24 aout 1976 et dont les principes sont, d’ ailleurs, assortis d’ un certain nombre d’ exceptions, comme celle qui concerne les voyageurs, est justifiee, sur le fondement de l’ article 36 du traite cee, par des imperatifs de protection de la sante publique .

Ils soulignent que les systemes de distribution des medicaments qui, en general, dans les etats membres, reservent la vente de ceux-ci a des detaillants autorises, ont pour objet de fournir au consommateur un certain nombre de garanties comme une bonne information, le conseil, l’ assurance de la qualite, compte tenu, en particulier, de la reglementation du stockage . la necessite de ces garanties serait reconnue par le droit communautaire et, en particulier, par la directive du conseil, du 26 janvier 1965, concernant le rapprochement des dispositions legislatives, reglementaires et administratives relatives aux specialites pharmaceutiques ( 65/65, jo 22, p . 369 ). cette directive soumettrait d’ ailleurs a autorisation des etats la commercialisation des medicaments en leur reservant le pouvoir d’ apprecier leur valeur et leur innocuite .

L’ ensemble de ce systeme serait mis en peril par la liberte donnee aux particuliers d’ importer des medicaments . cette faculte pourrait entrainer des detournements qu’ il serait impossible de controler et des abus dans l’ utilisation des medicaments . donner cette faculte permettrait egalement de tourner la regle de l’ autorisation nationale de mise sur le marche prevue par la directive du 26 janvier 1965, precitee .

La commission et le gouvernement francais estiment, en revanche, qu’ une legislation du type de celle en cause est incompatible avec les articles 30 et 36 du traite, car elle a un caractere trop general et n’ est pas proportionnee aux besoins de protection de la sante publique .

S’ il est vrai qu’ il appartient aux etats de reglementer le commerce des medicaments et de prendre les mesures necessaires pour que ceux-ci ne soient distribues que par l’ intermediaire de pharmacies, une interdiction generale d’ importer ne se justifierait pas, pour les particuliers, des lors que ceux-ci ont achete les medicaments en cause dans une pharmacie d’ un autre etat membre . cette seule circonstance ferait que l’ ensemble des garanties que vise a obtenir un systeme ferme de distribution des medicaments sont assurees . il suffirait de limiter l’ autorisation d’ importer a ce qui est necessaire a la seule consommation personnelle de l’ interesse, ce qu’ il serait possible de controler par la definition de normes appropriees .

La commission fait remarquer qu’ est en cause, en l’ espece, un medicament autorise en republique federale d’ allemagne et delivre dans ce pays sans ordonnance . ces deux elements ne lui paraissent cependant pas determinants, car, d’ apres elle, l’ achat dans un autre etat membre d’ un medicament non autorise dans l’ etat de residence releve du choix personnel de l’ interesse . dans l’ hypothese ou la cour ne serait pas de cet avis, rien n’ empecherait d’ exiger du particulier importateur qu’ il prouve que le medicament importe est autorise et non soumis a ordonnance ou qu’ il lui a ete prescrit .

Il y a lieu de remarquer, tout d’ abord – ce qui n’ est, au demeurant, pas conteste – qu’ une legislation du type de celle en cause dans l’ affaire au principal constitue une mesure d’ effet equivalant a une restriction quantitative aux importations selon une jurisprudence constante de la cour .

En second lieu, ainsi que la cour a deja eu l’ occasion de le relever, la directive precitee du 26 janvier 1965, modifiee par les directives du conseil 75/319, du 20 mars 1975 ( jo l 147, p . 13 ), 83/570, du 20 octobre 1983 ( jo l 332, p . 1 ) et 87/21, du 22 decembre 1986 ( jo l 15, p . 36 ), tend seulement a une harmonisation progressive des reglementations nationales concernant la production et le commerce des specialites pharmaceutiques . cette harmonisation n’ est, en l’ etat actuel du droit communautaire, pas encore entierement realisee, dans la mesure ou, par exemple, un medicament peut se trouver autorise sur le territoire d’ un etat membre sans l’ etre sur le territoire d’ un ou de plusieurs autres, sa delivrance subordonnee ou non a prescription medicale . ce n’ est que lorsque des directives communautaires prevoiront l’ harmonisation complete de toutes les mesures necessaires a la protection de la sante des personnes et des animaux que le recours a l’ article 36 cessera d’ etre justifie . il convient ainsi d’ examiner si des mesures du type de celles qui sont en cause peuvent etre justifiees au regard de l’ article 36 du traite .

Aux termes de l’ article 36 du traite cee les « dispositions des articles 30 a 34 … ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’ importation … justifiees par des raisons … de protection de la sante et de la vie des personnes », a condition de ne constituer « ni un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction deguisee dans le commerce entre etats membres ».

Selon la jurisprudence constante de la cour, parmi les biens ou interets proteges par l’ article 36, la sante et la vie des personnes occupent le premier rang, et il appartient aux etats membres, dans les limites imposees par le traite, de decider du niveau auquel ils entendent en assurer la protection et, en particulier, du degre de severite des controles a effectuer .

Mais il convient egalement de rappeler que, selon la jurisprudence de la cour, il resulte de l’ article 36 qu’ une reglementation ou pratique nationale ayant ou de nature a avoir un effet restrictif sur les importations de produits pharmaceutiques n’ est compatible avec le traite que pour autant qu’ elle est necessaire aux fins d’ une protection efficace de la sante et de la vie des personnes .

Lorsqu’ un particulier achete dans une pharmacie d’ un autre etat membre un medicament qui est autorise et delivre sans prescription medicale dans l’ etat membre ou il l’ importe pour son usage personnel, une disposition du type de celle de l’ article 73 de la loi allemande du 24 aout 1976, qui regit la situation en cause dans le litige au principal, constitue a l’ evidence une mesure qui restreint le commerce intracommunautaire sans etre justifiee par la protection de la sante publique .

L’ achat du medicament dans la pharmacie d’ un autre etat membre donne, en effet, une garantie equivalente a celle dont se prevalent les gouvernements allemand et danois et qui resulterait de la vente du medicament par une pharmacie de l’ etat membre ou le medicament est importe par un particulier . cette constatation s’ impose d’ autant plus que les conditions d’ acces a la profession de pharmacien et les modalites de son exercice ont fait l’ objet des directives 85/432 et 85/433 du conseil, du 16 septembre 1985 ( jo l 253, p . 34 et 37 ).

Il est a relever, d’ ailleurs, que le legislateur allemand a prevu, aux points 6 et 7 du paragraphe 2 de l’ article 73 de la loi en cause, une exception a l’ interdiction d’ importer des medicaments, d’ une part, lorsqu’ ils sont introduits en republique federale d’ allemagne a l’ occasion d’ un voyage et pour des quantites qui ne depassent pas la consommation ou l’ usage qui peut en etre fait normalement au cours d’ un tel voyage, d’ autre part, lorsqu’ ils sont emportes dans des vehicules et destines exclusivement a etre utilises ou consommes par les personnes transportees dans ces vehicules . il resulte de ces dispositions que le legislateur allemand lui-meme ne considere pas necessaires pour la protection de la sante publique des controles comme ceux en cause dans la presente affaire, puisque de tels controles sont inexistants lors de l’ importation par certaines voies autres que la voie postale, qui ne comportent pas plus de garanties que cette derniere pour la protection de la sante publique .

Il y a donc lieu de repondre a la question posee qu’ est incompatible avec les articles 30 et 36 du traite une disposition nationale qui interdit l’ importation, par un particulier, pour ses besoins personnels, de medicaments autorises dans l’ etat membre d’ importation, delivres dans cet etat sans prescription medicale et achetes dans une pharmacie d’ un autre etat membre .

Sur les depens

Les frais exposes par les gouvernements de la republique federale d’ allemagne, du royaume de danemark et de la republique francaise ainsi que par la commission des communautes europeennes, qui ont soumis des observations a la cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement . la procedure revetant, a l’ egard des parties au principal, le caractere d’ un incident de procedure souleve devant la juridiction nationale, il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs,

La cour ( troisieme chambre ),

Statuant sur la question a elle soumise par le hessische finanzgericht, par ordonnance du 25 mai 1987, dit pour droit :

Est incompatible avec les articles 30 et 36 du traite cee une disposition nationale qui interdit l’ importation, par un particulier, pour ses besoins personnels, de medicaments autorises dans l’ etat membre d’ importation, delivres dans cet etat sans prescription medicale et achetes dans une pharmacie d’ un autre etat membre .