ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)

22 décembre 2008 (*)

«Manquement d’État – Directive 75/442/CEE – Article 1er – Notion de ‘déchet’ – Débris destinés à être utilisés dans des activités sidérurgiques – Combustible dérivé de déchets de qualité élevée – Transposition incorrecte»

Dans l’affaire C-283/07,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 12 juin 2007,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM. C. Zadra et J.-B. Laignelot, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. Fiengo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M. T. von Danwitz (rapporteur), président de chambre, M^me R. Silva de Lapuerta et M. G. Arestis, juges,

avocat général: M. J. Mazák,

greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 22 octobre 2008,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en adoptant et en maintenant en vigueur des dispositions telles que:

– l’article 1^er, paragraphes 25 à 27 et 29, sous a), de la loi n° 308, du 15 décembre 2004, portant délégation au gouvernement pour réformer, coordonner et compléter la législation en matière environnementale et mesures d’application directe (supplément ordinaire à la GURI n° 302, du 27 décembre 2004, ci-après la «loi n° 308/2004»), et

– l’article 1^er, paragraphe 29, sous b), de la loi n° 308/2004 ainsi que les articles 183, paragraphe 1, sous s), et 229, paragraphe 2, du décret législatif n° 152, du 3 avril 2006, établissant des règles en matière d’environnement (supplément ordinaire à la GURI n° 88, du 14 avril 2006, ci-après le «décret législatif n° 152/2006»),

par lesquelles, respectivement, certains débris destinés à être utilisés dans des activités sidérurgiques et métallurgiques et le combustible dérivé de déchets de qualité élevée (ci-après le «CDR-Q») sont soustraits a priori au champ d’application de la législation italienne sur les déchets transposant la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442»), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1^er, sous a), de cette directive.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 L’article 1^er de la directive 75/442 dispose:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

a) déchet: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.

[…]

d) gestion: la collecte, le transport, la valorisation et l’élimination des déchets, y compris la surveillance de ces opérations ainsi que la surveillance des sites de décharge après leur fermeture;

[…]»

3 Cette directive définit, à son article 1^er, sous e) et f), les notions d’«élimination» et de «valorisation» des déchets comme toute opération prévue, respectivement, à ses annexes II A et II B.

4 L’article 2, paragraphe 1, sous b), de ladite directive énumère les déchets qui sont exclus du champ d’application de celle-ci «lorsqu’ils sont déjà couverts par une autre législation».

5 L’annexe I de la directive 75/442, intitulée «Catégories de déchets», comprend notamment les catégories dénommées Q 1, «Résidus de production ou de consommation non spécifiés ci-après», et Q 16, «Toute matière, substance ou produit qui n’est pas couvert par les catégories ci-dessus».

6 L’annexe II B de cette directive, telle qu’adaptée par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32), précise qu’elle vise à récapituler les opérations de valorisation telles qu’elles sont effectuées en pratique. Parmi ces opérations énumérées à ladite annexe figurent, au point R 1, l’«[u]tilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l’énergie», au point R 4, le «[r]ecyclage ou récupération des métaux et des composés métalliques» et, au point R 13, le «[s]tockage de déchets préalablement à l’une des opérations numérotées R 1 à R 12 (à l’exclusion du stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production)».

7 L’abrogation de la directive 75/442 par la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO L 114, p. 9), entrée en vigueur le 17 mai 2006, n’a pas d’influence sur ce recours en manquement. La directive 2006/12, procédant dans un souci de clarté et de rationalité à une codification de la directive 75/442, reprend en ses articles 1^er et 2 ainsi qu’en ses annexes I et II B, les dispositions susmentionnées. En outre, l’article 20, premier alinéa, de la directive 2006/12 dispose que la directive 75/442 «est abrogée, sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition en droit interne indiqués à l’annexe III, partie B».

La réglementation nationale

8 L’article 6, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n° 22, du 5 février 1997, portant mise en œuvre des directives 91/156/CEE relative aux déchets, 91/689/CEE relative aux déchets dangereux et 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballage (supplément ordinaire à la GURI n° 38, du 15 février 1997, ci-après le «décret législatif n° 22/97»), définit aux fins de ce décret législatif la notion de «déchet» comme «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe A, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire».

9 L’article 8, paragraphe 1, dudit décret législatif exclut du champ d’application de celui-ci certaines catégories de déchets.

10 La loi n° 308/2004 apporte des modifications au décret législatif n° 22/97. L’article 1^er, paragraphes 25 à 27 et 29, sous a), de ladite loi énonce:

«25. Dans l’attente d’une révision complète de la réglementation sur les déchets qui couvre toute la matière, le paragraphe 29, sous a), identifie les caractéristiques et les typologies de débris qui, dérivant d’un processus de transformation ou de cycles de production ou de consommation, peuvent être considérés comme des matières premières secondaires pour les activités sidérurgiques et métallurgiques. Ladite disposition identifie également les modalités permettant que ces débris soient soumis au régime des matières premières et non à celui des déchets.

26. Sans préjudice des dispositions […] sont soumis au régime des matières premières et non à celui des déchets à condition qu’ils répondent à la définition de matières premières secondaires pour activités sidérurgiques et métallurgiques donnée au paragraphe 1, sous q bis), de l’article 6 du décret législatif n° 22 du 5 février 1997, introduite par le paragraphe 29, les débris visés au paragraphe 25 dont le détenteur ne se défait pas, n’a pas l’intention ou l’obligation de se défaire et qu’il ne confie donc pas à des systèmes de collecte ou de transport de déchets aux fins de leur valorisation ou de leur élimination, mais qui sont destinés effectivement et de manière objective à être utilisés dans les cycles de production sidérurgique ou métallurgique.

27. Les débris ferreux et non ferreux provenant de l’étranger sont reconnus à toutes fins utiles comme des matières premières secondaires dérivant d’opérations de valorisation s’ils sont déclarés comme tels par les fournisseurs ou producteurs étrangers qui sont inscrits au registre national des entreprises chargées de la gestion des déchets selon les modalités spécifiées au paragraphe 28.

[…]

29. Les modifications suivantes sont apportées au décret législatif n° 22 du 5 février 1997:

a) à l’article 6, paragraphe 1, après le point q), il est ajouté ce qui suit:

q bis) matières premières secondaires pour activités sidérurgiques et métallurgiques: débris ferreux et non ferreux dérivant d’opérations de valorisation et répondant aux spécifications CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO ou à d’autres spécifications nationales et internationales ainsi que débris issus d’opérations industrielles ou artisanales ou provenant de cycles de production ou de consommation, à l’exception de la collecte sélective, qui présentent à l’origine les mêmes caractéristiques que celles des spécifications susmentionnées;

[…]»

11 L’article 1^er, paragraphe 29, sous b), de la loi n° 308/2004 a inséré à l’article 8, paragraphe 1, du décret législatif n° 22/97 un point f quinquies), en vertu duquel est exclu du champ d’application dudit décret «le combustible obtenu à partir de déchets urbains et spéciaux non dangereux, tel qu’il est décrit par les normes techniques UNI 9903-1 (RDF [Refuse Derived Fuel] de qualité élevée), utilisé pour la cocombustion, définie à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du décret du ministre de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat du 11 novembre 1999, […], tel que remplacé par l’article 1^er du décret du ministre des Activités productives du 18 mars 2002, […], dans les usines de production d’énergie électrique et dans les cimenteries, comme prévu par le décret du président du Conseil des ministres du 8 mars 2002, […]».

12 L’article 183, paragraphe 1, sous s), du décret législatif n° 152/2006 prévoit que constitue un «combustible dérivé de déchets de qualité élevée (CDR-Q): le combustible qui, sur la base des normes techniques UNI 9903-1 et des modifications et ajouts ultérieurs, peut être classé comme un RDF de qualité élevée, auquel s’applique l’article 229».

13 L’article 229, paragraphe 2, de ce même décret législatif dispose:

«Sans préjudice de l’application de la réglementation concernée par le présent article, est exclu du champ d’application de la partie quatre du présent décret [concernant les règles en matière de gestion des déchets et l’assainissement des sites pollués] le combustible dérivé de déchets de qualité élevée (CDR-Q) tel que défini à l’article 183, paragraphe 1, sous s), produit dans le cadre d’un processus de production qui applique un système de gestion de la qualité fondé sur la norme UNI-EN ISO 9001 et qui est destiné à une utilisation effective dans la cocombustion, telle qu’elle est définie à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du décret du ministre de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat du 11 novembre 1999, […], dans les usines de production d’énergie électrique et dans les cimenteries, comme prévu par le décret du président du Conseil des ministres du 8 mars 2002, […]»

14 Ces deux dispositions ont été complétées par le décret du ministre des Activités productives du 2 mai 2006, portant modalités d’utilisation pour la production d’énergie électrique de CDR-Q (GURI n° 106, du 9 mai 2006, p. 14, ci-après le «décret ministériel du 2 mai 2006»).

La procédure précontentieuse

15 Estimant que la réglementation italienne n’assurait pas une transposition conforme de la directive 75/442, la Commission a décidé d’engager la procédure prévue à l’article 226 CE et a mis en demeure la République italienne par lettre du 13 juillet 2005.

16 Considérant que la réponse de la République italienne du 17 novembre 2005 n’était pas satisfaisante, la Commission lui a, le 19 décembre 2005, transmis un avis motivé l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa réception. La République italienne a joint à sa réponse en date du 27 février 2006 une note du ministère de l’Environnement et de la Protection du territoire.

17 Par lettre du 12 mai 2006, la République italienne a ensuite notifié à la Commission, dans le cadre d’autres procédures d’infraction relatives à la non-transposition de certaines directives communautaires, le texte du décret législatif n° 152/2006.

18 Estimant que, à la suite de l’adoption dudit décret législatif, il était opportun de préciser l’objet de la procédure, la Commission a, le 15 décembre 2006, adressé à la République italienne un avis motivé complémentaire, lui accordant un nouveau délai de deux mois, courant à compter de la réception dudit avis, pour présenter d’éventuelles objections. Cet État membre a répondu par lettre du 19 janvier 2007 à laquelle étaient jointes la copie d’un projet de décret législatif prévoyant l’abrogation de toutes les dispositions faisant l’objet de la procédure ainsi qu’une note du ministère de l’Environnement indiquant que ledit projet serait en cours d’adoption «pour prendre en considération les remarques formulées par la Commission […]» et que la Commission serait informée «dans les plus brefs délais quant aux phases ultérieures du processus d’adoption du décret correctif en question».

19 N’ayant reçu aucune information postérieure de la part de la République italienne, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur la recevabilité du recours

20 La République italienne soutient, en premier lieu, que le décret législatif n° 152/2006 ne serait pas la simple confirmation des dispositions relatives au CDR-Q telles qu’elles figurent dans la loi n° 308/2004 visées par la lettre de mise en demeure, de sorte que l’objet du recours aurait été étendu par la référence audit décret législatif dans l’avis motivé complémentaire et la requête.

21 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure en manquement, la lettre de mise en demeure et l’avis motivé adressés à l’État membre concerné délimitent l’objet du litige. Dès lors, le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que l’avis motivé (voir, notamment, arrêts du 27 novembre 2003, Commission/Finlande, C-185/00, Rec. p. I-14189, point 80 et jurisprudence citée; du 18 décembre 2007, Commission/Italie, C-194/05, Rec. p. I-11661, point 20, ainsi que du 11 septembre 2008, Commission/Lituanie, C-274/07, non encore publié au Recueil, point 22).

22 Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre les dispositions nationales qui sont mentionnées dans l’avis motivé et celles qui apparaissent dans la requête. Lorsqu’un changement législatif est intervenu entre ces deux phases de procédure, il suffit que le système mis en place par la législation contestée au cours de la procédure précontentieuse ait été, dans son ensemble, maintenu par les nouvelles mesures adoptées par l’État membre postérieurement à l’avis motivé et attaquées dans le cadre du recours (voir arrêts du 1^er février 2005, Commission/Autriche, C-203/03, Rec. p. I-935, points 29 et 30, ainsi que du 22 septembre 2005, Commission/Belgique, C-221/03, Rec. p. I-8307, point 39 et jurisprudence citée).

23 En l’espèce, il y a lieu de relever que le contenu des dispositions litigieuses du décret législatif n° 152/2006 est, en substance, le même que celui de l’article 1^er, paragraphe 29, sous b), de la loi n° 308/2004. En effet, selon ces deux réglementations, le CDR-Q, remplissant certaines conditions, est soustrait à la réglementation nationale relative aux déchets avant son utilisation effective comme combustible, et ce en dehors de toute appréciation quant aux circonstances propres de l’espèce.

24 En conséquence, force est de constater que la Commission, en dénonçant les dispositions du décret législatif n° 152/2006 dans l’avis motivé complémentaire et dans la requête, n’a pas étendu l’objet du présent recours. Il s’ensuit que la première exception d’irrecevabilité doit être rejetée comme étant non fondée.

25 En deuxième lieu, la République italienne estime que le recours est irrecevable en raison de la durée excessive de la procédure précontentieuse.

26 À cet égard, il y a lieu de relever que, conformément à la jurisprudence de la Cour, les règles énoncées à l’article 226 CE doivent trouver application sans que la Commission soit tenue au respect d’un délai déterminé, sous réserve des hypothèses dans lesquelles une durée excessive de la procédure précontentieuse prévue par cette disposition est susceptible d’augmenter, pour l’État mis en cause, la difficulté de réfuter les arguments de la Commission et de violer ainsi les droits de la défense.
Il appartient à l’État membre intéressé d’apporter la preuve d’une telle incidence (arrêts du 5 novembre 2002, Commission/Autriche, C-475/98, Rec. p. I-9797, point 36, et du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne, C-490/04, Rec. p. I-6095, point 26).

27 La République italienne n’ayant fait état d’aucun élément concret susceptible de constituer une violation de ses droits de la défense résultant de la durée de la procédure précontentieuse, il n’y a pas lieu d’examiner la question de la durée excessive de ladite procédure. Toutefois, il peut être relevé que ledit État membre lui-même a demandé à la Cour une prolongation de délai pour déposer son mémoire en duplique, et cela bien que la Commission lui ait offert, par l’avis motivé complémentaire, une occasion supplémentaire de répliquer à ses griefs. Dès lors, il y a lieu de rejeter la deuxième exception d’irrecevabilité.

28 En troisième lieu, la République italienne reproche à la Commission d’avoir effectué une analyse défaillante ou erronée de la réglementation litigieuse en ne tenant pas compte du fait que les dispositions du décret législatif n° 152/2006 auraient été complétées par le décret ministériel du 2 mai 2006.

29 À cet égard, il y a lieu de considérer que les autorités italiennes n’ont pas notifié ledit décret ministériel à la Commission et qu’elles l’ont cité pour la première fois dans leur mémoire en défense bien que les États membres soient tenus, en vertu de l’article 10 CE, de coopérer de bonne foi à toute enquête entreprise par la Commission en vertu de l’article 226 CE (arrêts du 13 juillet 2004, Commission/Italie, C-82/03, Rec. p. I-6635, point 15, et du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C-494/01, Rec. p. I-3331, points 197 et 198 ainsi que jurisprudence citée). Dès lors, l’absence de prise en considération de ce décret ministériel au cours de la procédure précontentieuse ne peut aboutir à l’irrecevabilité du recours.

30 En quatrième lieu, la République italienne fait valoir que la Commission aurait omis de vérifier concrètement l’application effective de la réglementation contestée, spécialement à la suite du décret ministériel du 2 mai 2006, cette application étant conforme à la directive 75/442.

31 Cette exception d’irrecevabilité ne saurait non plus être accueillie.

32 En effet, une telle application conforme des dispositions de droit interne ne peut, à elle seule, présenter la clarté et la précision requises pour satisfaire à l’exigence de sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêts du 19 septembre 1996, Commission/Grèce, C-236/95, Rec. p. I-4459, point 13; du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas, C-144/99, Rec. p. I-3541, point 21, ainsi que du 10 mai 2007, Commission/Autriche, C-508/04, Rec. p. I-3787, point 79).

33 En outre, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution des obligations qui incombent aux États membres dans le cadre de la transposition d’une directive (voir arrêts du 13 mars 1997, Commission/France, C-197/96, Rec. p. I-1489, point 14; du 10 mars 2005, Commission/Royaume-Uni, C-33/03, Rec. p. I-1865, point 25, et du 10 mai 2007, Commission/Autriche, précité, point 80).

34 Enfin, il convient de constater que les arrêts du 9 novembre 1999, Commission/Italie (C-365/97, Rec. p. I-7773), et du 26 avril 2007, Commission/Italie (C-135/05, Rec. p. I-3475), invoqués par la République italienne pour étayer son argumentation, ne sont pas pertinents au soutien de celle-ci. Ils concernent des recours en manquement ayant pour objet non pas la conformité du contenu de dispositions nationales avec le droit communautaire, mais seulement l’application pratique du droit communautaire ou national en vigueur.

35 Le recours doit donc être déclaré recevable.

Sur le recours

36 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que l’abrogation des dispositions litigieuses par le décret législatif n° 4, du 16 janvier 2008, portant dispositions réformant et complétant le décret législatif n° 152/2006 (supplément ordinaire à la GURI n° 24, du 29 janvier 2008), n’a aucune incidence sur ce recours, dès lors qu’elle n’est intervenue qu’après l’expiration des délais fixés dans l’avis motivé et l’avis motivé complémentaire, et même après l’introduction du recours.

En ce qui concerne les débris destinés à la production sidérurgique ou métallurgique

Argumentation des parties

37 La Commission fait valoir que l’article 1^er, paragraphes 25 à 27 et 29, sous a), de la loi n° 308/2004 exclut, a priori et de manière générale, les débris ferreux et non ferreux destinés à des activités sidérurgiques et métallurgiques de la réglementation nationale portant transposition de la directive 75/442. Cette exclusion aurait pour effet de rendre inapplicable la législation communautaire de protection de l’environnement à ces matériaux, en particulier à leur gestion, leur dépôt et leur transport.

38 Or, selon la Commission, ces débris peuvent être couverts par la définition de «déchet» posée à l’article 1^er, sous a), de la directive 75/442. Ledits débris seraient non pas des matières premières secondaires, mais bien de simples résidus de production et de consommation qui resteraient sous forme de résidu jusqu’au terme du processus de valorisation complète aboutissant à leur transformation en produits sidérurgiques ou métallurgiques. En outre, les débris en cause ne sauraient être considérés comme des «sous-produits» au sens de la jurisprudence de la Cour.

39 Le République italienne estime que, compte tenu des conditions prévues, l’exclusion de ces débris par la réglementation nationale litigieuse est légale. En premier lieu, cette réglementation prévoirait pour lesdits débris non seulement des caractéristiques objectives permettant de les qualifier de marchandise dotée d’une valeur commerciale, mais également des affectations spécifiques et vérifiables aux activités de l’industrie sidérurgique ou métallurgique. En second lieu, ladite réglementation insérerait l’activité de collecte des résidus ferreux et non ferreux dans un contexte de production industrielle sans solution de continuité.

Appréciation de la Cour

40 À titre liminaire, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 1^er, sous a), de la directive 75/442, doit être considéré comme déchet toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I de cette directive, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.

41 Ainsi, dans le contexte de ladite directive, le champ d’application de la notion de déchet dépend de la signification des termes «se défaire». Lesdits termes doivent être interprétés à la lumière de l’objectif de cette même directive, qui, selon son troisième considérant, consiste en la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets, ainsi qu’à la lumière de l’article 174, paragraphe 2, CE. Cet article dispose que la politique de la Communauté européenne dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et est fondée, notamment, sur les principes de précaution et d’action préventive (voir, notamment, arrêts du 11 novembre 2004, Niselli, C-457/02, Rec. p. I-10853, point 33; du 18 décembre 2007, Commission/Italie, précité, point 33, et du 24 juin 2008, Commune de Mesquer, C-188/07, non encore publié au Recueil, point 38).

42 La Cour a également jugé que, eu égard à l’objectif poursuivi par la directive 75/442, la notion de déchet ne peut être interprétée de manière restrictive (voir arrêts du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C-418/97 et C-419/97, Rec. p. I-4475, point 40; du 18 décembre 2007, Commission/Italie, précité, point 33, ainsi que Commune de Mesquer, précité, point 39).

43 L’existence réelle d’un déchet au sens de la directive 75/442 doit être vérifiée au regard de l’ensemble des circonstances, en tenant compte de l’objectif de cette directive et en veillant à ce qu’il ne soit pas porté atteinte à son efficacité (voir arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., points 73, 88 et 97, ainsi que du 18 décembre 2007, Commission/Italie, point 41).

44 À cet égard, certaines circonstances peuvent constituer des indices de l’existence d’une action, d’une intention ou d’une obligation de se défaire d’une substance ou d’un objet au sens de l’article 1^er, sous a), de la directive 75/442. Tel est notamment le cas lorsque la substance utilisée est un résidu de production ou de consommation, c’est-à-dire un produit qui n’a pas été recherché comme tel (voir arrêts précités du 18 décembre 2007, Commission/Italie, point 34, et Commune de Mesquer, point 41).

45 En l’espèce, il n’est pas contesté que, malgré leur conformité à certaines spécifications techniques nationales et internationales, les débris visés par la réglementation litigieuse sont des résidus de production ou de consommation non recherchés comme tels.

46 De plus, selon une jurisprudence constante, ni la méthode de traitement ni le mode d’utilisation d’une substance ne sont déterminants pour sa qualification ou non de déchet (voir arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., point 64, ainsi que du 18 décembre 2007, Commission/Italie, points 36 et 49). En particulier, la notion de déchet n’exclut pas les substances et les objets susceptibles de réutilisation économique. Le système de surveillance et de gestion établi par la directive 75/442 vise en effet à couvrir tous les objets et les substances dont le propriétaire se défait, même s’ils ont une valeur commerciale et sont collectés à titre commercial aux fins de recyclage, de récupération ou de réutilisation (voir en ce sens, notamment, arrêts du 25 juin 1997, Tombesi e.a., C-304/94, C-330/94, C-342/94 et C-224/95, Rec. p. I-3561, points 47 et 52; du 18 avril 2002, Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Rec. p. I-3533, ci-après l’«arrêt Palin Granit», point 29, ainsi que Commune de Mesquer, précité, point 40).

47 Par conséquent, l’argument de la République italienne faisant valoir tant l’affectation spécifique que la qualité de marchandise et la valeur commerciale des débris visés par la réglementation litigieuse n’est pas pertinent pour exclure a priori ces débris de la qualification de déchet au sens de la directive 75/442. Partant, selon la jurisprudence susmentionnée, lesdits débris doivent, en principe, être considérés comme des déchets.

48 Toutefois, il ressort également de la jurisprudence de la Cour qu’un bien, un matériau ou une matière première résultant d’un processus d’extraction ou de fabrication qui n’est pas destiné principalement à le produire peut constituer un sous-produit, dont le détenteur ne cherche pas à se défaire, mais qu’il entend exploiter ou commercialiser dans des conditions avantageuses, dans un processus ultérieur. Cependant, le recours à cette argumentation relative aux sous-produits doit être limité aux situations dans lesquelles la réutilisation, y compris pour les besoins d’opérateurs économiques autres que celui qui les a produits, est non pas seulement éventuelle, mais certaine, sans aucune opération de transformation préalable, et se situe dans la continuité du processus de production (voir arrêts Palin Granit, points 34 à 36; du 18 décembre 2007, Commission/Italie, précité, points 38 et 46, ainsi que Commune de Mesquer, précité, points 42 et 44).

49 En l’espèce, l’article 1^er, paragraphes 25 à 27 et 29, sous a), de la loi n° 308/2004 envisage manifestement une grande variété de situations. Il ne saurait être exclu que la «réutilisation effective» pour des activités sidérurgiques et métallurgiques visée auxdites dispositions ne s’effectue qu’après un délai significatif, voire indéterminé, nécessitant ainsi des opérations de stockage durable des matériaux en question. Or, de telles opérations de stockage sont de nature à constituer une charge pour le détenteur. De plus, elles sont potentiellement à l’origine de nuisances environnementales que la directive 75/442 cherche précisément à limiter.
Il s’ensuit que la substance en cause doit être considérée, en principe, comme un déchet (voir, en ce sens, arrêts Palin Granit, point 38; du 11 septembre 2003, AvestaPolarit Chrome, C-114/01, Rec. p. I-8725, point 39, ainsi que du 18 décembre 2007, Commission/Italie, précité, points 40 et 48).

50 De plus, il ressort du libellé des dispositions susmentionnées qu’elles prévoient de manière générale la possibilité d’exclure les matériaux en cause du champ d’application de la législation nationale relative aux déchets même lorsque ces matériaux subissent des transformations préalablement à leur réutilisation.

51 En conséquence, force est de constater que les dispositions litigieuses concernant les débris destinés à la production sidérurgique ou métallurgique conduisent à soustraire de la qualification de déchet en droit italien des résidus qui répondent pourtant à la définition posée à l’article 1^er, sous a), de la directive 75/442.

52 Cette dernière disposition fournit non seulement la définition de la notion de «déchet» au sens de la directive 75/442, mais détermine également, ensemble avec l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci, le champ d’application de ladite directive. En effet, cet article 2, paragraphe 1, indique quels types de déchets sont ou peuvent être exclus du champ d’application de cette directive et sous quelles conditions, alors que, en principe, tous les déchets répondant à ladite définition y sont inclus.
Or, toute disposition de droit interne qui limite d’une manière générale la portée des obligations issues de la directive 75/442 au-delà de ce qu’autorise ledit article 2, paragraphe 1, méconnaît nécessairement le champ d’application de cette directive, portant ainsi atteinte à l’efficacité de l’article 174 CE (voir arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Italie, précité, point 54 et jurisprudence citée).

53 En l’occurrence, il suffit de relever, à cet égard, que les débris destinés à la production sidérurgique ou métallurgique visés aux dispositions litigieuses ne relèvent pas des exceptions au champ d’application de la directive 75/447 prévues à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci.

54 Dans ces conditions, la première branche du recours de la Commission est fondée.

En ce qui concerne le CDR-Q

Argumentation des parties

55 La Commission considère que l’article 1^er, paragraphe 29, sous b), de la loi n° 308/2004 ainsi que les articles 183, paragraphe 1, sous s), et 229, paragraphe 2, du décret législatif n° 152/2006, excluant a priori et de manière générale le CDR-Q remplissant certaines conditions de la réglementation nationale sur les déchets, sont également contraires à la directive 75/442. Cette exclusion porterait préjudice à l’effet utile de cette même directive aussi bien qu’à celui d’autres dispositions communautaires de protection de l’environnement dont le champ d’application est déterminé sur la base de la notion de «déchet» établie par cette directive.

56 La Commission fait valoir que le CDR-Q, à l’instar des déchets solides urbains qui le composent, est un résidu de consommation et qu’il reste donc couvert par la définition de «déchet» de l’article 1^er, sous a), de la directive 75/442 jusqu’à sa combustion effective pour produire de l’énergie. L’opération de traitement des déchets solides urbains visant à obtenir du CDR-Q ne comporterait qu’une simple sélection et un mélange de déchets et ne pourrait pas, dès lors, être considérée comme un processus de fabrication d’un produit.

57 La République italienne rétorque que, lorsque les conditions d’application de la réglementation litigieuse sont remplies, les matériaux en question sont arrivés à la fin du cycle de récupération de déchets et, en conséquence, constituent de véritables marchandises, ayant en tout état de cause une valeur économique. Le processus de fabrication du CDR-Q aboutirait déjà à la production d’un nouveau matériau, qui serait équivalent – notamment grâce à ses caractéristiques calorifiques – à un véritable combustible fossile primaire. Par conséquent, même avant sa combustion effective, le CDR-Q devrait être considéré comme le résultat d’une valorisation complète et ne relèverait pas de la notion de «déchet» au sens de la directive 75/442, telle qu’interprétée par la Cour.

58 De plus, la République italienne soutient que le décret ministériel du 2 mai 2006 institue un système de contrôle et de protection de l’environnement qui, conjointement avec les autres règles de ce secteur, garantit un niveau de protection de l’environnement au moins équivalent à celui assuré par la réglementation communautaire sur les déchets. Il ne serait, de ce fait, pas porté préjudice à l’effet utile de cette réglementation.

Appréciation de la Cour

59 Il convient d’observer d’abord, ainsi qu’il ressort du point 46 du présent arrêt, que l’argumentation de la République italienne faisant valoir la qualité de marchandise et la valeur commerciale du CDR-Q n’est pas pertinente aux fins d’exclure a priori cette substance de la qualification de déchet au sens de la directive 75/442. De plus, il n’est pas contesté que le CDR-Q provient uniquement de résidus de consommation et que son processus de production est soumis, en tant que tel, à la réglementation nationale sur la gestion des déchets.

60 Quant à l’argument selon lequel le CDR-Q serait le résultat d’une valorisation complète des déchets, il convient de rappeler qu’une telle opération de valorisation ne suffit pas, à elle seule, à déterminer si la substance qui en résulte est un déchet ou non. En effet, le fait qu’une substance soit le résultat d’une opération de valorisation complète au sens de l’annexe II B de la directive 75/442 constitue seulement l’un des éléments qui doivent être pris en considération pour tirer une conclusion définitive à cet égard (voir arrêts ARCO Chemie Nederland e.a., précité, points 94 et 95, ainsi que Palin Granit, point 46).

61 En outre, une opération de valorisation n’est complète que si elle a pour conséquence que la substance en question a acquis les mêmes propriétés et caractéristiques qu’une matière première et est utilisable dans les mêmes conditions de précaution pour l’environnement (voir arrêts ARCO Chemie Nederland e.a., précité, points 94 et 96, ainsi que Palin Granit, point 46).

62 Or, le CDR-Q, même s’il correspond à des normes techniques UNI 9903-1, n’a pas les mêmes propriétés et caractéristiques que des combustibles primaires. Comme la République italienne l’admet elle-même, celui-ci ne peut remplacer que partiellement le charbon et le coke de pétrole. De plus, les mesures de contrôle et de précaution concernant le transport et la réception du CDR-Q dans les installations de combustion ainsi que les modalités de sa combustion prévues par le décret ministériel du 2 mai 2006 démontrent que le CDR-Q et sa combustion présentent des risques et des dangers spécifiques pour la santé humaine et l’environnement, qui sont une des caractéristiques des résidus de consommation et non pas des combustibles fossiles.

63 De plus, la jurisprudence de la Cour relative à la distinction entre l’élimination et la valorisation des déchets, invoquée par la République italienne, n’est pas de nature à étayer l’argumentation de cet État membre. Selon cette jurisprudence, bien que la caractéristique essentielle d’une opération de valorisation réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile (voir arrêts du 27 février 2002, ASA, C-6/00, Rec. p. I-1961, point 69, et du 13 février 2003, Commission/Allemagne, C-228/00, Rec. p. I-1439, points 41, 45 et 46, ainsi que ordonnance du 27 février 2003, Oliehandel Koeweit e.a., C-307/00 à C-311/00, Rec. p. I-1821, point 97), la valorisation n’a lieu qu’au moment même où la substance en cause remplit effectivement une fonction utile, ce moment se produisant notamment lors de la production d’énergie par la combustion ou lors du dépôt dans une mine désaffectée.

64 Il découle de ce qui précède que le CDR-Q est non pas le résultat d’une valorisation complète, telle que cette opération est interprétée par la Cour, mais seulement celui d’une phase antérieure à celle-ci.

65 Il importe d’ajouter que la prétendue «certitude de l’utilisation effective» du CDR-Q, invoquée par les autorités italiennes, n’est pas un critère pertinent pour exclure définitivement l’action, l’intention ou l’obligation du détenteur du CDR-Q de s’en défaire. La réutilisation certaine d’un bien ou d’un matériau n’est que l’une des trois conditions nécessaires pour classer ce bien ou ce matériau comme un sous-produit, ainsi que cela ressort du point 48 du présent arrêt et de la jurisprudence qui y est citée. Or, la Cour a souligné que cette jurisprudence n’est pas pertinente en ce qui concerne les résidus de consommation qui ne peuvent pas être considérés comme des sous-produits (arrêt Niselli, précité, point 48).

66 Il résulte des considérations qui précèdent que les dispositions litigieuses concernant le CDR-Q conduisent également à soustraire à la réglementation nationale relative aux déchets des résidus qui répondent pourtant à la définition posée à l’article 1^er, sous a), de la directive 75/442 sans être compris dans les exceptions prévues à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci.

67 Finalement, l’argument de la République italienne exposé au point 58 du présent arrêt ne saurait être accueilli. La Commission a démontré de manière circonstanciée, sans être contredite sur ce point, que le décret ministériel du 2 mai 2006 ne garantit pas un niveau de protection de la santé humaine et de l’environnement équivalent à celui qui découle de la réglementation communautaire sur les déchets. Par exemple, concernant le stockage du CDR-Q dans les installations de production d’énergie électrique, ledit décret contient une notion plus restreinte de la protection de l’environnement en imposant des mesures de précaution visant à éviter la seule contamination de l’air, de l’eau et du sol tandis que l’article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 vise aussi la protection de la faune, de la flore, des paysages et des sites présentant un intérêt particulier et interdit de provoquer des incommodités par le bruit ou les odeurs. Il apparaît donc que les dispositions invoquées par la République italienne n’assurent pas complètement la conformité de la réglementation nationale avec la finalité de la directive 75/442.

68 Le recours de la Commission est, dès lors, fondé sur ce point.

69 Par conséquent, il convient de constater que, en adoptant et en maintenant en vigueur des dispositions telles que l’article 1^er, paragraphes 25 à 27 et 29, sous a), de la loi n° 308/2004 et l’article 1^er, paragraphe 29, sous b), de la loi n° 308/2004 ainsi que les articles 183, paragraphe 1, sous s), et 229, paragraphe 2, du décret législatif n° 152/2006, par lesquelles, respectivement, certains débris destinés à être utilisés dans des activités sidérurgiques et métallurgiques et le CDR-Q sont soustraits a priori au champ d’application de la législation italienne sur les déchets transposant la directive 75/442, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1^er, sous a), de cette directive.

Sur les dépens

70 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête:

1) En adoptant et en maintenant en vigueur des dispositions telles que:

– l’article 1^er, paragraphes 25 à 27 et 29, sous a), de la loi n° 308, du 15 décembre 2004, portant délégation au gouvernement pour réformer, coordonner et compléter la législation en matière environnementale et mesures d’application directe, et

– l’article 1^er, paragraphe 29, sous b), de la loi n° 308, du 15 décembre 2004, ainsi que les articles 183, paragraphe 1, sous s), et 229, paragraphe 2, du décret législatif n° 152, du 3 avril 2006, établissant des règles en matière d’environnement,

par lesquelles, respectivement, certains débris destinés à être utilisés dans des activités sidérurgiques et métallurgiques et le combustible dérivé de déchets de qualité élevée (CDR-Q) sont soustraits a priori au champ d’application de la législation italienne sur les déchets transposant la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1^er, sous a), de cette directive.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.

Signatures

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* Langue de procédure: l’italien.