ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)

17 décembre 2009 (*)

«Manquement d’État – Directive 1999/31/CE – Mise en décharge des déchets – Notions de ‘stockage souterrain’, de ‘gaz de décharge’ et d’’éluat’ – Obligation de déterminer des seuils de déclenchement à partir desquels il peut être considéré qu’un site de décharge a un effet néfaste important sur la qualité des eaux souterraines – Défaut de transposition dans le délai prescrit en ce qui concerne la Région wallonne»

Dans l’affaire C-120/09,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 1^er avril 2009,

Commission européenne, représentée par MM. M. van Beek et J.-B. Laignelot, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume de Belgique, représenté par M. T. Materne, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M. E. Levits, président de chambre, M. A. Borg Barthet et M^me M. Berger (rapporteur), juges,

avocat général: M. Y. Bot,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas assuré la transposition, en ce qui concerne la Région wallonne, de l’article 2, sous f), j) et k), ainsi que de l’annexe III, point 4, C, de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO L 182, p. 1), le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

La directive 75/442/CEE

2 La directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), définit à son article 1^er la notion de déchet comme «toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l’obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur».

3 À son article 2, paragraphe 2, cette directive exclut de son champ d’application les déchets radioactifs, les déchets provenant de ressources minérales, les cadavres d’animaux ainsi que certaines substances utilisées dans le cadre de l’exploitation agricole, les eaux usées, les effluents gazeux et les déchets soumis à des réglementations communautaires spécifiques.

La directive 1999/31

4 Aux termes de son article 1^er, paragraphe 1, la directive 1999/31 «a pour objet, par des exigences techniques et opérationnelles strictes applicables aux déchets et aux décharges, de prévoir des mesures, procédures et orientations visant à prévenir ou à réduire autant que possible les effets négatifs de la mise en décharge des déchets sur l’environnement».

5 L’article 2 de cette directive, intitulé «Définitions», dispose:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

a) déchet, toute substance ou tout objet qui entre dans le champ d’application de la directive 75/442/CEE;

[…]

f) stockage souterrain, un site permanent de stockage des déchets dans une cavité géologique profonde telle qu’une mine de sel ou de potassium;

[…]

j) gaz de décharge, tous les gaz produits par les déchets mis en décharge;

k) éluat, la solution obtenue lors de tests de lessivage simulés en laboratoire;

[…]»

6 La directive 1999/31 définit notamment une procédure d’admission des déchets sur les sites de décharge (article 11) ainsi qu’une procédure d’autorisation pour l’exploitation d’une décharge (articles 7 à 9), complétée par des procédures de contrôle et de surveillance tant en phase d’exploitation (article 12) qu’après désaffectation (article 13).

7 L’annexe III de cette directive précise les procédures de contrôle et de surveillance pendant les phases d’exploitation et d’entretien d’un site désaffecté. Le point 4, C, premier alinéa, de ladite annexe est rédigé comme suit:

«Dans le cas des eaux souterraines, on devrait considérer qu’il y a des effets néfastes importants sur l’environnement au sens des articles 12 et 13 de la présente directive, lorsqu’une analyse d’un échantillon d’eaux souterraines révèle un changement significatif de la qualité de l’eau. Le seuil de déclenchement doit être déterminé en tenant compte des formations hydrogéologiques spécifiques sur le site de la décharge et de la qualité des eaux souterraines et doit, dans la mesure du possible, être indiqué dans l’autorisation.»

8 L’article 16 de la directive 1999/31 prévoit que les modifications nécessaires pour adapter les dispositions de la directive à l’état de la science et des techniques, et toute proposition visant à normaliser les méthodes de contrôle, d’échantillonnage et d’analyse relatives à la mise en décharge des déchets sont adoptées selon la procédure de comitologie prévue à l’article 17 de ladite directive.

9 L’article 18 de la directive 1999/31 dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard deux ans à compter de son entrée en vigueur et qu’ils en informent immédiatement la Commission.
Conformément à son article 19, la directive est entrée en vigueur le 16 juillet 1999.

La décision 2003/33/CE

10 Conformément à l’article 16 et à l’annexe II de la directive 1999/31, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 19 décembre 2002, la décision 2003/33/CE, établissant des critères et des procédures d’admission des déchets dans les décharges (JO 2003, L 11, p. 27).

11 Dans son annexe, intitulée «Critères et procédures d’admission des déchets en décharge», cette décision fixe notamment, pour les différentes catégories de déchets admissibles, des valeurs limites que les États membres doivent respecter et qui sont calculées par référence au taux de carbone organique total sur éluat.

La réglementation nationale

12 Les textes ayant pour objet de transposer la directive 1999/31 en droit belge en ce qui concerne la Région wallonne sont les suivants:

– le décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets (Moniteur belge du 2 août 1996, p. 20685);

– le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement (Moniteur belge du 8 juin 1999, p. 21114);

– l’arrêté du gouvernement wallon du 27 février 2003 fixant les conditions sectorielles d’exploitation des centres d’enfouissement technique (Moniteur belge du 13 mars 2003, p. 12093);

– l’arrêté du gouvernement wallon du 18 mars 2004 interdisant la mise en centre d’enfouissement technique de certains déchets (Moniteur belge du 4 mai 2004, p. 36726).

La procédure précontentieuse

13 À la suite de l’examen, par ses services, des dispositions adoptées par le Royaume de Belgique pour assurer la transposition de la directive 1999/31, la Commission a estimé que celle-ci n’avait pas été pleinement et correctement réalisée par cet État membre et, par lettre du 15 décembre 2006, a mis ce dernier en demeure de présenter ses observations, conformément à l’article 226 CE.

14 Après examen de ces observations, la Commission a, le 1^er février 2008, émis un avis motivé dans lequel elle concluait que le Royaume de Belgique n’avait pas pris toutes les mesures nécessaires à la transposition de la directive 1999/31 en ce qui concerne la Région flamande et la Région wallonne. La Commission a, dès lors, invité cet État membre à se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

15 S’agissant de la Région flamande, le Royaume de Belgique a, par lettre du 7 mai 2008, indiqué à la Commission qu’un texte réglementaire était en cours d’adoption par les autorités compétentes. Le 11 février 2009, cet État membre a notifié à la Commission le texte d’un arrêté adopté le 19 septembre 2008 par le gouvernement flamand à l’effet, notamment, de transposer la directive 1999/31 et publié au Moniteur belge du 27 janvier 2009 (p. 4779). La Commission a estimé que cet arrêté avait mis fin au manquement en ce qui concerne cette Région.

16 En ce qui concerne la Région wallonne, le Royaume de Belgique a, par lettre du 9 avril 2008, indiqué à la Commission qu’un texte réglementaire était en préparation, ajoutant que certaines dispositions en vigueur dans cette Région répondaient déjà, au moins en partie, aux obligations prescrites par la directive 1999/31.

17 Ne disposant d’aucun autre élément d’information lui permettant de conclure que les mesures nécessaires à la transposition de la directive 1999/31 avaient été définitivement adoptées en ce qui concerne la Région wallonne, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours

18 En réponse aux quatre griefs soulevés par la Commission, le Royaume de Belgique fait valoir qu’un texte transposant complètement et correctement l’article 2, sous f), j) et k), ainsi que l’annexe III, point 4, C, de la directive 1999/31 dans la réglementation de la Région wallonne est en cours d’adoption par les autorités compétentes.

19 Il convient de rappeler à cet égard que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 27 octobre 2005, Commission/Luxembourg, C-23/05, Rec. p. I-9535, point 9, et du 30 juin 2009, Commission/Belgique, C-490/08, point 8).

20 Il y a donc lieu d’examiner si, au terme du délai imparti dans l’avis motivé, le Royaume de Belgique avait pris toutes les mesures nécessaires en vue de transposer en ce qui concerne la Région wallonne les dispositions de la directive 1999/31 visées par les griefs formulés dans le cadre du présent recours.

Sur les trois premiers griefs, tirés de la non-transposition, en ce qui concerne la Région wallonne, de l’article 2, sous f), j) et k), de la directive 1999/31

21 La Commission fait valoir que les notions définies à l’article 2, sous f), j) et k), de la directive 1999/31 sont des notions clés de la législation communautaire relative aux décharges, qui sont employées non seulement dans cette directive, mais aussi dans d’autres textes adoptés sur le fondement de celle-ci, tels que la décision 2003/33. Ces notions devraient être transposées de manière correcte et précise par les États membres, afin de garantir l’application pleine et entière de la directive et de permettre une mise en œuvre harmonisée et efficace des règles qu’elle édicte.

22 En réponse au premier grief, tiré de la non-transposition, en ce qui concerne la Région wallonne, de la notion de «stockage souterrain», défini à l’article 2, sous f), de la directive 1999/31 comme «un site permanent de stockage de déchets dans une cavité géologique profonde», le Royaume de Belgique fait valoir que de tels sites de stockage ne sont pas utilisés sur le territoire de ladite Région.

23 Cette argumentation ne peut être retenue. En effet, l’inexistence, dans un État membre déterminé ou sur une partie de son territoire, d’une certaine activité visée par une directive ne saurait libérer cet État de son obligation de prendre des mesures législatives ou réglementaires afin d’assurer une transposition adéquate de l’ensemble des dispositions de cette directive (voir, notamment, arrêts du 13 décembre 2001, Commission/Irlande, C-372/00, Rec. p. I-10303, point 11, et du 30 mai 2002, Commission/Royaume-Uni, C-441/00, Rec. p. I-4699, point 15).

24 Ce n’est que lorsque la transposition d’une directive n’a pas d’objet pour des motifs géographiques qu’elle ne s’impose pas (voir arrêts précités Commission/Irlande, point 13, et Commission/Royaume-Uni, point 17). Tel n’est toutefois pas le cas de la notion de «stockage souterrain» figurant à l’article 2, sous f), de la directive 1999/31 en ce qui concerne la Région wallonne, dans la mesure où aucun élément du dossier ne permet de conclure à l’absence, sur le territoire de cette Région, de cavité géologique profonde susceptible de servir au stockage de déchets.

25 Dans ces conditions, le premier grief de la Commission est fondé.

26 En réponse au deuxième grief, tiré de la non-transposition, en ce qui concerne la Région wallonne, de la notion de «gaz de décharge», défini à l’article 2, sous j), de la directive 1999/31 comme «tous les gaz produits par les déchets en décharge», le Royaume de Belgique fait valoir que cette notion a été adéquatement transposée dans la réglementation de la Région wallonne par le concept de «biogaz», défini comme «les gaz produits par les déchets biodégradables». Selon cet État membre, la notion de gaz de décharge doit, en effet, être interprétée à la lumière du seizième considérant de cette directive, aux termes duquel des mesures doivent être prises en vue de «diminuer la production de méthane par les décharges, grâce à une réduction de la mise en décharge des déchets biodégradables», et de la note 4 relative au tableau figurant à l’annexe III, point 3, de ladite directive, qui précise que les mesures de contrôle quant aux émissions potentielles de gaz «concernent principalement les déchets contenant des matières organiques».

27 Selon une jurisprudence établie, s’il est vrai que la transposition en droit interne d’une directive n’exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle des dispositions de celle-ci dans une disposition légale expresse et spécifique, et peut, en fonction de son contenu, se satisfaire d’un contexte juridique général, c’est à la condition que celui-ci assure effectivement la pleine application de cette directive d’une manière suffisamment claire et précise (voir, notamment, arrêts du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni, C-6/04, Rec. p. I-9017, point 21, et du 23 avril 2009, Commission/Belgique, C-292/07, point 69). Il convient d’ajouter que, dans le cadre d’une directive qui, telle que la directive 1999/31, pose des règles complexes et techniques dans le domaine du droit de l’environnement, les États membres sont spécialement tenus de veiller à ce que leur législation destinée à assurer la transposition de cette directive soit claire et précise (voir, par analogie, arrêt du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni, précité, point 26).

28 En l’espèce, le législateur communautaire s’est référé, dans la définition des gaz de décharge, à «tous les gaz produits par les déchets en décharge». S’agissant de l’interprétation du terme «déchets», la Cour a déjà jugé que, en dehors de certaines dispositions spécifiques, telles que l’article 5 de la directive 1999/31, qui ne visent expressément que les déchets biodégradables, cette directive vise, dans son ensemble, les déchets au sens large, tels que définis à son article 2, sous a) (voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C-6/03, Rec. p. I-2753, point 46). Or, ledit article 2, sous a), renvoie en ce qui concerne le terme «déchet» à l’article 1^er de la directive 75/442, qui définit cette notion comme «toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l’obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur».

29 Il s’ensuit que l’interprétation proposée par le Royaume de Belgique, selon laquelle les gaz produits par les déchets en décharge devraient s’entendre comme les gaz produits par les seuls déchets biodégradables, constitue une interprétation restrictive qui ne peut être retenue. Il ne saurait dès lors être considéré que le concept de «biogaz» tel qu’il a été introduit dans la réglementation de la Région wallonne constitue une transposition adéquate de la notion de «gaz de décharge».

30 Dans ces conditions, le deuxième grief de la Commission est fondé.

31 En réponse au troisième grief, tiré de la non-transposition, en ce qui concerne la Région wallonne, de la notion d’«éluat», défini à l’article 2, sous k), de la directive 1999/31 comme «la solution obtenue lors de tests de lessivage simulés en laboratoire», le Royaume de Belgique fait valoir que cette notion n’est pas utilisée dans cette directive, mais seulement dans d’autres textes de droit communautaire relatifs aux déchets.

32 À cet égard, il convient de constater que, comme l’a fait valoir la Commission, les notions définies à l’article 2 de la directive 1999/31 sont destinées à être utilisées non seulement dans ladite directive, mais également dans les textes pris sur le fondement et en application de celle-ci. Ainsi, la décision 2003/33, qui constitue l’un de ces textes, utilise la notion d’«éluat».

33 Il s’ensuit que, en vue d’assurer effectivement la pleine et entière application de la directive 1999/31, il est nécessaire que les États membres transposent dans leur droit national la notion d’«éluat».

34 Dans ces conditions, le troisième grief de la Commission est fondé.

Sur le quatrième grief, tiré de la non-transposition de l’annexe III, point 4, C, de la directive 1999/31

35 La Commission fait valoir que la fixation de seuils de déclenchement à partir desquels il y a lieu de considérer qu’il y a des effets néfastes importants sur l’environnement est d’une importance cruciale pour assurer un contrôle effectif des eaux souterraines et, donc, pour garantir la protection de l’environnement, qui constitue l’objectif essentiel de la directive 1999/31.

36 Le Royaume de Belgique soutient pour sa part que, compte tenu de la grande variété géologique des sous-sols en Région wallonne, il est très difficile de fixer un seuil général unique de déclenchement. Un tel seuil aurait cependant déjà été fixé pour le centre d’enfouissement technique de Mont-Saint-Guibert, qui est le plus important de Wallonie, tandis qu’un institut scientifique serait chargé du contrôle des pollutions liées à douze centres d’enfouissement technique en Région wallonne.

37 À cet égard, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les difficultés d’application apparues au stade de l’exécution d’un acte communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l’observation de ses obligations (voir, notamment, arrêts du 23 mars 2000, Commission/France, C-327/98, Rec. p. I-1851, point 21, et du 9 mars 2004, Commission/Luxembourg, C-314/03, Rec. p. I-2257, point 5).

38 Dans ces conditions, le quatrième grief est fondé.

39 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir le recours dans son intégralité.

40 Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas assuré la transposition, en ce qui concerne la Région wallonne, de l’article 2, sous f), j) et k), ainsi que de l’annexe III, point 4, C, de la directive 1999/31, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

Sur les dépens

41 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Belgique aux dépens et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:

1) En n’ayant pas assuré la transposition, en ce qui concerne la Région wallonne, de l’article 2, sous f), j) et k), ainsi que de l’annexe III, point 4, C, de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

2) Le Royaume de Belgique est condamné aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: le français.