Affaire T-607/17

Volotea, SA

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 13 mai 2020

« Aides d’État – Secteur aérien – Aide octroyée par l’Italie en faveur des aéroports sardes – Décision déclarant l’aide pour partie compatible et pour partie incompatible avec le marché intérieur – Imputabilité à l’État – Récupération – Bénéficiaires – Avantage aux compagnies aériennes cocontractantes – Principe de l’opérateur privé en économie de marché – Sélectivité – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Récupération – Confiance légitime – Obligation de motivation »

1. Aides accordées par les États – Notion – Octroi imputable à l’État d’un avantage au moyen des ressources de l’État – Mesures visant à améliorer la desserte aérienne d’une région insulaire et à promouvoir cette région en tant que destination touristique – Remboursement par l’État des sommes versées par des exploitants aéroportuaires à des compagnies aériennes au titre d’accords poursuivant ces objectifs – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 60-98)

2. Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’avantages imputable à l’État – Aides accordées par des entités régionales ou locales – Inclusion – Avantages octroyés par l’intermédiaire d’organismes distincts de l’État – Application du critère du contrôle public – Implication des autorités publiques dans l’adoption des mesures et dans le contrôle de leur mise en œuvre – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 66, 69, 84, 85, 90-94, 97, 98)

3. Aides accordées par les États – Notion – Aides provenant de ressources de l’État – Notion de ressources d’État – Fonds versés par une entité régionale à des exploitants aéroportuaires et utilisés par ces derniers pour rémunérer des compagnies aériennes – Inclusion – Conditions – Contrôle public exercé sur l’octroi de l’avantage – Nature juridique d’organismes intermédiaires dispensateurs et objectifs poursuivis – Absence d’incidence

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 70-73, 79-82)

4. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Relations contractuelles entre les exploitants aéroportuaires et les compagnies aériennes – Mise en œuvre d’un régime d’aides par un exploitant aéroportuaire non détenu par l’État – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 102-110, 116-119)

5. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Régime d’aides mis en place uniquement en vue du développement économique d’une région – État agissant exclusivement en tant que puissance publique – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 124-127)

6. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Achats de services effectués auprès d’une entreprise par l’intermédiaire d’organismes non soumis aux règles de passation des marchés publics – Absence d’avantage uniquement en cas de transaction commerciale normale – Conditions – Sélection des prestataires dans le cadre d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 131, 133-136, 139-143)

7. Aides accordées par les États – Notion – Caractère sélectif de la mesure – Critères d’application objectifs – Absence d’incidence – Régime d’aides attribuant aux organismes dispensateurs un pouvoir d’appréciation dans la modulation des montants individualisés – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 162, 166-168)

8. Aides accordées par les États – Notion – Mesures visant à compenser le coût des missions de service public assumées par une entreprise – Première condition énoncée dans l’arrêt Altmark – Obligations de service public clairement définies – Absence d’entreprise bénéficiaire effectivement chargée de l’exécution d’obligations de service public

   (Art. 106, § 2, 107, § 1, et 108, § 3, TFUE ; règlement de la Commission no 360/2012, art. 2, § 1)

   (voir points 176-178, 180-182)

9. Aides accordées par les États – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Portée de la charge probatoire pesant sur la Commission

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 184, 185)

10. Aides accordées par les États – Décision de la Commission constatant l’incompatibilité partielle d’une aide avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Obligation de motivation – Portée

    (Art. 108, § 2, et 296 TFUE)

    (voir points 188, 234, 235, 253)

11. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Appréciation économique complexe – Contrôle juridictionnel – Limites

    (Art. 107, § 3, TFUE)

    (voir points 197-199, 215)

12. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Aide octroyée en violation des règles de procédure de l’article 108 TFUE – Confiance légitime éventuelle dans le chef des bénéficiaires – Absence sauf circonstances exceptionnelles

    (Art. 108 TFUE)

    (voir points 220-224)

13. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Exposé sommaire des moyens invoqués – Énonciation abstraite – Irrecevabilité

    [Statut de la Cour de justice, art. 21, 1er al., et 53, 1er al. ; règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d)]

    (voir point 229)

Résumé

Par l’arrêt Volotea/Commission (T-607/17), prononcé le 13 mai 2020, le Tribunal, statuant en formation élargie à cinq juges, a rejeté le recours introduit par Volotea, SA (ci-après la « requérante ») tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 29 juillet 2016 qui a déclaré partiellement incompatible avec le marché intérieur l’aide octroyée par l’Italie en faveur de différentes compagnies aériennes desservant la Sardaigne ( 1 ). Selon cette décision, le régime de soutien institué, en Italie, par la Région autonome de Sardaigne (ci-après la « Région ») en vue du développement du transport aérien ne constituait pas une aide d’État octroyée aux exploitants aéroportuaires sardes, mais aux compagnies aériennes visées.

Le 13 avril 2010, la Région avait adopté la loi no 10/2010 ( 2 ), ultérieurement notifiée par l’Italie à la Commission en application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qui autorisait le financement des aéroports de l’île en vue du développement du transport aérien, notamment par la désaisonnalisation des liaisons aériennes avec la Sardaigne. Cette loi a été mise en œuvre par une série de mesures adoptées par l’exécutif de la Région, dont la décision no 29/36 du conseil régional du 29 juillet 2010 (ci-après, prises ensemble avec les dispositions pertinentes de la loi no 10/2010, les « mesures litigieuses »). Les mesures litigieuses prévoyaient notamment la conclusion par les exploitants aéroportuaires d’accords avec les compagnies aériennes en vue d’améliorer la desserte aérienne de l’île et d’assurer sa promotion en tant que destination touristique. Elles déterminaient, en outre, à quelles conditions et selon quelles modalités les sommes versées aux compagnies aériennes au titre de tels accords seraient remboursées par la Région aux exploitants aéroportuaires.

Le 29 juillet 2016, la Commission a adopté la décision déclarant le régime d’aides établi par les mesures litigieuses partiellement incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides concernées auprès des compagnies aériennes considérées comme bénéficiaires, parmi lesquelles figurait la requérante. À l’appui de son recours en annulation, cette dernière invoquait plusieurs moyens tirés, notamment, de différentes erreurs de droit quant à la notion d’aide d’État, la possibilité de justifier l’aide litigieuse ainsi que l’ordre de récupération de l’aide litigieuse.

Le Tribunal a, tout d’abord, rejeté le premier moyen tiré d’une erreur d’interprétation de la notion d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE résultant, premièrement, d’une détermination erronée des bénéficiaires du régime d’aides litigieux et de l’absence d’avantage pour la requérante, deuxièmement, de l’absence de sélectivité de la mesure d’aide et, troisièmement, de l’absence de distorsion de la concurrence et d’effets sur les échanges entre les États membres.

En ce qui concerne la détermination des bénéficiaires du régime d’aide litigieux et le bénéfice d’un avantage contesté par la requérante, le Tribunal a confirmé, en premier lieu, que les paiements effectués par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes au titre des accords conclus représentaient une mobilisation de ressources d’État, dès lors que les fonds versés par la Région aux exploitants aéroportuaires avaient été ceux utilisés pour réaliser les paiements en cause. Pour étayer cette conclusion, le Tribunal s’est principalement fondé sur l’analyse des modalités prévues par les mesures litigieuses en vue du remboursement par la Région des paiements réalisés par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes au titre des accords conclus. Le Tribunal a ainsi relevé l’existence d’un mécanisme de contrôle qui subordonnait le remboursement, au demeurant échelonné, des fonds engagés à la présentation de rapports comptables et de justificatifs établissant la conformité des accords, au titre desquels les paiements avaient été effectués, aux objectifs poursuivis par la loi no 10/2010 ainsi que leur bonne exécution. Ayant rappelé que la finalité poursuivie par des interventions étatiques était sans incidence sur la qualification d’« aide » au sens de l’article 107 TFUE, le Tribunal a également souligné que, lorsqu’un avantage provenant de ressources d’État a été transféré par le récipiendaire immédiat, en l’occurrence les exploitants aéroportuaires, à un bénéficiaire final, il est sans importance que ce transfert ait été opéré par le récipiendaire selon une logique commerciale ou, au contraire, que ce transfert ait répondu à un objectif d’intérêt général. Le Tribunal en a déduit que l’interdiction des aides d’État pouvait s’appliquer à différents paiements effectués par les exploitants aéroportuaires aux compagnies aériennes en application des mesures litigieuses.

En ce qui concerne, en deuxième lieu, l’imputabilité à la Région des paiements effectués par les exploitants aéroportuaires au bénéfice des compagnies aériennes, le Tribunal a relevé que le niveau de contrôle exercé par l’État sur l’octroi d’un avantage, tel qu’il ressort notamment du contexte de la mesure en question, de son ampleur, de son contenu ou des conditions qu’elle comporte, doit également être pris en compte afin de déterminer l’implication des autorités publiques dans son adoption, sans quoi l’avantage octroyé ne saurait leur être imputé. Examinant la décision attaquée à l’aune de ces critères, le Tribunal a alors considéré que, en l’occurrence, le niveau de contrôle exercé par la Région sur l’octroi des fonds aux compagnies aériennes établissait à suffisance de droit son implication dans la mise à disposition des fonds. En effet, quand bien même les modalités précises d’allocation des fonds obtenus par chacun des exploitants aéroportuaires n’étaient pas déterminées dans la loi no 10/2010, il n’en resterait pas moins que les décisions prises par l’exécutif régional en application de cette loi ont permis à la Région d’exercer un contrôle étroit sur les comportements des exploitants aéroportuaires ayant décidé de solliciter les mesures de financement prévues dans le cadre du régime d’aides litigieux, que ce soit par l’approbation préalable de leurs plans d’activités ou encore par les conditions requises en vue du remboursement des sommes versées par lesdits exploitants aux compagnies aériennes. Selon le Tribunal, l’exercice d’un tel contrôle par la Région démontrerait que les mesures de financement en cause lui étaient imputables, y compris en raison de l’insertion de clauses pénales dans les accords conclus entre les exploitants aéroportuaires et les compagnies aériennes, exigée par la Région, en vue de protéger l’investissement public. En conséquence, le Tribunal a approuvé la décision de la Commission d’avoir retenu que les exploitants aéroportuaires pouvaient être considérés comme des intermédiaires entre la Région et les compagnies aériennes, ayant intégralement transféré les fonds reçus de la Région et ayant ainsi agi conformément aux instructions reçues de ladite Région au moyen des plans d’activités approuvés par cette dernière.

Le Tribunal a donc approuvé, en troisième lieu, la conclusion de la Commission selon laquelle les exploitants aéroportuaires n’étaient pas bénéficiaires du régime d’aide litigieux.

Enfin, le Tribunal a jugé, en quatrième lieu, que c’était à bon droit que la Commission n’avait pas examiné les transactions effectuées entre les compagnies aériennes et les exploitants aéroportuaires au regard du critère de l’opérateur privé en économie de marché. En effet, ces exploitants, qui n’étaient pas détenus par la Région, s’étaient bornés pour l’essentiel à mettre en œuvre le régime d’aides litigieux mis en place par la Région. En ce qui concerne, en revanche, l’application dudit critère aux décisions de la Région, le Tribunal a considéré que celle-ci n’avait pas agi en tant qu’investisseur, dès lors qu’elle avait mis en place le régime d’aides en cause aux seules fins du développement économique de l’île. Pour autant que la Région ait agi en tant qu’acquéreur de services d’augmentation de trafic aérien et de marketing, le Tribunal a par ailleurs souligné que l’existence d’un avantage constitutif d’une aide peut être exclue, non pas par l’existence de prestations réciproques, mais par l’acquisition des services en cause en suivant les règles de passation des marchés publics prévues par le droit de l’Union ou, à tout le moins, en organisant une procédure, ouverte et transparente, garantissant le respect du principe d’égalité de traitement entre prestataires et l’acquisition des services à des prix du marché. Or, en l’occurrence, les appels à manifestation d’intérêt publiés préalablement à la conclusion des accords avec les compagnies aériennes n’ont pas été considérés par le Tribunal comme équivalents à des procédures d’appel d’offres, en l’absence notamment de toute sélection selon des critères précis parmi les compagnies aériennes ayant répondu aux appels.

Après avoir ensuite rejeté les griefs de la requérante relatifs à l’absence de sélectivité de la mesure d’aide, le Tribunal a également écarté ceux relatifs à l’absence de distorsion de la concurrence et d’effets sur les échanges entre les États membres. À cet égard, il a, en particulier, approuvé le choix de la Commission de ne pas avoir fait application, dans la décision attaquée, du règlement no 360/2012 ( 3 ). En effet, si les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans la définition des services qu’ils considèrent relever de la protection des services d’intérêt général que vise notamment l’article 106, paragraphe 2, TFUE, il leur appartient néanmoins de démontrer la réunion des conditions d’application de cette disposition, à commencer par l’existence même d’obligations de service public clairement définies. Or, la requérante n’aurait pas établi, en l’espèce, l’existence de telles obligations dans le cadre de chacune des liaisons aériennes pour lesquelles elle a bénéficié d’un financement au titre des mesures litigieuses, dès lors que la décision régionale no 29/36 elle-même excluait l’application de ces mesures aux liaisons déjà exploitées dans le cadre d’un régime spécifique d’obligations de service public.

Ayant également écarté toute erreur manifeste d’appréciation quant au fait qu’il n’était pas possible de déclarer les mesures litigieuses compatibles avec le marché intérieur à titre dérogatoire, en application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, le Tribunal a jugé, dans le cadre de l’examen du troisième moyen, que la Commission n’avait pas davantage méconnu le principe de confiance légitime en ordonnant la récupération des montants perçus par la requérante en exécution des contrats conclus avec les exploitants aéroportuaires au titre des mesures litigieuses. Il a relevé, à cet égard, que la requérante ne pouvait avoir aucune confiance légitime dans la légalité de l’aide, dès lors qu’elle était illégale en raison de sa mise à exécution sans attendre que la Commission ne se fût prononcée sur les mesures qui lui avaient été notifiées, ni dans la nature commerciale de ses rapports contractuels avec les exploitants aéroportuaires, dès lors qu’elle ne pouvait ignorer les mécanismes de financement prévus dans la loi no 10/2010, laquelle avait fait l’objet d’une publication officielle au niveau national, et, partant, l’origine étatique des fonds concernés.

Enfin, le Tribunal a rejeté comme insuffisamment étayé et, partant, irrecevable un moyen tiré d’une mauvaise gestion, par la Commission, de l’enquête, avant d’écarter les griefs relatifs au caractère insuffisant ou contradictoire d’un certain nombre de motifs de la décision attaquée.

( 1 ) Décision (UE) 2017/1861 de la Commission, du 29 juillet 2016, concernant l’aide d’état SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italie – Compensations versées aux aéroports sardes pour des obligations de service public (SIEG) (JO 2017, L 268, p. 1).

( 2 ) Legge regionale no 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (loi régionale no 10 portant mesures en vue du développement du transport aérien) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna no 12, du 16 avril 2010) (ci-après la « loi no 10/2010 »).

( 3 ) Règlement (UE) no 360/2012 de la Commission, du 25 avril 2012, relatif à l’application des articles 107 et 108 [TFUE] aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d’intérêt économique général (JO 2012, L 114, p. 8).