Affaire C-471/18 P

République fédérale d’Allemagne

contre

Esso RaffinageAgence européenne des produits chimiques

Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 21 janvier 2021

« Pourvoi – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement (CE) no 1907/2006 (REACH) – Articles 5 et 6 – Obligation générale d’enregistrement des substances chimiques – Articles 41 et 42 – Évaluation des dossiers d’enregistrement et contrôle de la conformité des informations communiquées par les déclarants – Déclaration de non-conformité – Acte susceptible de recours – Intérêt à agir – Qualité pour agir – Compétences respectives de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) et des autorités nationales – Obligation, pour l’ECHA, de contrôler la conformité des informations supplémentaires communiquées, à sa demande, par les déclarants – Pouvoir de l’ECHA d’adopter une décision appropriée à ce sujet – Article 1er – Objectif de protection de la santé humaine et de l’environnement – Articles 13 et 25 – Recours à des essais sur des animaux – Promotion de méthodes alternatives »

1. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Lettre de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) de déclaration de non-conformité faisant suite à une décision d’évaluation de dossiers d’enregistrement – Inclusion

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 41 et 42)

   (voir points 63-65)

2. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Procédure d’évaluation – Contrôle de la conformité des dossiers d’enregistrement – Absence de conformité d’un dossier – Conséquences – Pouvoir de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) d’adopter une décision appropriée – Répartition des compétences entre l’ECHA et les États membres

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 41, § 3 et 42, § 1)

   (voir points 82, 83, 86, 88, 90)

3. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Nécessité d’un intérêt né et actuel – Appréciation au moment de l’introduction du recours – Recours susceptible de procurer un bénéfice au requérant – Charge de la preuve

   (Art. 263 TFUE)

   (voir point 101)

4. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Procédure d’évaluation – Décision de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) demandant des informations supplémentaires dans le contexte de l’évaluation d’une substance – Possibilité pour tout déclarant de communiquer des adaptations aux informations standard – Obligation pour tout déclarant de produire autant que possible des informations obtenues par des moyens autres que des essais sur des animaux

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 41, § 1, a) et b), § 3 et 42, § 1]

   (voir points 126-129, 132)

Résumé

Esso Raffinage (ci-après « Esso ») a soumis à l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) une demande d’enregistrement portant sur une substance chimique qu’elle fabrique.

Par une décision du 6 novembre 2012, l’ECHA a demandé à Esso de lui communiquer des informations complémentaires, dans un délai d’un an. En réponse, Esso a communiqué à l’ECHA des informations autres que celles demandées, mais qu’elle considérait comme étant alternatives à ces dernières.

Le 1er avril 2015, l’ECHA a adressé au ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (France) une lettre intitulée « Déclaration de non-conformité faisant suite à une décision d’évaluation des dossiers au titre du règlement (CE) no 1907/2006 » (ci-après la « lettre litigieuse »). Par cette dernière, l’ECHA a constaté qu’Esso n’avait pas satisfait à ses obligations ( 1 ).

En faisant droit au recours introduit par Esso, après l’avoir jugé recevable, le Tribunal a annulé la lettre litigieuse. Saisie d’un pourvoi par la République fédérale d’Allemagne, la Cour le rejette, en précisant la portée du pouvoir de l’ECHA d’adopter des décisions à la suite du contrôle de la conformité des informations contenues dans les dossiers d’enregistrement de substances chimiques.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour procède au contrôle des appréciations du Tribunal relatives à la recevabilité du recours d’Esso, notamment sous l’angle du caractère attaquable de la lettre litigeuse. À cet égard, la Cour rappelle, tout d’abord, que, pour déterminer si un acte vise à produire des effets juridiques obligatoires, peuvent être pris en compte, d’une part, des critères objectifs, tels que le contenu de l’acte en cause, le contexte dans lequel celui-ci a été adopté ainsi que les pouvoirs de son auteur et, d’autre part, un critère subjectif, tenant à l’intention ayant conduit l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui est l’auteur de l’acte attaqué à adopter celui-ci. Toutefois, ce critère subjectif ne peut jouer qu’un rôle complémentaire par rapport aux critères objectifs précités, de telle sorte qu’il ne peut ni se voir accorder une importance plus grande que ces derniers ni remettre en cause l’appréciation des effets de l’acte attaqué qui en découle.

Ensuite, la Cour constate que, en prévoyant que l’ECHA peut adopter « toute décision appropriée » ( 2 ), le législateur de l’Union a conféré à celle-ci le pouvoir de tirer des conséquences juridiquement obligatoires de l’examen des informations communiquées par un déclarant auquel a été préalablement notifiée une décision lui demandant de mettre son dossier d’enregistrement en conformité avec les prescriptions et les exigences du règlement REACH ( 3 ). Ainsi, l’ECHA peut se prononcer sur le point de savoir si les informations en cause sont conformes à ces prescriptions et exigences et si le déclarant a respecté les obligations correspondantes. Ces dernières incluent non seulement l’obligation consistant à respecter la décision ayant demandé la communication des informations en cause, mais également, en définitive, l’obligation, pour les fabricants et les importateurs de substances chimiques d’une quantité égale ou supérieure à une tonne par an ( 4 ), de se conformer à l’ensemble des exigences applicables à l’enregistrement de ces dernières. À cet égard, la Cour souligne que le législateur de l’Union a institué la procédure d’enregistrement et d’évaluation des substances chimiques dans le but de permettre à l’ECHA de vérifier que l’industrie respecte ses obligations, sous peine de sanctions. Dans ce cadre, il incombe aux États membres de déterminer le régime de sanctions applicable aux entreprises concernées et de prendre les mesures nécessaires pour en assurer la mise en œuvre ( 5 ), dans le cas où l’ECHA a constaté que ces entreprises ont violé les obligations découlant du règlement REACH ( 6 ). C’est donc, conclut la Cour, à bon droit que le Tribunal a énoncé que le pouvoir d’adopter une décision constatant l’existence d’une violation de ces obligations, telle que celle contenue dans la lettre litigieuse, appartient à l’ECHA et non pas, comme le soutenait la République fédérale d’Allemagne dans son pourvoi, aux États membres.

Enfin, la Cour constate que cette analyse de la répartition des compétences entre l’ECHA et les États membres est corroborée par les objectifs du règlement REACH. En effet, celui-ci institue un système intégré de contrôle des substances chimiques fabriquées, importées ou mises sur le marché dans l’Union, dans le but d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement. Or, l’un des éléments essentiels de ce système est la mise en place de l’ECHA, entité centrale et indépendante chargée, tout d’abord, de recevoir les demandes d’enregistrement desdites substances ainsi que leurs mises à jour, ensuite, d’en vérifier le caractère complet ainsi que de les rejeter en cas d’incomplétude et, enfin, de contrôler la conformité des informations qu’elles contiennent, le cas échéant après que celles-ci ont été complétées, avec les prescriptions ou les exigences applicables en la matière ( 7 ).

En second lieu, la Cour procède à l’examen des appréciations du Tribunal relatives à la mise en œuvre, par l’ECHA, de sa compétence décisionnelle. À cet égard, la Cour relève, tout d’abord, que l’obligation incombant à l’ECHA d’évaluer les dossiers d’enregistrement de substances chimiques qui lui sont soumis et de contrôler la conformité des informations qu’ils contiennent s’étend, dans l’hypothèse où un déclarant a présenté des « adaptations des exigences en matière d’informations standard », à la question de savoir si ces adaptations et leurs justifications sont conformes aux règles qui les gouvernent. En effet, tout déclarant a la possibilité de présenter, dans son dossier d’enregistrement, des informations différentes des « informations standard » requises, dénommées « adaptations », à condition de respecter les exigences gouvernant ces adaptations. Ensuite, la Cour constate que la possibilité, pour les déclarants, de recourir à de telles « adaptations » aux stades ultérieurs de la procédure d’enregistrement et d’évaluation des substances chimiques, en particulier lorsque l’ECHA a adopté une décision demandant qu’un dossier d’enregistrement soit complété par une étude impliquant la réalisation d’essais sur des animaux, découle des dispositions générales pertinentes du règlement REACH et du principe directeur de limitation des essais sur les animaux que ces dispositions générales traduisent. En particulier, ce règlement impose de recourir « autant que possible » à des informations obtenues par des moyens autres que des essais sur des animaux et de n’effectuer de tels essais « que s’il n’existe aucune autre solution ». Enfin, la Cour relève que l’ECHA doit examiner ces adaptations et se prononcer sur leur conformité en respectant les modalités procédurales et décisionnelles prévues par le règlement REACH, ce qu’elle n’a pas fait en l’espèce, ainsi que le Tribunal l’a relevé à juste titre.

( 1 ) Telles que découlant de la décision du 6 novembre 2012 ainsi que de l’article 5 et de l’article 41, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1, et rectificatif JO 2007, L 136, p. 3) (ci-après « règlement REACH »).

( 2 ) Article 42, paragraphe 1, du règlement REACH.

( 3 ) Décision adoptée en vertu de l’article 41, paragraphe 3, du règlement REACH.

( 4 ) Article 5 et article 6, paragraphe 1, du règlement REACH.

( 5 ) Articles 125 et 126 du règlement REACH, lus à la lumière des considérants 121 et 122 de ce règlement.

( 6 ) Article 51 du règlement REACH.

( 7 ) Articles 6, 20, 22, 41 et 42 ainsi que considérants 19, 20 et 44 du règlement REACH.